朝文夕拾 | 左卫民 朱桐辉：公民的诉讼权的宪法与司法保障

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现在看来，这篇文章最值得针对的问题是：不能用政策文件限制公民就农村信用社等纠纷诉诸司法救济的基本权利，需扩大可诉范围以消除司法的地方保护、大企业保护，消除仲裁、确认等诉讼前置程序，强化公益诉讼与法律援助，增加救济层级与机会，在组织和程序上简化程序，以使公民快速有效地“接近正义”、提高使用司法制度的实效，而不是只需登记即可立案，完全取消诉讼费用，等等。

换言之，保障公民的诉讼权是一方面，但另一方面还应注意，为防止滥诉，诉讼应有一定门槛，也不拒绝用多元方式分流纠纷解决、减少诉讼的压力。

本文发表于《法学》2001年第4期，人大复印资料《诉讼法学·司法制度》2001年第7期全文转载。据朱苏力老师2007年统计“法学界引证最多200篇论文”，该文当时被引证92次，居第33位。据CNKI统计，截止2017年3月，已被引证297次。这要归功于左老师的选题、思路确立及反复修改。

这里予以公众号发布，并做了些文字修改，增加了两处资料，蓝色字体显示。

摘要：本文在考察法治国家的公民的诉讼权（诉权、获得司法救济权）的宪法化、国际化的基础上，揭示了在上述大多数国家，公民的诉讼权是他们的基本权利与宪法权利，是人权的重要内容，我国的诉讼及司法制度的设计与改革，应对我国公民的诉讼权予以关注及强化；接着，对诉讼权的概念、相近概念及内容进行了辨析；还揭示了赋予公民诉讼权的法理基础在于，私力救济被逐步禁止、司法奉行“不告不理”，人权保护观念的进步以及法治国建设的要求；同时，对引人注目的与公民的诉讼权保障直接相关的“接近正义”运动进行了考察和总结；最后，从理念、宪法及司法层面探讨了诉讼权入宪，改革法院设置，扩大可诉范围，降低诉讼费用，建立诉讼保险制度，理顺诉讼流程，强化律师、法律援助制度，建立公益诉讼及多元纠纷解决机制等保障制度。

在二十世纪的世界法治发展史上，一个应该受到关注却并未获得中国学者充分注意的现象是公民的诉讼权的普遍确立与发展。综观法治发达国家的法治实践，不难发现，其公民的诉讼权（获得司法救济权）为不少国家关注与保护，成为了多国司法设计与完善的基本出发点与归宿。

显然，对于这样一项具有普适性的权利及相应的运作实践，中国学者没有理由予以忽视。尤其就中国司法改革而言，无论司法程序打造得再好，如果公民无法迅速、有效地行使诉讼权，进入救济渠道，那么立法者、法学家和司法者的诸多努力都将枉费。

    一、诉讼权——公民的基本权利

所谓诉讼权，是指公民认为自己的权益受到侵犯时，享有的提起诉讼要求司法机关予以保护和救济的权利。具体而言，表现为各种类诉讼中的起诉权、应诉权、反诉权、上诉权、再审请求权，等等。总而言之，凡属要求启动或参加司法救济程序以获得裁判的权利，都属诉讼权。

对公民的诉讼权，多国宪法和国际法律文件均自人权和公民基本权利的高度予以明确规定。尽管在翻译和讨论时有不同的表述和话语，如“获得裁判权”、“接近法院的权利”[①]、“接近法院审判权”[②]、“公正审判请求权”和“程序保障请求权”、“司法制度适用权”等等，[③]有的则简单化为“起诉权”[④]。但整体来看，采用“诉讼权”这一表述较为科学、简洁，宣明了这一权利的核心——要求启动、参加诉讼程序，以保护自己的权益。当然，“获得司法救济权”、“司法保护请求权”也是很好的总结和表述。

但需指出的是，公民在各种诉讼过程中享有的程序权利，如意见陈述权、辩论权、辩护权、提出证据权、知情权不在本文的诉讼权的范畴内。因为，如上所言，诉讼权重在表达公民欲启动或参加司法程序的权利，与诉讼中的程序权利侧重点不同。

正如台湾学者邱联恭所言，“程序的保障”和“程序权保障”是有区别的：“程序的保障”是指“保障走向法院、接近法官的机会、权利（司法制度使用权）”；“程序权保障”则是“在起诉以后的诉讼程序上或特定非诉程序上，保障当事人或利害关系人，均有在法官面前充分陈述意见、辩论及提出攻击防御方法的机会”。[⑤]当然，诉讼权和诉讼权利的关系是辩证统一的，无诉讼权，则不能保障公民接近法院、使用司法制度；但只有诉讼权的保障而无诉讼权利的保障，公民就无法充分参与诉讼、不能成为诉讼的主体，诉讼权保障的目的也不能实现。

