庭审纪实：双面组件重新豁免201全集（4）
庭审纪实：双面组件重新豁免201全集（4)
第4篇：法庭辩论之自由辩论
【编者按】从2018年1月双面组件被征收201关税，到2019年6月USTR宣布双面组件豁免201，到10月被撤销豁免，到11月被法院判定临时禁止撤销，到12月双面组件经联邦贸易法院审理重回201豁免清单，每一个决定，都牵动着全行业对双玻市场的关注。
双玻组件重回201豁免清单是美国贸易法院对USTR的打脸，是SEIA及全球光伏行业的胜利。然而，如何在美国打一场针对政府行为的官司？双面组件如何赢得法律的支持，重回201豁免清单的呢？
本文共分六篇，《第一篇：当局者迷》介绍了本次诉讼的原被告、庭审结果、庭审法律依据、庭审争议及辩论焦点；《第二篇：庭审事实调查》介绍了本次诉讼涉及事项的历史背景、诉讼前各方的行动及与法庭的沟通；《第三篇：法庭辩论之诉讼主体资格》（第三篇见本号今日发布文章）！
越往后越精彩，本篇将为您详细重现庭审过程中最核心、最关键的自由辩论及法庭观点。
6. 初步禁令 – PI
法庭现在转向Invenergy的诉求：要求颁布初步禁令（PI）禁止政府实施撤销令。
初步禁令 – PI是一种超乎寻常的补救措施，从未授予过。法庭评估是否发布初步禁令 – PI会考虑四方面的因素：
A. 原告是否能从初步禁令中获益；
B. 如果没有初步禁令，原告是否会遭受损失；
C. 这种艰难的平衡是否对原告有利；
D. 初步禁令是否符合公众利益。
寻求初步禁令的一方必须“证明它至少能从初步禁令中受益。”Invenergy提出了三项主张，并认为其很有可能成功的象征。
首先，Invenergy辩称，USTR的撤销令没有事先通知或给机会让受影响的各方提供意见，显然是违反《行政程序法》APA的要求；
其次，Invenergy认为USTR撤销令违反了第201条和USTR自己的书面程序；
第三，Invenergy辩称USTR撤销令违反了宪法第五修正案规定的正当程序权利。
如果法庭认定了Invenergy声称的USTR违反了根据《行政程序法》的“通知和评论规则”，那么法庭就无需再评估Invenergy关于201条款和相应的法律主张，直接判定Ivenergy胜诉。
为了证明USTR在实施撤销令时违反了《行政程序法》，Invenergy和SEIA必须证明以下几点：
（1）USRT是APA条款下的政府行政机构；
（2）“撤销令”构成行政机构的规则制定，而不是裁决；
（3）“撤销令”违反了《行政程序法》的规则制定要求；
（4）“撤销令”是任意和反复无常的；
（5）“撤销令”不属于APA的外交事务豁免。
争议1：USTR是否属于《行政程序法》所涵盖的一个机构。
为了证明USTR违反了《行政程序法》，Invenergy必须首先确定USTR实际上是受APA约束的机构。
Invenergy认为USTR符合《行政程序法》中对代理机构的定义：“美国政府的每一个权力机构，不管它是否在另一个机构的范围内或是否受到另一个机构的审查。此外，Invenergy引用了联邦公报对USTR的描述，其中指出“1974年贸易法…成立[USTR]作为负责总统管理的贸易协定项目”。
通过引用联邦公告网站发布的内容，Invenergy还指出，USTR在其网站上称自己为一个机构，“是一个超过200个承诺的机构，在贸易问题和世界各地区拥有数十年专业经验的专业人员”。
政府部门对Invenergy关于USTR是受APA约束的机构的说法表示异议。相反，政府辩称“因为USTR按照总统在执行第201条保障措施免除条款时的授权措施，USTR并不是作为APA的政府机构。政府随后辩称因为总统不受APA约束，USTR也不受APA约束。
被告介入者QCELLs将USTR描述为一个行政机构。QCELL补充认为，行政机构拥有重新审议其决定的固有权力。
