中国对外战略的国内基础——评牛军教授的《冷战时代的中国战略决策》

王立新：北京大学历史学系教授

外交史是传统史学中非常显赫的领域。虽然在欧美各国，由于受20世纪60年代以来兴起的新社会史和文化史的冲击，传统外交史研究在冷战结束后逐渐走向衰落，但在我国，外交史研究自20世纪80年代以来一直非常繁荣，特别是美国外交史和民国外交史成为非常热门的领域，吸引众多研究者，佳作迭出，成果丰硕。不过，与国内热闹非凡的民国外交史和美国外交史研究相比，中华人民共和国外交史的研究则冷清得多，特别是缺乏对中国外交决策过程和影响因素的深入研究。北京大学国际关系学院牛军教授的专著《冷战时代的中国战略决策》弥补了这一不足，该书对1949-1989年间中国对外战略决策过程进行了较为全面、深入的考察。

一

这里所说的“战略决策”是指对中国内政和外交具有全局性和长期性影响的重大对外政策决定。牛军教授选择了冷战时期中国六个战略决策案例进行剖析，即与苏联结盟、抗美援朝、炮击金门、援越抗美、调整对美政策、中苏关系“正常化”。这六个案例涉及不同的战略决策类型，包括联盟、局部战争、危机管理、大规模对外军事援助、全面战备、国家安全战略转变和均势战略形成，涵盖了冷战时代中国战略决策的主要类型，因此有很强的代表性。牛军教授不仅细致地梳理了这些战略决策的过程，而且分析了影响各个战略决策的因素，以及这些战略决策产生的长远影响。

在阐释影响中国战略决策的因素时，牛军教授特别强调国际体系和中国国内体系的互动“构成了解读和叙述冷战时期中国战略决策的基本框架和出发点”。这一时期国际体系的根本特点无疑是全球冷战，即美苏两大集团之间的地缘政治和意识形态对抗，这一对抗以局部战争、(核)军备竞赛、对外干涉、现代化模式输出等为内容，并与非殖民化运动和第三世界的崛起相交织。这些国际事态深刻塑造了中国的对外关系，构成中国战略决策的主要国际背景。正如牛军教授所言，“不深入了解冷战时代世界政治的主要潮流和国际体系的主要特点和内容，就很难全面而透彻地理解中国有关的战略决策的外部根源和丰富含义”。

而国内体系主要是指决策体制、意识形态和国家发展战略，包括“国家内部政治体制、国内政治形势的重大变动、国家发展战略或国内一些重大政策的变动、由不同领域不同层面诉求引发的政治斗争以及社会思潮与主流的观念变化”。在牛军教授看来，中国的战略决策体制是“协商—共识”体制；中国对外政策意识形态是指“被用于界定和解释国家的自我形象及其与外部世界的关系”的思想和观念，既包括辩证唯物主义和历史唯物主义认识论，也包括中国传统的战略思想、“天命”观念以及有关中国世界地位的“中间地带”理论；而国家发展战略、国内政治形势和国内重大政策则在这一时期多次发生变化。国内体系的这些要素“是决定中国战略决策的另一根本性因素，它与国际体系相比更为深刻，甚至更为重要”。

除国际体系和国内系统外，领导者的个性，特别是毛泽东、邓小平和周恩来等战略决策的中心人物的经历、眼界和抱负无疑构成影响中国对外战略决策的另一重要因素。牛军教授认为，领导者个人的作用主要体现在其对战略目标和手段的管理上，“战略的本质是管理”，而所谓的管理是指“合理确定目标和行动的轻重缓急和根据变动的内外条件加以控制和协调”。牛军教授认为，应该将管理“作为战略决策研究的优先内容”。

国际体系、国内系统、领导者个人的“管理”构成牛军教授阐释冷战时期中国战略决策过程的基本框架。该书要思考和回答的核心问题是：“在冷战的背景下思考这40余年的中外关系，我们应该如何定义国际体系与中国战略决策之间的互动？简单地说，就是哪一个因素更具有决定性？以及历史人物在什么范围内具有塑造历史的能动性？”这一框架无疑是极有价值的，不仅适用于冷战时期，也可应用于对冷战后乃至当代中国外交决策过程的研究。牛军教授正是按照这一框架，对新中国战略决策机制、特点和因素进行了精到的分析，细致地重建了六大战略决策的复杂过程。