在现代社会中，公民的诉讼权与其法律、社会生活息息相关，具有基础性和广泛性。举凡民事诉讼、行政诉讼、宪法诉讼、刑事诉讼领域，都存在确立和保障的问题：

在民事诉讼领域，诉讼权的重要性自不待言。发生了民事纠纷，在文明社会逐渐缩限私力救济的情况下，如果公民要求启动司法程序，以参加诉讼的权利都不能保障，就谈不上纠纷的解决和权益的维护。在此领域，其主要内容起诉权、应诉权、反诉权、上诉权、再审请求权，均得以全面体现。需指出的是，公民的诉讼权与学界纠缠不清已长达两世纪的诉权间的关系应当厘清：诉权仅存于民事诉讼中，而公民的诉讼权存在于各个诉讼领域；诉权主要是大陆法系德国、日本的学理讨论权利，而公民的诉讼权是法定权利，并在多国宪法中规定并公民实际享有[⑥]。

在现代法治社会，公民认为自己的权益受到行政机关损害时，也享有寻求法院救济的权利。因此，在行政诉讼中，公民的诉讼权也有重要意义。同时，这种权利不仅仅是为了解决纠纷，更是公民籍此对抗行政权力滥用的问题。在此领域，公民享有的诉讼权以起诉、上诉、再审请求权等为表现形态。

在不少国家，宪法尽管享有至高地位，但违宪行为依然屡见不鲜。因此，只有赋予了公民就违宪行为诉诸司法的权利，其宪法性权益才会得到周全保护。因此，诉讼权在宪法诉讼的启动及运作方面也有不容忽视的作用。在宪法诉讼领域，公民的诉讼权有两个特点：其一，普遍性，公民甚至可以对立法及司法解释提起诉讼。其二，根本性，在这一领域行使诉讼权，是公民权益保护的最终途径，有可能是公民耗尽了民事、行政诉讼等救济手段后的最终救济途径。

在刑事诉讼中，虽然诉讼发动权大都收归国家，但公民的诉讼权同样存在：首先，自被害人角度，他们除有申诉、控告、检举等间接发动审判程序、要求司法保护的权利外，还享有刑事自诉程序中的自诉、上诉、再审请求等权利。其次，自嫌疑人和被告人的角度，获得国家法定审判机关的公正、公开审判而不是其他制裁，是他们的重要权利。而且，被告人在刑事程序中还享有应诉、上诉及再审请求权，在自诉程序中还享有反诉权。这些权利无疑也是公民请求司法保护、使用司法制度的权利。

二、法治国家公民诉讼权的宪法化、国际化

很多国家宪法性文件对公民的诉讼权予以明文规定。在英国，1215年《大宪章》中的正当程序条款，已包含了保障公民请求国家开展一定诉讼程序以解决纠纷，以及要求攻击防御的权利的精神。[⑦]时至今日英国虽无成文宪法，但实际上一直承认公民的诉讼权。

在美国，公民诉讼权的确立和保障首先为宪法所规范，其宪法第14条修正案关于正当程序、平等保护的条款也蕴含着公民享有获得司法救济权的内容。对此，诸多学者均有论述：美国学者盖伊·S·古德温——吉尔在评述美国宪法第14条修正案时谈到，“平等保护也不光是说权利遭到侵犯可以得到救济，它还意味着这种救济不能被限制性地否决”[⑧]；而卡尔威因和帕尔德森在对平等保护条款释义时，更是明确使用了诉讼权这一概念：“只有宪法明示或默示加以保护的权利，如言论自由权、宗教信仰权……诉讼权”等是公民的基本权利，而“受教育权、住宿权、吃饭权”因不符上述条件，都不是公民基本权利；[⑨]杰罗姆·巴伦和托马斯·迪恩斯的《美国宪法概论》也自正当程序和平等保护条款总结出了获得正当司法审判的权利，并将其作为公民的基本权利。[⑩]

在大陆法系诸国中，日本1946年宪法规定：“任何人皆享有不可剥夺的去法院获得裁判的权利”。意大利1946年宪法第24条明文规定：“全体公民都有权自由地向法院提起诉讼”。联邦德国1948年12月27日《德意志人民基本权利法》第19条第4款规定：“如权利遭受公共机构侵犯，任何人都有权向法院提起诉讼”，其第103条第1款更是明文保障了任何人有请求法院裁判的权利。

将公民诉讼权规定于宪法的还有：巴西宪法第153条第4款、墨西哥宪法第17条、荷兰宪法第167条、西班牙宪法第24条、希腊宪法第20条第1款、土耳其宪法第36条、前苏联宪法第57、58条。