法庭结论：
对于审查中的APA主张，USTR构成了一个机构。USTR在其网站上将自己定义为一个政府机构…此外，《联邦公报》在USTR的描述中还包括作为“政府组织”创建。
1974年的贸易法本身描述了USTR的“跨部门”角色，给予USTR的“权力”，以及它应该如何运作。《行政程序法》的通俗语言也清楚地表明它适用于“美国政府的每一个权力机构，无论它是否在或由另一机构审查。
法庭认同：总统可以不受APA的约束，是因为法定方案要求总统而不是商务部长采取最后行动向国会提交一份声明。
毫无争议，201法案授予总统实施关税保障的权力，据此权力，总统发布“排除调查”，并授权USTR设计及实施排除调查的程序。但与需要总统最终授权的关税保障执行不同，总统充分授权USTR实施排除调查程序。如果USTR与能源&商务部讨论后决定了某种产品可以被排除，USTR是被授权的，就可以对关税条款进行修改，即排除上述产品，在本案中就是USTR根据程序将双面组件被排除出201保障。
法庭认为：当USTR需要发布撤销令时，USTR实际上是企图对该产品重新征税，但重新征税却没有得到总统或国会的行动要求。
此外，联邦巡回法院明确表示，尽管总统的行为不能再APA条款下被指责，“USTR的行为不是最终的决定”，因此相比之下，USTR的最终行动可能是在《行政程序法》下受到质疑。在这两种情况下，法庭都没有建议不适用《行政程序法》。政府也没有辩称USTR的排除令和随后的撤销令不是决定性的，因此，法庭不受政府主张的影响，并得出结论，就排除令和撤销令而言，USTR是受《行政程序法》要求约束的机构。
争议2：排除（豁免）是一种规则制定，而不是裁决，因此，撤销令也是一种规则制定
接下来，双方就USTR是否进行了规则制定或裁决提出争议。如果USTR的撤销令不是规则制定而是裁决，则原告无权对其行为进行诉讼。
《行政程序法》规定了“规则”：…是指具有普遍或特殊适用性的机构声明的全部或部分以及旨在实施、解释或规定法律或政策或描述机构的组织、程序或实践要求，包括：
- 未来费率、工资、公司或金融结构的批准或规定，或
- 其重组、价格、设施、用具、服务或津贴，或
- 估价、成本或会计，或与上述任何一项有关的做法。
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此外，“规则制定”是指机构制定、修订、修订、修订、修订或修改规则的过程，或废除一项规则。《美国法典》第5章第551（5）条（重点增加）。
Invenergy认为，按照《行政程序法》，规定的要求USTR的撤销令构成了一项需要通知和评论的规则。Invenergy辩称，撤销令属于APA规则的定义，并注意到《行政程序法》规定撤销先前的规则即为规则制定。
Invenergy警告称：“如果一个机构可以通过简单地重新标记其行为来避免APA要求作为“裁决”或“解释”，这将使《行政程序法》一纸空文。
同样，SEIA辩称，USTR进行的是规则制定，而不是裁决。除了Invenergy的论点外，SEIA还指出“排除令预期会改变所有双面组件的适用费率，通过修改《美国统一关税表》的注释导致进口组件的分类发生变化。SEIA还强调了USTR第一轮和第二轮排除和撤销令，在规则制定和非规则制定上想开先河，有选择权。
政府对Invenergy将撤销令定性为一项规则表示异议，反声明这是一项非正式裁决。政府声称确定某一特定产品不符合排除条件并非出于“规则制定”的目的，《美国法典》第5章第553条的通知和评论要求“因为”在裁决中可能会影响代理政策并有普遍的预期申请不作根据APA第553节“通知和评论”制定规则。
