小包公团队：“胆大不能包天” ——依法惩治妨害新冠肺炎防控的六大关键问题

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（感谢“独乐斋主”题字）

截至目前，新型冠状病毒肺炎（下称“新冠肺炎”，NCP）已经确诊病例40246例，疑似病例23589例，治愈病例以及死亡病例均呈上升趋势（见图1），而拐点仍未出现。鉴于新冠肺炎具有人传人的特性，加之疫情的严重形势仍不减，医学专家号召大家“在家守候”，最大限度降低传播途径，竭力控制疫情蔓延。

目前，按照国家相关部门的统一安排与通知，各级各类学校、企业等都延期开学、复工。但近期关于妨害疫情防控工作的报导见诸于各类媒体，各种“闯关”行为不仅危及了公共秩序，也涉嫌妨害公务，并已经成为疫情期间的主要隐患之一，严重扰乱新冠肺炎疫情的防控秩序以及危害他人的生命健康。

2020年2月6日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部印发《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》（法发〔2020〕7号），明确要求以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员（含在依照法律、法规规定行使国家有关疫情防控行政管理职权的组织中从事公务的人员，在受国家机关委托代表国家机关行使疫情防控职权的组织中从事公务的人员，虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事疫情防控公务的人员）依法履行为防控疫情而采取的防疫、检疫、强制隔离、隔离治疗等措施的，依照刑法第二百七十七条第一款、第三款的规定，以妨害公务罪定罪处罚。暴力袭击正在依法执行职务的人民警察的，以妨害公务罪定罪，从重处罚。

鉴于新冠肺炎疫情的严峻态势，以及妨碍新冠肺炎疫情防控行为的危害性，对于情节严重的，应当依法追究刑事责任。2020年2月5日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央全面依法治国委员会主任习近平主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议并发表重要讲话。

他强调，当前，疫情防控正处于关键时期，依法科学有序防控至关重要。疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展。因此，对妨碍新冠肺炎疫情防控行为的治理，也必须是依法、适当且必要的。

一、新冠肺炎防控是当下最重要的国家公务与急需保护的刑法法益

当前，疫情形势不容乐观，较多城市的小区实行封闭式管理，严格落实小区进出人员体温检测措施，对来访人员和车辆一律严管严控，加强对居家隔离人员的服务管理。在此情形下，本罪的法益也应相应的作出调整。

本罪保护的法益是公务行为的顺利执行。从《刑法》第277条的规定来看，本罪的客体保护的是国家机关的正常管理活动，重点在于保障公务员执行公务的顺利进行，而不在于保护公务员的身体与自由，当公务员的身体与自由受到侵害时，可能涉及他罪，而需数罪并罚（轻伤行为不并罚）。

在新冠肺炎背景下，居家隔离、居家调整、居家办公等减少人员流动、人员接触的新秩序已经形成，在严重疫情下，作为一种新的公共秩序影响着每个人，违背这种秩序或者给该种秩序造成混乱的行为，已然构成违法甚至犯罪行为。

就妨害公务罪而言，这里的公务除正常的立法、行政、司法等公务活动外，目前最重要的执行公务行为则是各地对疫情防控举措的各种封闭式管理活动，若行为人强行“闯关”，显然是一种妨害公务行为，影响着国家机关正常管控新冠肺炎的各种举措。

二、扰乱新冠肺炎防控的“暴力、威胁方法”之认定

根据《刑法》第277条的规定，本罪的主要行为方式是“以暴力、威胁的方法”阻碍相关国家工作人员执行职务，但“故意阻碍国家安全机关、公安机关依法执行国家安全工作任务，未使用暴力、威胁方法，造成严重后果的”，虽未适用暴力或者威胁手段，但造成严重后果，仍然构成“妨害公务罪”。

本罪的所谓暴力、威胁方法，应作广义的理解。本罪的暴力、威胁行为不问直接还是间接，凡是对公务员实行的非法有形力，均属于本罪的“暴力、威胁方法”。以下，可以看几起疫情期间妨害公务的案例：

案例一：2月1日上午，赤水市天台镇政府党政干部和综合执法局工作人员在辖区菜市场用小喇叭进行新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控宣传，劝导群众在疫情防控关键期间，尽量不出门、不聚集、出门要佩戴口罩等防疫知识，天台镇天苑社区男子罗某某对工作人员进行辱骂。赤水市公安局天台派出所民警接到报警后迅速赶到现场，罗某某拒不配合并又对出警民警进行辱骂和殴打。目前，罗某某因涉嫌妨害公务被赤水警方依法刑事拘留，案件正在进一步办理之中。