而且，诉讼权的内容是发展的。例如，日本学者杉原泰雄以比较法视角考察宪法历史时讲道：“现代市民宪法，就自由权、受益权之类的传统性人权，不仅继承近代立宪主义型市民宪法的解释，而且把它在扩充、加强”。[11]这里所谓的受益权就包括有获得裁判的权利、损失补偿请求权、请愿权。同时，他又指出：“作为获得裁判权的一环……有一种倾向即允许就立法及其它国家行为是否合宪问题请求法院裁判”。^⑤

因此，综合多国的宪法发展来看，公民的诉讼权不仅在近代宪法中有明文规定，而且在现代市民宪法中有了进一步的强化，领域也有所扩充，包括了刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼和宪法诉讼。

不存如此，公民的诉讼权保障也已成为一种国际趋势，联合国第三次大会通过的《世界人权宣言》第10条规定：“保障任何人在接受私法上的权利及义务之判决或在接受刑事追诉时，有通过依据法律设置的且公平的法院，在合理的期限内，接受公正的公开审理的权利”，明确地将获得裁判权作为一项人权加以保障。

1966年联合国制定的《各国公民权利与政治权利公约》中亦有类似规定。1950年制定的《欧洲人权公约》第6条第1款规定：“任何人，当判定其民事上权利义务或刑事责任之际，均有受独立而公平的法院为公正且公开的审判之权利”。同时，这一公约不仅宣示了包括获得裁判权在内的程序保障权，而且还建立了“一种全新的超国家性的司法审查机制”，“所宣示的保障超越了采取的一般性国际法效力，具有司法上的意义”，“允许个人直接向欧洲人权委员会提出诉讼”。[12]

三、赋予公民诉讼权的法理基础

（一）纠纷解决的国家化及司法的“不告不理”

在人类生活早期，纠纷解决依赖于氏族内部的道德或习惯裁决。随着私有制和国家的出现，纠纷会威胁秩序及国家统治，国家开始干预，用国家力量取代“私力救济”。与此相应，逐渐也就需要对公民要求国家裁判及参与裁判的权利进行保障。

对此，近现代思想家关于国家作用的论述可以印证，例如，德国近代思想家洪堡在1792年出版的《论国家的作用》中强调：“国家最优先的义务之一就是调查和裁决公民权利的争端……公民安全主要赖以为基础的东西，就是把整个个人随意谋求权利的事务转让给国家，但对于国家来说，从这种转让中产生了义务……因此，如果公民之间有争端，国家就有义务对权利进行裁决”。[13]

国家的“公力救济”在前期具有很大的任意性，国家注重强力裁判和社会稳定，并不特别关注冲突主体的权益保护。只是到了近现代社会，随着启蒙思想、法治思想的弘扬，公力救济有了更多的维护主体权益、保障公民司法救济权的宗旨。因此，公民申请司法救济是一种权利，与之对应，国家的裁判是一种义务，而不是赐与公民的恩惠。

同时，现代审判机关虽有纠纷解决的职责却无主动干预的职权，必须保持中立性、恪守“不告不理”。因此，它与公民的权益保护之间还隔着一道横沟，需要架设桥梁。诉讼权便是连接公民权益与审判权间的“法律装置”，它能将公民的救济申请引致司法权面前、启动司法审判。所以说，如果缺失了诉讼权，公民就失了寻求司法保护的法律依据，现代性的中立审判也就无从启动、运作。

（二）人权保护观念

它是以人为本、尊重保护人的理念及国家哲学的具体要求。现代意义上的人权观念，是近代欧洲14-15世纪文艺复兴和17-18世纪启蒙运动的产物。人权首先是一种建立在理性基础之上的以人为本的理念，进而成为一种国家哲学。中外不少学者认为，人权是人之作为人应该享有的最低限度的道德标准。因此，为了保障这一道德标准，就不仅要避免公民的权利受到侵犯，而且要在权利被侵犯后给予及时、公正的救济。否则，所谓尊重和保护公民的人权，就会成为泡影。质言之，赋予并依赖于公民的诉讼权的行使，他们的权利方能得到周全的保护。

其实，从司法发展史看，社会成员权利遭侵犯后不能得到恢复，往往肇始于诉讼权受限、无法进入司法程序，其次才是由于审判不公、权利被弱化和剥夺。最典型的莫如英国的令状体制。12世纪亨利一世在位后长达几世纪的英国，如果社会成员权利被侵害，欲自王室法院获得救济，要看他能否得一纸加盖君主名衔的指示法院的执达员命令被告出庭并答辩的令状。因此，“在令状体制下，若欲求得法院之救济，则原告有义务选择适当之诉讼方式。否则，王室法院将不给予任何救济……在这种情况下之权利存在，取决于法院救济之存在；而法院救济之存在，又取决于此一令状之存在”[14]。