二

本书最具启发性的论述是作者对中国对外战略与国家(发展)战略之间关系的剖析，认为中国选择什么样的对外战略在很大程度上甚至主要取决于选择什么样的国家发展战略。牛军教授认为，“在影响中国战略决策的国内系统中，首要的是国家战略或重大政策的转变”，“中国的对外战略决策通常都有国家战略转变的重要背景，都伴随着中国领导人对国家战略的探索、确立和根本性调整”。这里所谓的国家战略是“国家发展战略和安全战略的综合，即国家生存、安全和发展的根本之道”。

也就是说，冷战时期中国对外战略的制定和调整主要不是对外部世界变化和国际体系变动的反应，而是服务于国内政治的目标，是国家发展战略和国内政治需要驱动的结果。一个显而易见的事实是，从1949到1989年，国际体系的性质(两极格局)和国际形势的特点(美苏对抗)并没有发生根本变化，但是，中国的对外战略却发生了重大的甚至根本性的改变，即从中苏结盟和倒向社会主义阵营转向与美国建立准同盟关系以及实行独立自主的和平外交政策。1949年和1979年中国对外战略的两次重大转变固然与中国所面临的安全环境相关，但是，中国的国家发展战略和国内政治的变化无疑是比外部环境变化更重要的因素。

1949-1950年间，新中国之所以做出“一边倒”的战略选择并与苏联结成政治和军事同盟，其主要原因恐怕不是外部力量(美国)威胁到中国的国家安全，而是为了尽快获得国际承认、巩固新政权以及获得苏联的援助。最深刻、最本质的动力在于新中国要走社会主义道路，向苏联学习，通过学习、效仿和引进苏联的发展模式(包括政治、经济和文化领域)来实现中国的现代化(工业化)和民族复兴。这一国家发展战略决定了建国前后中国对外战略的选择，即在冷战兴起、美苏对抗格局已经形成的国际大背景下加入苏联为首的社会主义阵营，走社会主义道路。

而20世纪70年代后期中国之所以大幅度调整对美政策和推进中美关系正常化固然有国家安全和地缘政治方面的考虑(特别是在前期)，但更与中国国家发展战略的根本转变相关，即抛弃苏联模式，实行改革开放，通过融入美国为首的资本主义世界和向西方(美国)学习来实现国家的富强。1979年初，邓小平访美期间的一句话集中体现了这一点：“回头看看这几十年来，凡是和美国搞好关系的国家，都富起来了。”也就是说，促使邓小平决心推进中美关系正常化的根本动力是实现现代化的需要，而不是对付苏联的国家安全考量。一直到2018年，中美关系几经风雨和坎坷仍然不断向前，其根本原因就在于中国的国家发展战略没有发生变化。而一旦这一战略发生变化，中国的对外政策，特别是对美政策就会变化。

倒向苏联阵营和实现中美关系正常化分别是新中国成立后前30年和后40年最具根本性和全局性的重大战略选择，该书研究的另外四个案例实际上是这两大根本战略决策的延伸和副产品。

外交史研究通常有两种路径：一是用国际关系格局和地缘政治的变化来解释一国的外交政策，把对外政策和战略视为对外部环境变化做出反应的结果，这一外部路径在外交史研究中被称为现实主义范式；二是用国内政治的变化来解释一国的外交政策，把对外政策和战略视为国内政治需要和各种社会力量驱动的结果，列宁的那句名言“外交是内政的延续”精炼地体现了这一内部路径。这一内部路径最早由美国进步主义史学家查尔斯·比尔德(Charles Beard)提出，后被新左派史学家威廉·威廉斯(William A．Williams)所继承，在美国外交史研究中被称为进步主义范式。对冷战时期中国外交政策的研究更适用于内部路径，是因为它(特别是与美国相比)更多地受到国内政治而不是外部环境的影响，具有明显的“内向性”。如牛军教授所言，“中国对外政策总的说来是为了国内政治的需要而制定的，而且受到国内政治的重大影响，对外政策的形成与执行通常要取决于中国内部的整合情况”。不仅冷战时期如此，清末和民国时期也是如此，实际上“这种‘内向性’自19世纪末就已存在，而且作为中国对外政策的本质特征之一，一直持续并贯穿整个20世纪，只是在不同时期有其独特的表现形式”

那么，中国外交为什么会具有强烈的“内向性”？牛军教授在书中没有明言，在笔者看来，中国外交的“内向性”既源于中国作为多民族巨型国家的特性，更与近代以来历代执政者面临的巨大挑战有关。