案例二：1月26日，竹山县得胜镇茶场村村民刘某某以走亲访友为由，执意要通过警戒区，现场工作人员反复向其宣讲当前疫情形势及走亲访友可能引发的疾病传播风险，但刘某某一意孤行。当在场医护人员打算为其测量体温时，刘某某拒绝配合，并试图抢夺医护人员手中的体温计。在现场执勤的得胜镇政府干部夏海涛上前阻止，刘某某不但不听劝告，还对其进行殴打，导致夏海涛面部被抓伤。此外，刘某某还将公安机关设置的警戒带毁坏，致使该处疫情检查工作无法正常开展。同日，竹山县检察院以涉嫌妨害公务罪对刘某某依法批准逮捕。当前，该院检察干警已提前介入该案办理，引导公安机关全面梳理现有证据，并提出了补充完善有关书证等客观性证据的意见。

案例三：唐某（女，45岁）系武汉返回綦江区人员，且同航班旅客有确诊病例，被要求居家隔离观察。唐某与共同居住的前夫邓某（41岁）不满疫情防控隔离措施，破坏社区防控设备。2月7日，綦江区公安局民警接社区疫情防控工作人员报警后，依法对其传唤，二人拒不配合，阻扰、殴打民警，暴力阻碍执法。唐某还摘掉口罩朝民警、辅警吐口水，威胁要传染病毒。目前，唐某、邓某已因涉嫌妨害公务罪被公安机关依法刑事拘留。

总的来看，目前发生在疫情防控过程中的妨害公务的行为方式主要有：以暴力或威胁手段阻碍执行公务人员测量体温、拒不配合测量体温；以暴力或威胁手段抗拒民警、防疫工作人员等防控人员的检查、检疫或强制隔离；不服从、不配合各种执行疫情防控举措的工作人员甚至将上前劝阻的公务人员打伤，并冲撞、毁坏警察或其他执法人员设立的警戒标识、隔离设施或交通管制设施；辱骂、推搡执勤人员或对执法人员以传染病毒相威胁，造成疫情检查工作难以进行等等，严重扰乱社会公共秩序，阻碍疫情防控。

从目前案例来看，在疫情防控人员执行防控任务时，行为人阻碍正常的疫情防控措施，实施相应的辱骂、殴打、冲击防控警示标识等相应暴力行为，尽管有的行为是间接行为，但是其所针对的是防控疫情的行为。

目前，防控疫情实行全国一盘棋管理模式，各地小区大多实行封闭式管理，而这种封闭式管理是由政府发布的管控措施，因此，行为人的各种威胁或者暴力行为违反的是政府的管理活动。但是，对于行为人的各种暴力行为应限制为针对“公务员”，若行为人的暴力行为没有给公务员造成间接的物理影响力，则难以认定为妨害公务罪。

另外，以吐口水等方式威胁传染执行防控措施的人员，已然使在场的防控人员感到畏惧，是目前本罪最主要的威胁方法。

需要注意的是，从《刑法》第277条的条文内容来看，本罪的暴力、威胁方法，只要达到足以妨害公务员执行公务的程度即可，并未要求本罪的行为方式达到情节严重，即并不因此而发生妨害执行公务的结果为必要。

当然，在新冠肺炎疫情期间，有的拒不配合疫情检查暴力、威胁行为尚未达到妨害公务的程度，此时则不宜认定为妨害公务罪，可能违反《治安管理处罚法》等相关法律法规，而由行政法规调控。

（本图来自“华商网”）

三、新冠肺炎防控中的“公务人员”范围

在严重疫情背景下，各地的封闭式管理都有相应人员进行体温检测、劝阻减少外出等举措，其中的管理人员既有村干部、街道办事处工作人员、小区物业管理人员、医护人员、执勤民警以及其他公务人员等等。

上述人员有的并非公务人员，而妨害公务罪的保护法益是公务的执行，保障疫情期间的人员流动管控之公共秩序，那么公务人员的职务范围以及本罪的公务人员的含义就显得重要。

《刑法》第277条规定的行为对象是“国家机关的工作人员”，从条文内容来看，行为对象主要是国家机关工作人员、全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表、红十字会工作人员、国家安全机关和公安机关工作人员等。就公务人员的含义，《刑法》第93条规定，“本法所称国家工作人员，是指国家机关中从事公务的人员。国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论。”

而《公务员法》则规定，“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”从《公务员法》的规定来看，公务人员的实质在于“依法履行公职”的工作人员。因此，结合《刑法》与《公务员法》两部法律的规定来看，目前关于公务人员的范围相当广泛，但是其实质重点是“依法履行公务”。

