【案例】行政机关对于提供政府信息的具体形式享有一定的裁量权
江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2023)苏06行终256号
上诉人（原审原告）陈某，男，汉族，住如皋市如城街道。
被上诉人（原审被告）如皋市自然资源和规划局，住所地如皋市如城街道大司马路55号。
被上诉人（原审被告）如皋市人民政府，住所地如皋市解放路1号。
上诉人陈某因诉被上诉人如皋市自然资源和规划局（以下简称如皋资源局）、如皋市人民政府（以下简称如皋市政府）政府信息公开及行政复议一案，不服南通市经济技术开发区人民法院（2023）苏0691行初220号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
一审法院经审理查明，2022年9月21日，陈某向如皋资源局提出政府信息公开申请，要求获取原拆迁方与陈某签订的补偿协议资料（各户补偿协议），复制提供并加盖骑缝章。如皋资源局认为陈某的申请内容不明确，于10月18日联系陈某后，确认申请公开的内容为GJ2007-62号地块所有拆迁户与拆迁方签订的补偿结算资料。经检索后，如皋资源局于10月20日作出（2022）皋自然资规依复第69号政府信息公开答复（以下简称69号答复），主要答复内容为：经向下属事业单位如皋市土地储备中心查询，现将陈某与该中心签订的《如皋市房屋拆迁补偿安置协议》《GJ2007-62号地块拆迁货币补偿计算表》《GJ2007-62号拆迁货币安置补偿审批结算表》予以提供；因GJ2007-62地块所有拆迁户的拆迁补偿结算资料较多，且部分留存的档案字迹模糊，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第四十条的规定，建议陈某至如皋市土地储备中心现场查阅，并告知该中心地址和联系方式。
陈某不服69号答复，于11月8日向如皋市政府申请行政复议，如皋市政府于11月10日受理。12月30日，如皋市政府决定延长复议期限至2023年2月7日。经审查后，如皋市政府于2023年2月3日作出（2022）皋行复第185号行政复议决定（以下简称185号复议决定），认为如皋资源局作出的69号答复程序和内容均合法，予以维持。
另查明，GJ2007-62号地块共涉及102户农户，每户补偿结算资料包括补偿协议、补偿计算表、结算表等6页资料。
陈某对69号答复、185号复议决定均不服，诉至一审法院，请求予以撤销。
一审法院认为，本案焦点在于69号答复和185号复议决定是否合法。首先，根据《条例》第三十六条第二项的规定，行政机关持有当事人所申请信息且属于可以公开范围的，向当事人提供该政府信息，或者告知获取信息的方式、途径和时间。第四十条规定，行政机关依申请公开政府信息，应当根据申请人的要求及行政机关保存政府信息的实际情况，确定提供政府信息具体形式；按照申请人要求的形式提供政府信息，可能危及政府信息载体安全或者公开成本过高的，可以通过电子数据以及其他适当形式提供，或者安排申请人查阅、抄录相关政府信息。可见，一般情况下，行政机关应当按照申请人所要求的形式提供信息，但如存在安全风险及成本过高等情形时，应当允许行政机关根据信息内容、多少等因素采取其他适当的方式保障申请人的知情权。本案中，针对陈某所申请获取GJ2007-62地块涉及的所有拆迁户与拆迁方形成的补偿结算资料，因涉及102户的补偿结算资料内容较多及存在复印不清晰的客观情况，如皋资源局在考虑成本过高的情况下，选择由陈某现场查阅的方式获取相关信息，并未侵犯陈某的知情权，亦未明显增加陈某获取信息的成本，并无不当。而针对陈某户的拆迁协议及结算手续，如皋资源局已按照陈某的要求予以提供，无违法之处。关于陈某提出的协议内容有更改的问题，非政府信息公开案件所审查的内容，依法不予理涉。其次，如皋资源局收到陈某所提申请后，在法定期限内作出69号答复并送达，程序合法。因此，如皋资源局作出的69号答复符合法律规定，一审法院予以认可。
如皋市政府在收到陈某所提行政复议申请后，依法履行了法定审查程序，经审核后在法定期限内作出185号复议决定，亦无违法之处。
综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回陈某的诉讼请求。
陈某上诉称，上诉人申请公开的是各户的搬迁协议，如皋资源局未按照陈某要求复印的方式提供。陈某获取的其本人与如皋市土地储备中心签订的《如皋市房屋拆迁补偿安置协议》存在涂改行为，依据《条例》第六条规定，行政机关对于虚假或者不完整信息的，应当准确予以澄清，一审法院认定不属于本案的处理范畴，适用法律错误。请求撤销一审判决，改判支持上诉人一审诉讼请求。
被上诉人如皋资源局辩称，如皋资源局经与陈某联系，确认申请公开的内容为GJ2007-62地块所有拆迁户的拆迁补偿结算资料。因该拆迁地块涉及102户拆迁户，每户的补偿安置协议、补偿计算表、审批结算表等包括6页资料，共计612页，如按照陈某要求“复制”的方式提供，成本过高，且因部分档案字迹模糊不清，复制后影响辨识度，如皋资源局告知陈某可以现场查阅，并提供了具体的查阅地址和联系方式。况且，陈某在收悉答复后，已至如皋市土地储备中心现场查阅并复制了相关资料，其知情权已得到保障。关于陈某认为补偿安置协议存在涂改的问题，如皋资源局提供的政府信息与保存的原始档案一致，至于为何存在涂改不属于本案审查范围。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人如皋市政府辩称，因陈某所申请的政府信息内容较多，公开成本高，且部分信息内容模糊，如皋资源局安排陈某查阅、抄录，已经保障了陈某的知情权。政府信息内容是否具有涂改的情形，不属于复议和诉讼审查的范围。请求驳回上诉，维持原判。