首先，中国地域辽阔，人口众多，气候、风俗、族群和生活方式多种多样，统治这一庞大的地理区域和维持国家统一实属不易，历代统治者都把主要精力用于如何维持对这一庞大“帝国”的有效统治，施政的重点一向都是“内政”而不是“外交”。长期以来中国甚至没有“外交”的概念，“外务”等同于“理藩”，帝制时代天子们追求的“四夷宾服”“万国来朝”景象也着眼于提高天子的威望，巩固其统治的合法性，而不是为了对外扩张与征服。

其次，自近代以来，在“西力”的冲击下，中国处于深刻的社会和制度转型过程中，如何在帝制崩塌和传统社会结构解体后构建现代民族共同体、维护国家的统一和领土完整、重塑政权的合法性和巩固统治成为清末以来历届政府面临的最大挑战。特别是自清末以来历届政府的权力都不是通过自由、公开的选举进行程序性授权获得的，而主要是通过武力或通过“绩效”维持的，这使统治者都必须把维持和巩固统治合法性作为执政的首要任务，外交必须服务于这一目标。因此，历届政府的外交战略都主要着眼于国内，外交行为在形式上固然是政治家和外交家在国际舞台上的表演，但演员们心中最在意的观众却在国内。

再次，中国是“后发”现代化国家，面对原发现代化国家的“示范”和压力，发展经济、追赶先进国家而非向外扩张和追求国家荣耀是执政者的主要追求。自清末以来，实现现代化成为中国人一以贯之的国家目标，只不过是这一目标时常被革命和外患所打断。这种以实现现代化为第一要务的“发展主义”(developmentalism)国家战略要求外交必须为国家的经济发展和现代化这一最大的内政目标服务，这一点特别体现在新时期的中国外交中。早在1980年初，邓小平在《目前的形势和任务》的讲话中就指出中国对外政策的目标“是要寻求一个和平的环境来实现四个现代化”。为改革开放和现代化建设服务实际上成为新时期中国外交的首要任务。

三

本书在案例选择上或有商榷的地方。中苏结盟、抗美援朝、援越抗美、调整对美政策以及中苏关系正常化无疑都属于冷战时期的重大外交战略，符合本书的主题，但“炮击金门”是否属于重大外交决策则值得商榷。“炮击金门”行动无疑具有对外关系方面的考虑，包括支援中东人民的反美斗争、了解美国军事干涉台湾问题的底线等，但其本质是一场以解放台湾和实现统一为目标的军事行动而非外交行动。正如作者所言，“毛泽东决心‘炮击金门’的最高目标是争取迫使国民党军队撤出金门等地”，炮击金门“无论当时曾经被赋予或服务于何种政治和外交目的，它首先是一次现代化陆海空三军联合军事行动”，“在本质上是朝鲜战争结束后解放军东南延海作战行动的一个组成部分”。实际上，“炮击金门”不仅在性质上可能难以归入外交战略决策，其地位和影响也远不如其他五个案例。如果选择中国在20世纪50年代后期开启的“输出革命”战略，或许更能体现本书的主旨，也能反映这一时期中国外交的另一重要面向，即对第三世界民族解放运动的支持。当然，受制于史料的匮乏和问题的高度敏感，对这一问题研究显然有很大困难。从事中华人民共和国外交史研究实际上是“带着镣铐跳舞”，其中的艰辛和无奈可能只有研究者自己才能体会到。

另外，牛军教授虽然在导论中提到“研究战略决策必定要研究参与决策的历史人物”，站在舞台中心的重要历史人物是“历史的创造者”，书中对重要历史人物的言行也多有描绘，但总的说来，对毛泽东、邓小平和周恩来等人的个性如何塑造中国的外交政策，特别是杰出个人在重大对外战略决策中如何突破国际体系和国内政治的限制着墨不多。牛军教授对国际体系和国家层面的研究较为充分，对个人层面的研究则略显不足。一个国家的外交政策固然是由国际体系和国家的需要决定的，但是，领导人决定了如何对国际体系做出反应以及实现国家目标的手段、步骤和方式，杰出领导人甚至可以修正乃至超越国际体系。冷战时期中国外交无疑打上了强烈的个人色彩，特别是1976年以前中国重大外交战略的出台受到毛泽东的性格、理想和抱负的深刻影响。

尽管还存在一些需要改进的地方，本书在中国外交史和战略研究领域的开创意义是不言而喻的。以下评价绝非溢美之词：它以丰富的史料、完整的框架和严谨的论证对冷战时期中国重大战略决策进行了清晰流畅而又充满洞见的研究，深化了学界对中国外交决策的动因、机制和过程的理解，对我们观察冷战后乃至当前的中国对外政策也有重要的参考价值。该书也因此可以被视为战略与中国外交史研究的权威和经典之作。（注释略）

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