另外，早在2000年，最高人民检察院就对重庆市人民检察院作出批复（《最高人民检察院关于以暴力威胁方法阻碍事业编制人员依法执行行政执法职务是否可对侵害人以妨害公务罪论处的批复》），对于以暴力、威胁方法阻碍国有事业单位人员依照法律、行政法规的规定执行行政执法职务的，或者以暴力、威胁方法阻碍国家机关中受委托从事行政执法活动的事业编制人员执行行政执法职务的，可以对侵害人以妨害公务罪追究刑事责任。

因此，若行为对象是受国家机关委托从事疫情检查的，或者检查疫情人员为事业编制的，由于其所从事的工作性质具有“公务”性质，行使相当于国家机关工作人员的职权，当行为人暴力、胁迫冲击此类人员的疫情检查工作时，应当认定为妨害公务行为。

但是，此处还涉及另一个问题，即行为对象有时候并不是公务人员，而是村民委员会的干部、街道办事处、物业工作人员等非公务人员，行为人拒不配合检查工作的。从目前案例看来，并不会造成妨害公务，但是上述人员报警之后，或者有公务人员在场的情况下，其暴力、威胁行为则涉嫌妨害公务罪。如河南犯罪嫌疑人杨某花，驻马店市新蔡县宋岗乡人。1月30日下午5时许，宋岗派出所接到宋岗乡政府疫情防控人员电话报警称，在宋楼村路口防疫监测点有人捣乱。民警到达现场处置警情过程中，犯罪嫌疑人杨某花殴打处警民警。当日，新蔡县公安局根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第82条规定，依法将犯罪嫌疑人杨某花刑事拘留。因而是否涉嫌妨害公务的执行，应严格按照妨害公务罪的构成要件认定。

所谓依法履行公务，应作广义理解，即其中的“法”与“公务”均应作广义的理解。所依据的法应是其执行职务行为均有据可循，包括法律与相关命令，就本次疫情而言，管控依据还应包括应对疫情的政策。所依据的法主要有《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国突发事件应对法》以及惩治疫情期间违法犯罪的刑法、治安管理处罚法等等，而所依据的命令或者政策主要有中共中央印发《关于加强党的领导、为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证的通知》（2020年1月28日）,国务院《关于印发近期防控新型冠状病毒感染的肺炎工作方案的通知》（2020年1月27日），等等。

本次疫情的重点在于是否应当对处于国家管控疫情需要而设置的各种封闭式管理的措施（量体温、限制进出小区、设置关卡等），疫情指挥部的其他管理措施是否属于公务。从目前涉嫌妨害公务罪的案例来看，其倾向于认定为公务。因此，各种冲击关卡的辱骂、推搡、殴打、吐口水等暴力与威胁行为，应认定为妨害公务。

四、新冠肺炎防控与职务的范围

虽然妨害公务罪中的职务的范围是公务员所处理的各种具有“对公”性质的事务，但是当前疫情下，妨害公务罪职务范围的主要内容应当是，各地根据中央统一部署的要求所设置的疫情防控检查点所进行的各种与疫情有关的检查工作。

但需要注意的是，并不是所有的妨害疫情检查、拒不配合疫情检查工作的，都是构成妨害公务罪。从目前的涉嫌妨害公务罪的案件情况来看，冲击小区警示标识、拒不配合体温检测以及殴打在场非公务员的，或者现场并没有公务员的，并不能构成妨害公务罪（根据具体情况可能涉嫌寻衅滋事罪或妨害传染病防治罪），当现场人员报警后或者现场有公务员劝阻，行为人仍然拒不配合体温检测及其他疫情防控要求，并殴打、辱骂公务员、具有事业编制的医护人员等公职人员，则应当以妨害公务罪论处。

在疫情严重的当下，应当保护疫情检查的工作人员，从重从严论处。另外，当行为人袭击现场检查的人民警察的，应当按照刑法规定从重处罚。

五、新冠肺炎防控中依法执行职务的边界

妨害公务罪保护的是公务活动的顺利进行，因此，针对公务员实施暴力、威胁行为应是在其执行职务期间，即在公务员执行相应的体温检测、对相关区域人员出入进行劝阻等与疫情有关的公务活动期间实施暴力、威胁等行为。

那么，从目前的案件来看，在疫情防控期间，执行职务的范围应限定在开始检测体温、劝阻人员出入等与疫情有关的职务，并到疫情检测完毕之后的一段时间内，将这段时间视为一个整体，作为执行职务的范围。

当行为人拒不配合疫情检测，而现场没有公务员，执勤人员报警之后，行为人仍不配合体温监测等相应疫情防控工作的，应视为妨害公务，只不过前者拒不配合疫情检测工作的行为应排除在执行职务的范围之外。