在更早时的希腊和罗马，也奉行诉讼权行使限制主义：在雅典，当城邦公民的财产受到侵犯时，可向司法机关提起诉讼。但当时这是一种特权，只有男性公民才享有起诉权及后续权利。在罗马时代，诉讼系统复杂、程序形式多样，帝国时期就盛行“特别诉讼”方式，由最高裁判官发布命令对权利人进行保护，此时诉讼的进入是贵族的特权。

在中国古代法制史上，限制老幼残疾及妇女起诉权、“亲亲相隐”、不得轻易越级上诉，以及明清时起诉须在“放告”日、严惩讼师、严格的状纸制也都限制了平民的诉讼权[15]。

可见，公民的诉讼权相当重要，虽然启蒙思想家们在提出人权时，未将诉讼权列入人权，但随着实践和探索，法治国家、国际社会越来越重视这一权利，通过宪法和国际文件将其上升为宪法权利。莫纪宏指出，“相对于政府的保障责任而言，唯一可以从平等性和穷尽性来保障法律上人权的实然性的只有诉权……诉权是现代法治社会中的第一制度性人权。”[16]

通过上文对法治国家宪权史的考察，我们可以清楚地看到，随着历史的发展，诉讼权这一保障公民生命、平等、自由、安全、财产等基本人权的程序权利本身，也成为了公民的基本人权。

（三）法治国及法治精神

在法治国家，国家权力是分立制约的，这是法治国和宪政国的基础。还有大量国家赋予了司法机关违宪审查权力。基于立法权代表民意的有限性和行政权膨胀的事实，司法权最重要功能之一便是保障公民的权利不受违宪行为、违法和不当之行政行为的侵害。在此意义上，甚至可以说，司法制度及程序是为公民设置的，而不是为国家及法官设置的。因此，在法治社会，为实现司法权的抑制和保护功能，赋予公民诉讼权、使其能够使用司法制度，就成为法治的基础条件。

   不仅如此，在法治社会，一切社会关系及权力的设置、运作都应受法的支配，而“国民是形成法的主体，是促进法前进的原动力，而不仅仅是被统治的客体”[17]。为了保证公民的法的主体地位，理应赋予其诉讼权，开放司法制度，使他们平等、有效、充分地接近法院，参与法的运作。否则，他们的法的主体地位将难以充分体现，也将在权力的压迫下淡化和削弱。

四、引人注目的司法改革新动向——法治国家的“接近正义”运动

自诉讼制度内外两方面保障公民的诉讼权，使其能够享用司法制度，成为法治国家法治建设的重点。尤其是，二十世纪七十年代“在意大利著名的法学家卡佩莱蒂的倡导下，提出了各国政府都有义务保护当事人的获得裁判权，为当事人从实质上实现获得裁判权提供应有的保障及扫清障碍的理论，并在此理论的指导下，掀起了一场遍及世界许多国家的接近正义的运动”。[18]

这场“接近正义”运动的鲜明特点是制定立法、司法及相关改革计划，并向各国“政策决定者”提供“政策意向性结论”。而一些国家也自“福利国家”的立场，积极地担负起保障公民的诉讼权，使其能实效地使用司法制度的使命。

这一运动主要有以下几方面：

第一，对诉讼费用和律师费用进行改革。在法国，废除了法院费用。在德国，1980年通过了《诉讼费用援助法》。德国还实行了一种“诉额确定制度”：虽然法院费用和律师报酬也实行“败诉者负担”原则，但只要原告预先证明了没有经济实力承担相对方的诉讼费用，[19]就可提出将诉额设定在比实际争议标的额低得多的水平上。如果原告胜诉，就由败诉相对方承担实际费用，但如果原告败诉，原告就只根据降低了的诉额依比例承担对方的诉讼费用，这一制度无疑降低了公民起诉的风险，减轻了他们的负担。

为增加公民委托律师的积极性，借以使用司法制度，德国、英国、意大利等国还采取了律师费用败诉者承担制度。另外，为了使律师费用规范化、可预测，这些国家对律师费用除普遍实行律师公会自律外，德国、奥地利还特别实行了律师费用法定主义，英国则采用了法院监督方式。

第二，加强对贫困者的法律援助。法律援助（legal Aid）最初只是针对贫穷者或弱势团体无力承担诉讼费用而建立，但后来包含的内容更为丰富，如刑事和民事案件的律师帮助、法律咨询等。法律援助事关公民诉讼权的实质保障，因此，不少国家和国际社会还从宪法层次予以定位。例如，位于斯特拉斯堡的欧洲人权法院曾在埃雷判决中判定，爱尔兰法院不为埃雷夫人要求与丈夫分居提供法律援助违反了《欧洲人权保护公约》，再次确认了法律援助的宪法地位。[20]实际上，自1960年以来，法律援助已在不少国家建立、展开并获得了很大成功。[21]在这场运动中，欧美诸国对其改革的最大变化是“抛弃向来所持期待民间慈善团体从事的陈旧观念，而改以福利国家任务的自觉为出发点”[22]给予国家财政支持。以英国为例，1989年一年由国库支出的法律援助费用达3亿5千万英镑，1990年至1991年约为5亿6千万英镑，其公民有70%成为援助对象。德国则在1980年通过了《法律咨询援助法》，设立了免费法律咨询制度。

