智库丨覃元臻：加强区域合作必须坚持系统观念
区域合作中坚持系统观念，就是按照客观规律办事，以普遍联系的、全面系统的、发展变化的观点来观察和处理问题，把握好全局和局部、部分与部分、当前和长远、合作与竞争的相互关系，发现其系统性质和运动规律，要树立整体意识、协同意识、共赢意识，以系统观念对区域协调发展全局进行顶层设计，凝聚共识、汇聚人心、统一步调、消除掣肘、协调利益、聚集合力，以达到加强合作促进区域协调发展、整体高质量发展的目的。
■覃元臻
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高瞻远瞩提出了京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展、成渝地区双城经济圈建设等区域重大战略。党的二十大报告强调，“深入实施区域协调发展战略、区域重大战略”。这是贯彻新发展理念的重要内容，是实现经济高质量发展的必然要求，同时，区域协调发展也是复杂的系统工程，涉及方方面面，需要涉及的各方打破壁垒、加强合作，充分发挥其积极性、主观能动性，这就要求我们必须要坚持系统观念，统筹考虑问题，不断健全区域合作的体制机制，完善促进合作的各项举措，兼顾各方利益，形成统筹有力、协调高效、竞争有序、共享共赢的区域合作格局。
系统观念是一种整体观念、全局观念，是习近平新时代中国特色社会主义思想的世界观和方法论。区域合作中坚持系统观念，就是按照客观规律办事，以普遍联系的、全面系统的、发展变化的观点来观察和处理问题，把握好全局和局部、部分与部分、当前和长远、合作与竞争的相互关系，发现其系统性质和运动规律，要树立整体意识、协同意识、共赢意识，以系统观念对区域协调发展全局进行顶层设计，凝聚共识、汇聚人心、统一步调、消除掣肘、协调利益、聚集合力，以达到加强合作促进区域协调发展、整体高质量发展的目的。
一、系统把握区域合作的要义
区域合作涉及不同的行政区划、不同的经营主体，如京津冀协同发展涉及北京、天津和河北，长江经济带发展涵盖长江沿线11省市，粤港澳大湾区建设包括香港特别行政区、澳门特别行政区和广东珠三角九市，长三角一体化发展涉及上海市、江苏省、浙江省、安徽省，合作各方都是相对独立的行政主体，不同的利益主体，相互之间发展不平衡、有着不同的利益诉求，区域合作就是要以系统思维协调各方关系、利益，形成工作合力，成为命运共同体，因此，必须建立健全协商合作和协调推进机制，以利益共享为基础，实现高效协同的目标。
（一）利益共享是基础。区域利益是区域经济行为产生与发展的基础，区域间有效合作的前提是兼顾各方的利益，实现合作共赢。在合作各方利益相对独立化和市场经济不断发展的背景下，各方合作行为是一种利益驱动下的战略选择，区域合作框架必须是基于各方共同利益之上，并且使各方意识到只有选择合作策略才能增进和分享共同的利益。建立在分享共同利益基础之上的合作行为，才会得到各方内心的认可，才会产生合作的强大内生动力。
（二）合作机制是保障。合作机制是在区域分工的前提下，为了充分发挥各方的比较优势、实现合作目标而构建起协调、约束相互之间作用关系的组织和制度安排，是区域合作顺利进行的制度性保障。只有建立合作机制，形成一定制度安排，才能统一规则、统一步调，有效解决各方利益诉求，提高合作效率。合作机制包括关系协调、利益分配、监督约束、绩效考核、生态补偿等制度体系，在形式上有签署合作协议、召开联席会议、成立协调机构、发布共同宣言、合资经营等。
（三）协调高效是目标。加强区域合作是促进区域协调发展、推动区域重大战略高质量发展的必要举措，需要各方加强沟通衔接，提高统筹协调的力度和效率，建立顺畅、高效的协调机制和指挥体系，遇到问题要能及时研究解决，避免重复、低效的协调，要形成有效的市场调节手段，避免无序的竞争。
二、辩证处理好区域合作的四个关系