若行为人殴打、辱骂在场执勤人员构成故意伤害罪、侮辱罪、以危险方法危害公共安全罪等犯罪的，则应按该罪定罪处刑。按照目前以妨害公务罪刑拘或者批捕的案情之观点，除了执行职务之中的行为以及马上着手执行职务的行为（如正准备量体温）之外，其他行为应排除在执行职务行为之外。总之，执行职务的行为应结合行为对象予以认定。

另外，行为对象执行职务行为应具有合法性。根据刑法关于妨害公务罪的相关规定，其明确了公务员“依法”执行职务，因此，妨害公务罪中的公务人员职务行为应具有适法性。具体而言，公务人员适法性的要件应具备以下几个要件：

一是公务员的职务行为应属于公务员一般的、抽象的职务权限。具体到疫情防控中，则是指测量体温等检测、劝阻工作，若公务人员阻拦有正当理由且体温正常人员出入的，则已经超越一般的职务权限，而不属于此次疫情防控职务范围之内。

二是该公务员具有执行该职务的具体权限，公务人员在执行疫情防控任务时，应在政策、法规权限范围内依指定、委托的事项进行防控检测。本次最主要的防控任务是对流动人员进行量体温、劝返等，当然，在疫情期间，公务人员实施的其他行为（如维护交通秩序、防止疫情期间物品价格飞涨等）仍然属于执行职务的具体权限范围。

三是执行职务行为时，履行了该职务行为的有效法律程序或者方式的重要部分等有效要件。在本次疫情期间，在各种关卡以及警示标识中，应设置疫情检测的要求、依据、原因等，并在人员出入时通知体温检测以及其他疫情检测要求。当然，若疫情检疫站没有履行法律程序或者相关方式的重要部分，则不能认定该公务行为具有适法性。

六、妨碍新冠肺炎防控公务行为的刑法关联规制

妨害公务罪的保护法益是公务活动的顺利进行，在疫情期间，最重要的是保障疫情检测的顺利进行，保障疫情期间的公共秩序，那么，本罪的罪数也应根据所妨害的公务的个数来认定。

因此，在疫情检测期间，数个公务员共同执行一个疫情检测工作，行为人对数个公务员实施辱骂、殴打等暴力、威胁行为的，应认定为妨害公务罪一罪。

若妨害公务罪的暴力、威胁方法构成故意杀人罪、故意伤害罪、抢劫罪等犯罪的，则属于想象竞合犯，择一重罪处断。当然，若暴力、威胁手段尚未构成妨害公务罪的，则可以由行政法规等非刑事法律规制。

七、结语

新冠肺炎疫情期间，各地相继出台了打击妨害疫情防控的规范性文件，比如重庆市发布的《关于依法严惩妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的通告》，细化明确14种情形，包括：拒绝、不配合隔离治疗、隔离防控的；危害医务人员安全的；生产销售伪劣防护用品的；国家工作人员利用职务上的便利，截留、侵吞、挪用疫情防控款物，等等。

这些疫情期间的举措对打赢疫情“狙击战”，效果良好。但是上升到犯罪层面，则需秉持刑法的最后手段原则，不能动辄适用刑法管控。

目前关于妨害公务罪的犯罪行为主要是行为人的各种“闯关”行为，诚然，设置警戒标识，测量体温等措施对疫情的防控起到了相当大的作用，但随意限制人员出入，则并非良策。近期，浙江省《疫情防控责任令》显示“原则上不得随意限制普通居民正常出行”，因而，当有正当理由仍不能出行的，公民可以行使正当防卫的权利。

附录：妨害公务罪的法律法规及司法解释

（一）《中华人民共和国刑法》

第二百七十七条　妨害公务罪

以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金。

以暴力、威胁方法阻碍全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表依法执行代表职务的，依照前款的规定处罚。

在自然灾害和突发事件中，以暴力、威胁方法阻碍红十字会工作人员依法履行职责的，依照第一款的规定处罚。

故意阻碍国家安全机关、公安机关依法执行国家安全工作任务，未使用暴力、威胁方法，造成严重后果的，依照第一款的规定处罚。

暴力袭击正在依法执行职务的人民警察的，依照第一款的规定从重处罚。

（二）《最高人民检察院关于以暴力威胁方法阻碍事业编制人员依法执行行政执法职务是否可对侵害人以妨害公务罪论处的批复》

重庆市人民检察院：

你院《关于以暴力、威胁方法阻碍事业编制人员行政执法活动是否可以对侵害人适用妨害公务罪的请示》收悉。经研究，批复如下：

对于以暴力、威胁方法阻碍国有事业单位人员依照法律、行政法规的规定执行行政执法职务的，或者以暴力、威胁方法阻碍国家机关中受委托从事行政执法活动的事业编制人员执行行政执法职务的，可以对侵害人以妨害公务罪追究刑事责任。