第三，放宽起诉条件，建立公益诉讼。传统的起诉条件及原告适格要求的着眼点，在于防止滥诉、耗费司法成本。但随着工业化和市场化进程的加快，环境污染、消费者权益受侵害、虚假信息案件逐渐增多。其特点是即便个别公民个别地寻求法律救济并胜诉，也没有很大的社会意义，其他受害者仍未得救济，其实是让违法者逃脱了制裁，谋取了巨额利润，损害了公共利益。同时，这些个别公民更可能因为对手强大而无法取胜。在这种情况下，民事领域内出现了一种新动向——私人为维护公共利益而提起的诉讼越来越多，“这种情况被大多数的比较法学者认为是民事诉讼今后最主要的发展。这种变化可能给民事诉讼的形式及特性带来巨大变化。”[23]但传统的原告适格理论及要求并不支持这种公益诉讼。

鉴于此，近年来，许多国家为纠正公共不当行为而采取的策略是，不再过度强调适格理论。代表性的举措有：法国和德国的赋予具备一定要件的团体如消费者、商业或手工业团体起诉权的团体诉讼，美国的公民个人为受害全体成员利益起诉的集团诉讼等等，以达到维护更多公民和团体利益的目的，国外法学界一般将其称为“公益诉讼。”

第四，推动诉讼程序的快速展开。久长的裁判等于恶的裁判，因此，德国、奥地利、瑞典等国家采取了一系列司法技术以图解决：大量采用简易程序、特别程序；诉讼合并；改革审级；赋予当事人就对方的诉讼迟延享有赔偿请求权等。日本最高法院曾于1972年对宪法37条作出解释，规定如果诉讼过于迟延、应终止审理。

第五，确立多元的裁判组织及机制。为了使纠纷迅速解决，有效保障当事人权益，鼓励公民行使诉讼权，法治国家一个令人瞩目的变化便是进行裁判多元改革，包括了法院及法庭设置改革与替代性纠纷解决机制扩展两方面：前者的代表有：美国的夜间法庭和近邻调解所、加拿大的住所法院、意大利的劳动法院及其他欧洲国家的消费者法院或法庭[24]；后者主要有：仲裁、调解—仲裁、行政调解、附设在法院的调解与仲裁[25]。

可见，“接近正义”运动的目标和宗旨，正如卡佩莱蒂教授所言：“新型的正义以对有效性的探索为标志——有效的起诉权和应诉权，有效接近法院之权利，当事人双方实质性平等，将这种新的正义引入所有人可及的范围。”^[26]

五、中国公民的诉讼权：问题与保障

（一）问题

在中国，虽然保障公民的诉讼权的举措已有所尝试，并开始为人们认同，[27]但总体来看，立法者、法学家和实务工作者还未明确树立诉讼权是公民的基本权利、宪法权利的理念。

实践中，对公民的诉讼权的保障亦不如人意，与法治发达国家有明显差距。而正在进行的司法制度改革也存在不足，如将树立司法权威、保护程序权利作为焦点及衡量改革成功与否的标准。与此同时，有利于公民接近法院的制度因现阶段正当程序思想的过度影响，反而受到冷落，如调解制度、简易程序、基层法庭等。显然，这可能导致公民难以行使诉讼权以维护权益。

中国公民的诉讼权行使障碍，除价值认识不足外，制度层面主要有：（1）宪法无公民的诉讼权的明文规定。只是在第33、125、126条原则性规定了公民在法律面前一律平等和法院独立审判等条款，并无公民的诉讼权的直接规定。（2）可诉范围有限。现阶段，有些本应受理的民事案件受政策规定限制无法立案。行政诉讼受案范围有待扩大，如当抽象行政行为侵害了公民权益时，公民无法使用司法制度。更根本的问题是，我国还未建立宪法诉讼制度，公民的基本权利受到违宪行为侵害时或在用尽了民事和行政诉讼手段后，再无违宪审查和救济的途径。（3）起诉条件较为严格。现阶段，公民起诉要以有具体事实和理由、有明确的被告等条件，立案审查上还带有实质审查的内容，限制了起诉权。（4）诉讼费过高，参与诉讼成本较大。公民向法院缴纳的费用昂贵、繁多，有受理费、法院活动费、鉴定费、申请执行费等等，这构成了严重阻碍，尤其对贫穷者和弱者。虽然我国也规定了诉讼费用的缓交、免交，但在现行体制下，法院经费实际上相当部分来自诉讼费用，影响了适用率。而公民因诉讼付出的其它费用就更多：交通通讯费、误工费、收集证据费和聘请律师、会计师费等等，这些都可能使其畏于起诉，更不要说一旦败诉，还要承担沉重的诉讼费。（5）法律援助不健全、不落实。1996年通过的新刑诉法和律师法明确规定了法律援助制度，此后又确定了以国家财政拨款为主，以社会捐赠、行业奉献为辅的资金来源。但存在费用不足、法律援助者多为经验和水平有限的律师和法律工作者的问题。（6）缺乏经济型程序造成诉讼迟延。简易程序适用率低；庭审及审判拖延严重；审级构造不合理，审判程序重复运作，增加了公民的诉累。由此，诉讼不仅昂贵而且耗时。