区域合作是复杂的系统工程，合作主体多、层次多、涉及面广，既有中央又有地方，既有政府部门又有企业，既要加强政府统筹又要发挥市场作用，要坚持系统观念，辩证处理好国家与地方、地方与地方、政府与市场、竞争与合作四个关系。
（一）国家与地方关系。区域合作都是跨行政区、跨行业、跨部门的合作，许多重大项目涉及国家事权，在总体规划、项目审批、资源要素保障等方面更多需要国家层面的支持，需要更好发挥国家层面统筹抓总、协调各方作用。地方是合作主体，要发挥积极性和主观能动性，主动承担各自任务，要服从大局，围绕国家的战略目标，不折不扣抓好落实。
（二）地方与地方关系。各地方是平等独立的主体，相互间不存在领导与被领导、管辖与被管辖、监督与被监督关系，应在自愿的基础上，以平等互利、共建共享为原则，打破行政壁垒，凝聚共识，建立常态化的有效沟通协商和协同推进机制，强化政策、规则、标准、平台等高效联通，充分调动各自资源参与合作，以实现合作共赢目标。
（三）政府与市场关系。坚持市场主导、政府推动，注重政府的统筹协调作用，做好顶层设计，强化规划引领，重在推动基础设施建设、制度建设、政策支持、营造优良营商环境。发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发各类市场主体活力，以资本为纽带加强合作，发展新产业新业态新模式，推动项目建设、产业合作等融合发展。
（四）竞争与合作关系。区域合作中竞争在所难免，但竞争应该要约束在一定的合理范围内，最起码应该带来区域整体正效益的增加，要通过区域规划、谈判协商等方式来确定区域竞合的基本规则与行为底线，通过资本合作形成利益共同体，避免无序竞争、恶性竞争，实现合作大于竞争、竞争激发活力的共赢局面。
三、系统设计区域合作路径
区域合作是促进区域协调发展的必由之路，能在更广阔的范围实现区域内资源的优化配置，消除区域间、企业间的过度竞争。科学合理设计区域合作路径，必须坚持系统观念，完整、准确、全面贯彻新发展理念，进一步打破行政和行业壁垒，健全高效协调合作机制，加强政府层面统筹，充分发挥市场主导作用，实现共商共建共享共赢。
（一）强化规划政策引领。加强顶层设计，打破行政区划界限，共同编制区域合作发展规划，共同研究制定各类专项规划及政策配套体系，统筹引领生产、生活、生态要素布局和资源整合，探索建立规划协同实施机制，并加强对规划、政策执行的监管和管理，以实现协同发展目的。
（二）健全高效协调机制。加大统筹力度，形成中央总体协调和地方紧密联动的工作机制，由国家相关部门牵头，建立省部际协调机制，定期研究协调解决跨区域重大项目、重大事项，常态化评估合作开展情况。地方层面加强省际协商互动，建立省际联席会议或协商会制度，并建立相关专项领域工作对接机制，共同确定合作具体方案和责任分工，共同推进重大项目、事项落实。可探索建立联合办公机制。
（三）落实先导合作项目。优先选取合作意愿强、需求强、涉及面广的项目、事项作为先导合作示范，如交通基础设施的互联互通、产业链的联动构建、科技创新的共建共享、生态环境联防共保等领域，筛选一批事关各方利益、需要一起来做的跨区域合作项目、事项，建成一批标志性工程，实现示范效应。
（四）发挥市场主导作用。资源的有效调配、整合和利用是实现区域合作发展的重要条件之一。以资本为纽带建立跨区域合作平台，形成利益调节机制。消除市场准入壁垒，激发市场主体活力，鼓励更多市场主体参与合作建设。探索建立共同投资、共同运营、共担风险、共享收益的运营机制，通过市场主导、相互协商，实现互利共赢。
（五）建立督查考评体系。制定年度重点工作安排，进一步细化工作举措，明确推进时间表、路线图，落实各方责任分工。定期对重大任务和重点工程进行动态跟踪，对合作任务目标落实情况进行监测分析，适时对合作情况进行评估。
（作者系广西北部湾经济区规划建设管理办公室党组成员、副主任）
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