政府辩称，撤销“没有使用到新的法律，仅适用于第201条款和总统的命令，以确定双面组件不应排除在第201节保障措施之外。回应SEIA的论点，即通过排除和撤销令表明这些是规则制定，政府方认为：“对《美国统一关税表》的修改通常都是在没有通知和评论的情况下进行“，如果将这些修改作为规则制定看待，那么就相当于需要总统对HTSUS《美国统一关税表》的所有修改都要按照APA要求进行‘通知和评论’，”。
Q Cells不同意Invenergy所称的“排除”或“撤销令”属于规则制定，并认为撤销只是一种非正式的调整：“Invenergy没有认识到规则制定和裁决之间由来已久的区别”，前者以立法事实为基础，后者以判决事实为基础，
Q Cells认为，撤销令并没有“颁布基于政策的“一般进口标准”，没有填补任何“法定空白”，排除了“特定产品”，以及在其自由裁量权范围内选择“这项努力的裁决”。
法庭结论
关税保障排除构成了机构规则的制定和废除，因此，需要根据APA通知和评论制定“撤销”规则。
法庭认为，总统授权ITC决定实施排除责任，总统公告后，USTR随后在联邦公告发布，邀请“感兴趣的人提交评论，确定特定产品排除在保障措施之外，并说明应排除产品的原因。”
6671的关税保障排除程序，USTR提供了排除请求的截止日期和截止日期，以及对这些请求的评论。换句话说，USTR概述了其通知和评论规则制定。
此外，排除和撤销令要求附带修改对《美国统一关税表》，这些行为表明是规则制定。《美国统一关税表》的修改强调了这些决定的未来性质，并具有法律效力。与具体和追溯适用的裁决不同，在这里，排除和撤销令构成对关税表广泛适用的、预期的变更，影响所有进口商未来进口的太阳能产品。USTR对《美国统一关税表》的修改是通过通知的，- 此外，评论规则制定并不意味着未来对《美国统一关税表》的所有修改将需要通知和评论规则制定，正如政府所说。
如上所述，USTR必须遵循通知和评论规则制定。尽管总统赋予了USTR设计排除关税保障程序的自由裁量权，而USTR选择了预期的、一般适用的、通知和评论规则制定。
此外，排除和随后撤销的产品特性并不像Q Cells所说的那样，让USTR的行动成为裁决性的。USTR强调，排除条款并非针对某一缔约方要求排除，缔约方不得“根据生产商、进口商或消费者。因此，这个过程不是旨在“在特定情况下解决特定个人之间的争端”，作为一种裁决则会是。相反，它被设计用于产品，不论生产商、进口商或消费者。
USTR批准排除双面组件，没有表明如果可以的话，它该如何撤销排除的。USTR通过通知和评论规则制定实现了排除程序，而APA要求USTR“当修改或废除一条规则时，使用与发布该规则相同的程序”。
所以由于排除程序构成了规则制定，撤销程序也必须如此。因此撤销令应通过通知和评论规则制定更多的通知和评论规则。
法庭辩论进行到此，胜利的天平已经似乎正在倾向原告方。但这并非表示被告方没有翻盘的机会。目前，原告仅仅说明了被告应该参照的法律程序，尚未进入到对被告违法、违规其其它错误的指控及辩论阶段。
根据之前的争议焦点表述，原告方还需要说明“撤销令”是违法的，撤销令本身是任意的；而被告方还祭出了尚方宝剑：总统或者根据总统要求制定的规则可以享受外交豁免。一旦被确定，原告所有的努力将全部付之东流。
而美国法庭，之前对原告所有的支持，并不代表他对原告诉求的内心支持，也不代表他对政府的蔑视，只是在遵循其自己的审判规则而已。一旦被告方有任何有利的证据证明其权利主张，美国法庭也会毫不犹豫地支持他自己认为正确的东西。
所以，即便USTR作为政府机构需要遵守《行政程序法》的要求，尽管法院已经认定USTR作为政府机构已经违法了《行政程序法》的规定，原告方依然没有胜券在握。
把USTR最后一丝救命稻草的希望彻底击碎，才是原告最后的胜利。请继续阅读庭审纪实：双面组件重新豁免201全集（5）：法庭辩论之“完胜”。
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