（二）保障

相应地，中国公民的诉讼权保障需从价值和制度两方面完善：

1.理念的重构

第一，在法治设计的总体思路上需要关注公民诉讼权的构筑与落实，将其作为司法改革和完善的重要出发点和归宿。一方面，我们需要构造、维护充分体现司法权威、发挥其功能及保障公民主体地位的制度与程序，但也万万不能忽视对公民的诉讼权的保障，以免在司法体制上叠床架层或制度空置，使公民徘徊在法的门外。

第二，需要重新审视中国固有的司法理念与传统，重新评价那些本有利于公民积极、有效行使诉讼权的组织设置和制度设计，如派出法庭、调解制度等，并在现代法治理念指导下予以创造性转化。

第三，需要注意制度构建与公民权利切实享有间的协调，强化对公民诉讼权由法定权利转为实有权利的必要性与迫切性的认识。

第四，相应地，也需提高公民的权利意识、法律意识，如此，诉讼权这一公民权利才能发挥应有效用。

2.宪法的规范

有必要在修宪时，明确规定公民的诉讼权。同时，也需借鉴法治国家宪法和国际公约的经验，将法律援助、迅速裁判在宪法中明确，以保障公民的诉讼权的切实、迅速享有。诉讼权宪法化意义的一方面在于，告之立法者、司法者公民的诉讼权具有基础性与重要性，犹如卡佩莱蒂教授所言：“事实上，将特定的权利和保障载入国际文件和宪法文件，主要目的之一在于，这些文件对公民、法院具有教育上的影响，对公民而言，公民可以得知这些权利如此的基本、如此的重要；对于法院而言，必须强化保护这些价值准则的审判工作”[28]。另一方面的意义还在于，为这一基本权利提供坚实的法律保障。因为，宪法是国家的最高法，普通法律的修订及运作都不能漠视、剥夺公民的诉讼权，否则即是违宪。

3.司法制度的完善

既往的经验告诉我们，规定于宪法的权利还仅仅是法定权利，宪法的“高级法”（higher law）背景并不能保证诉讼权的切实享有。宪法本身就有纸面上的宪法和现实的宪法的划分。哈耶克曾言：“在一个经济生活受到彻底管制的国家中，甚至形式上承认个人权利或少数人的平等权利，都会失去任何意义”[29]。公民诉讼权的保障也需要司法的切实落实。

这是一个宏大的系统工程，需要在司法、诉讼制度及周边制度（例如，律师制度、法律援助制度、纠纷解决机制）等方面全方位改革。所以，在比较法治国家保障诉讼权实现的成功经验的基础上，下一步司法改革应在保证正当程序的前提下，建立便利公民享用司法制度、接近正义的普遍化、多元化体系。具体而言，有下述几点：

第一、扩大可诉范围。（1）扩大民事案件可诉范围。需要消除行政法规及政策对本应纳入民事诉讼的限制，使一切民事纠纷均可由当事人诉诸法院解决。同时，消除起诉前需先仲裁、确认等前置程序。（2）建立宪法诉讼。借鉴意大利、德国等欧洲国家及美国、加拿大等国家经验，建立宪法诉讼制度，设置宪法法院或宪法委员会，使公民受到违宪行为侵犯时或在耗尽了民事、行政诉讼手段后仍能在宪法层面得到司法救济。当然，这一步的迈出有一定的难度，但从长远来看是有必要的。（3）扩大行政诉讼可诉范围。应赋予公民针对抽象行政行为的诉讼权。