本院二审中补充查明以下事实：1.陈某在收到69号答复后，于2022年11月14日、15日至如皋市土地储备中心现场查阅并复制了GJ2007-62地块部分拆迁户的补偿安置、结算等相关资料。2.如皋资源局提供的拆迁档案卷显示，陈某所获取的其本人与如皋市土地储备中心签订的《如皋市房屋拆迁补偿安置协议》与档案记载的内容完全一致。档案资料显示，协议中关于拆迁文件“皋政办发”之后的文字被隐去，下方另行印有“[2009]24号文件”“ [2009]24号第三章第十五条标准执行”。其余事实与一审判决认定的事实相同，本院予以确认。
本院认为，上诉人陈某对于本案政府信息公开的行政程序及行政复议程序的合法性均无异议，争议在于：1.如皋资源局答复陈某现场查阅的信息公开方式是否合法、适当；2.如皋资源局提供给陈某本人的《如皋市房屋拆迁补偿安置协议》部分文字内容存在改动，对被诉69号答复的合法性有无影响。
关于如皋资源局提供信息的形式是否合法、适当的问题。根据《条例》第四十条规定，行政机关依申请公开政府信息，应当根据申请人的要求及行政机关保存政府信息的实际情况，确定提供政府信息具体形式；按照申请人要求的形式提供政府信息，可能危及政府信息载体安全或者公开成本过高的，可以通过电子数据以及其他适当形式提供，或者安排申请人查阅、抄录相关政府信息。因此，行政机关向申请人提供信息的具体形式包括：1.以复制的方式提供纸质文本；2.以电子数据或者通过其他适当形式提供；3.以查阅、抄录的方式提供。提供信息的具体形式由行政机关根据申请人的要求、政府信息载体的安全性、公开的成本、保存信息的实际情况等因素予以确定，而非申请人要求“复制”，行政机关就必须提供复制件，行政机关对于向申请人提供政府信息的具体形式享有一定的裁量权。只要公开的形式对申请人获取信息的权利不致受到任何减损或不利影响，且有利于节约信息公开的成本，行政机关经裁量后选择的此种公开方式则应当认定是合法和适当的。
具体到本案，GJ2007-62号地块共涉及102户农户，拆迁补偿结算资料较多，且部分留存的档案字迹模糊，如皋资源局考虑复制成本、保存信息的实际情况与获取信息的便利程度，答复陈某现场查阅，并告知查阅地址、联系方式。陈某在收到答复后，事实上也到如皋市土地储备中心现场查阅并复制了GJ2007-62地块部分拆迁户的补偿安置、结算等相关资料。陈某经查阅后，既可以选择复制全部信息，也可以选择复制部分信息，陈某没有理由说明以此种查阅方式导致其获取信息的权利受到减损或其他不利影响。因此，如皋资源局提供查阅的方式已经充分保障了陈某获取信息的权利，且有利于节约信息公开的成本，符合《条例》第四十条规定。
关于拆迁补偿安置协议存在改动是否影响被诉答复合法性的问题。首先，政府信息具有客观真实性。客观真实性表现为政府信息制作完成后，以一定形式被记录、保存的物理形态。如信息内容所借助的文字、图片、影像等，通过一定的载体被记录保存，体现为一种客观存在。其次，信息的客观真实性并不意味着信息内容的正确、合法。《条例》第六条要求行政机关应当准确地公开政府信息。“准确”并不等同于“正确”。行政机关仅需依据申请人申请公开的信息内容将所保存信息依法予以公开，至于该信息内容本身是否正确、是否合法，并非信息公开制度所解决的问题。第三，行政机关将所获取并保存的信息全面、完整地向申请人公开，即将已经形成的、呈既有状态的政府信息予以公开，即已履行了信息公开的职责。换言之，除依法不应当公开或者不属于政府信息的内容外，行政机关只需按保存信息的现状予以公开，公开的信息内容与保存的信息内容相一致，即应当认定行政机关已经履行了公开职责。
就本案而言，陈某与如皋市土地储备中心签订的《如皋市房屋拆迁补偿安置协议》中关于拆迁文件“皋政办发”后的内容被隐去，下方印有“[2009]24号文件”“ [2009]24号第三章第十五条标准执行”。经二审法院审查，拆迁档案所保存的协议与如皋资源局向陈某提供的协议完全一致，因此应当认定如皋资源局已经准确、完整地向陈某公开了所申请获取的政府信息。
需要指出的是，权利应当依法、正当行使，不得滥用。本案中，如皋资源局向陈某提供查阅的信息已经包括了GJ2007-62号地块所有拆迁户与拆迁方签订的补偿结算资料，此种提供信息的形式与复制提供并无差异，陈某在没有证据证明其知情权受到侵犯的情形下仍然提起诉讼，浪费有限的司法资源，此举不应提倡。陈某如对补偿安置不服，应当围绕其实质诉求依法予以救济。
综上，被诉69号答复、185号复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。上诉人陈某的上诉理由不能成立，对其上诉请求依法不予支持。一审判决驳回陈某诉讼请求正确，审理程序合法，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陈某负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张志新
审 判 员 张祺炜
审 判 员 殷 勤
二○二三年五月三十日
书 记 员 丁雯雯
END
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日期 | 2023年12月27日
来源 | 行政涉法研究
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