此复

（三）《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于依法惩治妨害公共交通工具安全驾驶违法犯罪行为的指导意见》

以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法处置妨害安全驾驶违法犯罪行为、维护公共交通秩序的，依照刑法第二百七十七条的规定，以妨害公务罪定罪处罚；暴力袭击正在依法执行职务的人民警察的，从重处罚。

（四）《最高人民法院、最高人民检察院关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》

第八条 以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员、红十字会工作人员依法履行为防治突发传染病疫情等灾害而采取的防疫、检疫、强制隔离、隔离治疗等预防、控制措施的，依照刑法第二百七十七条第一款、第三款的规定，以妨害公务罪定罪处罚。

（五）《最高人民法院、最高人民检察院关于办理非法生产、销售烟草专卖品等刑事案件具体应用法律若干问题的解释》

第八条 以暴力、威胁方法阻碍烟草专卖执法人员依法执行职务，构成犯罪的，以妨害公务罪追究刑事责任。

（六）《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于依法严肃查处拒不执行判决裁定和暴力抗拒法院执行犯罪行为有关问题的通知》

对下列暴力抗拒执行的行为，依照刑法第二百七十七条的规定，以妨害公务罪论处。

聚众哄闹、冲击执行现场，围困、扣押、殴打执行人员，致使执行工作无法进行的；

毁损、抢夺执行案件材料、执行公务车辆和其他执行器械、执行人员服装以及执行公务证件，造成严重后果的；

其他以暴力、威胁方法妨害或者抗拒执行，致使执行工作无法进行的。

（七）《最高人民法院关于常见犯罪的量刑指导意见》

妨害公务罪

构成妨害公务罪的，可以在二年以下有期徒刑、拘役幅度内确定量刑起点。

在量刑起点的基础上，可以根据妨害公务造成的后果、犯罪情节严重程度等其他影响犯罪构成的犯罪事实增加刑罚量，确定基准刑。

暴力袭击正在依法执行职务的人民警察的，可以增加基准刑的10%-30%。

（八）《中央全面依法治国委员会关于依法防控新型冠状病毒感染肺炎疫情、切实保障人民群众生命健康安全的意见》

要加强治安管理、市场监管等执法工作，加大对暴力伤害医务人员的违法行为打击力度，严厉查处各类哄抬防疫用品和民生商品价格的违法行为 ，依法严厉打击抗拒疫情防控、暴力伤医、制假售假、造谣传谣等破坏疫情防控的违法犯罪行为，保障社会安定有序。

（九）最高人民检察院《关于认真贯彻落实中央疫情防控部署坚决做好检察机关疫情防控工作的通知》（1月27日）

严惩患有新型冠状病毒感染肺炎以及疑似病症故意传播病毒、拒绝接受检疫、强制隔离治疗造成严重后果的犯罪。

（十）周强主持召开最高人民法院党组会议强调，发挥审判职能作用，为依法防控疫情提供有力司法服务和保障（2月6日）

要准确适用法律，依法严惩抗拒疫情防控措施、暴力伤医、制假售假、哄抬物价、诈骗、聚众哄抢、造谣传谣、疫情防控失职渎职、贪污挪用、破坏交通设施、破坏野生动物资源等各类违法犯罪。要健全完善工作机制，坚持依法从严从快惩处，切实保障人民群众生命安全和身体健康，保障社会大局稳定有序，保障疫情防控工作顺利开展。

（十一）最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》（法发〔2020〕7号）（2月6日）

以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员（含在依照法律、法规规定行使国家有关疫情防控行政管理职权的组织中从事公务的人员，在受国家机关委托代表国家机关行使疫情防控职权的组织中从事公务的人员，虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事疫情防控公务的人员）依法履行为防控疫情而采取的防疫、检疫、强制隔离、隔离治疗等措施的，依照刑法第二百七十七条第一款、第三款的规定，以妨害公务罪定罪处罚。暴力袭击正在依法执行职务的人民警察的，以妨害公务罪定罪，从重处罚。

在疫情防控期间，故意伤害医务人员造成轻伤以上的严重后果，或者对医务人员实施撕扯防护装备、吐口水等行为，致使医务人员感染新型冠状病毒的，依照刑法第二百三十四条的规定，以故意伤害罪定罪处罚。

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