第二、对诉讼制度本身进行改革。（1）改革现有的立案审查制度、突破传统的原告适格制度。起诉应以纠纷出现为要件，而不是以公民的权益受损为要件；[30]进一步消除起诉上较为苛刻的其它限制条件，彻底取消对起诉的实质审查；借鉴美国和德国的集体诉讼、团体诉讼的经验，升级代表人诉讼制度，等等。（2）改革管辖制度。自便利当事人起诉和扶助贫困者、弱者的角度对管辖制度进行改革，就消费者和劳动者权益案件采被告就原告原则进行论证。[31]（3）避免诉讼迟延，建立经济型诉讼程序。尤其对简易程序进行再改革，简易程序是通向正义的“绿色通道”。需扩大其适用范围，使其成为民事、刑事诉讼领域大多数案件的主要程序。（4）改造现有审级制度。建立三审制，增加中间上诉制度，延长上诉期限、放宽上诉条件，使公民能够有效地行使上诉权，进入更多的、必要的司法救济层级。

第三，对法院设置进行改革。包括（1）增加派出法庭，便利于当事人提起诉讼、接近正义。（2）设置劳动者法庭（法院）以及消费者法庭（法院）、小额法庭（法院）等专业法庭（法院），实现诉讼正义和效率；（3）设置巡回法院，实现诉讼便利。[32]

第四，改革诉讼费用收取制度，健全和落实法律援助制度。（1）关于诉讼费用，长远来看，可以尝试建立诉讼保险制度。在现阶段，则需注意落实诉讼费用的缓交、减免制度，减少公民因经济问题被排堵于法院大门外的现象。（2）至于当事人付出的其它费用，则需借助法律援助制度予以扶助：扩大法律援助的对象和范围；放宽法律援助条件；增加财政预算的投入，开拓经费渠道，建立法律援助基金；提高法律援助工作者的报酬；控制和监督法律援助的质量，[33]使得妇女、未成年人、老年人、残疾人、消费者、贫困者、民工等弱势群体能够及时有效地行使诉讼权，救济自己的权益。

第五，改革律师制度。在现代社会，法律知识越来越专业复杂，公民欲成为法的主体以维护权益，越来越需求律师的帮助。在律师掌握专业技能的条件下，在一定意义上，诚如学者总结：“接近律师既意味着接近权利亦即接近正义”。[34]因此，为了保障公民的诉讼权，也需要律师制度建设上的完善：增加律师人数；提高律师水平；对律师报酬进行改革，使之明确化；落实法律援助中的律师帮助等等。

第六，发展与完善替代性纠纷解决机制。就民事纠纷解决而言，现阶段主要方式有：仲裁、行政调解，第三人斡旋、劳动仲裁、消协调解、法院调解等。[35]对于这些替代性解决机制，需要充分重视和完善。因为在民事诉讼领域，它们已日益成为与民事程序并行不悖、相互补充的重要机制，有利于分担诉讼的压力，减少诉累，弥补诉讼的不足。自公民的诉讼权维护角度看，这些机制有利于当事人的参与和裁决的执行，甚至可能得到双方当事人双赢（win-win）的结果。

结语

德沃金曾谈道：“我并不主张每一个国家都应有一部载有个人权利抽象条款的成文宪法，或每部这样的宪法应由一个法院阐释，其成员的选择恰好与美国任命最高法院法官的方式一样”。[36]

同样，我们最想说的或许恰恰不在于与法治国家亦步亦趋、模仿其公民诉讼权宪法及司法保障的具体制度，而在于自保障公民切实有效获得司法救济、接近正义这样一个出发点，重新审视、完善我们的诉讼及司法制度，并着力于制度向现实的落实。

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[①] 邱联恭：《司法之现代化与律师之任务》，中国台湾五南图书公司1993年版，第86页。

[②] 白绿铉：《美国民事诉讼法》，经济日报出版社1998年版，第13页。

[③] 刘荣军：《程序保障的理论视角》，法律出版社1999年版，第88页。

[④] 说其简单化，是因为这一界定忽略了上诉权、再审请求权及作为被告的公民的应诉权、反诉权等启动司法救济的权利。

[⑤] 邱联恭：《司法之现代化与律师之任务》，中国台湾五南图书公司，1993年版，第88页。

[⑥] 诉权自十九世纪前半期由德国学者提出后，各种观点层出不穷、争论不休。私权诉权说认为诉权或是民事权利的“发展阶段”、“组成部分”或是民事权利的“强制属性”；抽象诉权说揭示了诉权的公权属性，同时导致了程序权同实体权的分离、诉讼法同实体法的分离；具体诉权说认为诉权是要求法院依据实体权利作出有利判决的权利；二元诉权说认为诉权包括程序意义诉权和实体意义的诉权，前者指当事人请求法院开始诉讼程序的权利，后者指请求法院通过审判实现其实体权利的权利。上述各种诉权学说又遭遇了各自的置疑。

值得注意的是抽象诉权说，实际上，这一观点是对诉权局限于民事领域的突破。同样，近来有学者也著文提出了刑事诉讼中的诉权、行政诉讼中的诉权、宪法诉讼中的诉权。这其实就是公民的诉讼权应予公法化、宪法化的观点，与本文的核心观点一致。

[⑦] 见陈刚为《当事人基本程序保障权与未来民事诉讼》所作译评第3页，载莫诺·卡佩莱蒂等：《当事人基本程序保障权与未来的民事诉讼》，法律出版社2000年版。

[⑧] 路易斯·享金  阿尔伯特·J·罗森塔尔编：《宪政与权利》，三联书店1996年版，第189页。

[⑨] 卡尔威因 帕尔德森《美国宪法释义》，华夏出版社1989年版，第281页。

[⑩] 杰罗姆·巴伦  托马斯·迪恩斯：《美国宪法概论》，中国社会科学出版社1995年版，第178—182页。

[11] 杉原泰雄：《宪法的历史——比较宪法学新论》，社会科学文献出版社2000年版，第121页。

⑤ 杉原泰雄：《宪法的历史——比较宪法学新论》，社会科学文献出版社2000年版，第122页。

[12] 莫诺·卡佩莱蒂等：《当事人基本程序保障权与未来的民事诉讼》，法律出版社2000年版，第21-23页。

[13] 威廉·冯·洪堡：《论国家的作用》，中国社会科学出版社1998年，第137页。

[14] 杨桢：《英美契约法论》，北京大学出版社1997年版，第360—361页。

[15] 参见《中国民事诉讼制度史》第31、63、86、189页（张晋藩主编，巴蜀书社，1999年版）以及《明清时期的民间审判与民间契约》第392-398页（滋贺秀三等著，法律出版社，1998年版）。

[16] 莫纪宏：“论人权的司法救济”，《法商研究》，2000年第5期。

[17] 邱联恭：《司法现代化与律师之任务》，中国台湾五南图书公司1993年版，第255页，。

[18] 见刘俊祥为《福利国家与接近正义》所作序言第4页，载莫诺·卡佩莱蒂等：《福利国家与接近正义》，法律出版社2000年版。

[19]  H·盖茨：“扩散利益的保护”，载莫诺·卡佩莱蒂等：《福利国家与接近正义》，法律出版社2000年版，第74—75页。

[20] 莫诺·卡佩莱蒂编：《福利国家与接近正义》，法律出版社2000年版，第7页。

[21] 刘荣军：“宪法与民事诉讼”，载《四川大学法律评论》第1卷第101页，1999年。

[22] 邱联恭：《司法之现代化与律师之任务》，中国台湾五南图书公司1993年版，第103、104页。

[23]  H·盖茨：“扩散利益和保护”，载莫诺·卡佩莱蒂编：《福利国家与接近正义》法律出版社2000年版，第66页。

[24] 莫诺·卡佩莱蒂编：《福利国家与接近正义》，法律出版社2000年版，刘俊祥序言第2、3页。

[25] 章武生：“简易、小额诉讼程序与替代性程序的重塑”，载《法学研究》2000年第4期。

[26] 莫诺·卡佩莱蒂等：《当事人基本程序保障权与未来的民事诉讼》，法律出版社2000年版，第65页。

[27] 如最高法院院长肖扬最近指出，法院下一步将就诉讼费用、贫困者弱者权益的保障、诉讼迟延问题及替代性纠纷解决进行改革，见2001年1月4日《南方周末》。

这里顺带说明的是：在中国，最早在宪法上承认诉讼权的是1908年的《宪法大纲》：“臣民可以请法官审判其呈诉之案件”、“臣民应专受法律所定审判衙门之审判。”1914年《中华民国约法》第7条规定：“人民依法律所定，有诉讼于法院之权”。

[28] 莫诺·卡佩莱蒂等：《当事人基本程序保障权与未来的民事诉讼》，法律出版社2000年版，第64页。

[29] 哈耶克：《通往奴役之路》，中国社会科学出版社1997年版，第86页。

[30] 这里参考了邱联恭之观点，见邱联恭《司法之现代化与律师之任务》，中国台湾五南图书公司1993年版，第97、108页。

[32] 关于巡回法院的讨论，可见王亚新、李浩、张卫平：“鼎谈：民事诉讼法学的理论和实践”，载《四川大学法律评论》第2卷，2000年第90-91页。

[33] 参见M·詹达：“接近正义的第一波”，载《福利国家与接近正义》第33-44页，法律出版社2000年版。

[34] 邱联恭：《司法之现代化与律师之任务》，台湾五南图书公司1993年版，第179页。

[35] 范愉：“代替性纠纷解决方式研究”，载《法哲学与法社会学论丛（二）》，中国政法大学出版社2000年版，第149页。

[36] 德沃金：《法律帝国》，中国大百科全书出版社1996年版，第336页。

（左卫民、朱桐辉：“公民诉讼权：宪法和司法保障机制研究”，载《法学》2001年第7期）