中央金融工作会议精神·智说⑦ | 以全方位监管有效防范化解金融风险
加强金融监管，做好“五大监管”，需要在监管主体、监管对象、监管目标、监管技术等方面全面发力。
■ 杨晓光 高昊宇
中央金融工作会议强调，要全面加强金融监管，有效防范化解金融风险。切实提高金融监管有效性，依法将所有金融活动全部纳入监管，全面强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，消除监管空白和盲区，严格执法、敢于亮剑，严厉打击非法金融活动。
当今世界正经历着百年未有之大变局，而新冠疫情全球大流行加速了这个大变局的变化，保护主义、单边主义上升，世界经济低迷，全球产业链、供应链因非经济因素而面临冲击，国际经济、科技、文化、安全、政治等格局都在发生深刻调整，世界进入动荡变革期，中国也遭遇到经济增长速度放缓，地方政府债务风险和房地产金融风险隐患加剧，部分中小金融机构风险暴露等问题。在此背景之下，会议部署当前和今后一段时期金融工作的重点为“全面加强监管，防范化解风险”。会议提出机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管和持续监管等“五大监管”，探索构建中国特色金融监管体系的“四梁八柱”，大力推进金融强国建设。中央金融工作会议的这些精神，意味着接下来一段时间内中国政府将以全面加强金融监管为抓手，把防范化解金融风险作为金融工作的核心任务，从而“牢牢守住不发生系统性金融风险的底线”。
中央金融工作提出的这一做法，是抓住了当前金融工作的关键所在。改革开放以后，中国金融业的发展可谓是突飞猛进，在促进中国经济发展的同时也滋生了一些问题，金融监管一直滞后于金融业快速发展的形势，金融风险隐患长期处于令人担心的状况，以至于中央将“坚持把防控风险作为金融工作的永恒主题”。正如中央金融工作会议中所指出的，“金融领域各种矛盾和问题相互交织、相互影响，经济金融风险隐患仍然较多，金融服务实体经济的质效不高，金融乱象和腐败问题屡禁不止，金融监管和治理能力薄弱。”而近几年，金融业综合经营发展趋势明显，跨市场、跨行业、跨领域的交叉性金融产品不断涌现，金融风险更趋隐蔽性、复杂性和传染性。在如此情景之下，如果不能通过金融监管实现“对风险早识别、早预警、早暴露、早处置，健全具有硬约束的金融风险早期纠正机制”，那么在多重不利因素相互叠加之下，很容易形成不同风险的共振，最终酿成系统性风险。
加强金融监管，做好“五大监管”，需要在监管主体、监管对象、监管目标、监管技术等方面全面发力。在监管主体方面，应强化中央与地方金融监管的协同效应，充分调动中央与地方的积极性。金融监管职责在中央和地方之间的分配，是金融监管体制的重要内容。经过多年演进，我国金融监管体制日益完善。近年来，为适应形势发展，在完善中央事权的基础上，加大了地方金融权责，中央和地方金融监管分工格局逐步清晰，中央和地方之间的协调机制逐步建立。完善中央和地方金融监管的协调机制需要在中央政府层面增强监管的统一性，对金融工作进行整体谋划和系统部署，明确金融监管作为中央事权在各部委之间的划分，加强金融机构和金融市场的统一监管和互联互通。要强化地方金融监管实力，明晰地方金融监管权限，明确地方金融监管者承担的金融监管和风险处置职责，健全地方金融监管体制，提升地方金融监管效能，努力形成边界清晰的监管格局。同时，在加强中央和地方金融监管协调的过程中，需要留出机动空间，既要保证中央金融决策落地落实，也要允许地方因地制宜。
在监管对象方面，应对可能引发系统性金融风险的行业和部门重点监管，权衡短期风险的处置和长期风险的化解。银行业在我国金融体系中具有系统重要性，是金融监管的重点领域和风险应对的核心环节。在银行混业经营趋势明显的背景下，存在滋生隐蔽性风险的隐患，亟须增强监管统筹，提高事前风险预警能力，加强渐进式差异化监管，权衡银行业自身安全与服务实体经济发展的目标。我国债券市场近年来发展迅速，成为仅次于美国的全球第二大市场。目前地方政府融资平台发债融资过度依赖对土地收入的预期，债券市场面临着风险控制的挑战，需要提高债券市场违约处置效率，优化市场主体中国有与民营主体的比例结构，有序推进“打破刚兑”的进程，推动监管创新。房地产行业高负债、高杠杆、高周转的特点对宏观审慎管理提出了更高要求。目前大多数房地产市场监管行为还属于事后监管，尤其是在外部环境冲击下，房地产金融监管政策存在滞后问题。需要建立和完善房地产金融风险预警体系，防范房地产领域的不当和过度融资，促进金融与房地产良性循环。此外，股票市场监管、跨境资本监管与民间金融监管等其他金融监管也应得到相应重视。此次中央金融工作会议提出，“依法将所有金融活动全部纳入监管，消除监管的空白与盲区，严厉打击非法金融活动”，这样对所有的监管对象都做到依法监管，堵住漏洞，建设起牢固的监管堤坝，保障金融活动如同春江之水滋润经济田野，而不会出现洪水泛滥伤害经济。
在监管目标方面，应按照经济形势变化平衡金融监管的多重目标。在我国这样一个快速成长的转轨金融市场中，金融监管当局既背负着培育金融市场与监管金融机构的双重责任，又需要在推动改革监管体系的同时维持整个金融体系的相对稳定，避免监管的改革对现实市场的运行形成显著冲击。因此，金融监管机构需要在多重目标和力量的平衡中找到发展路径。监管机构应加强对长期宏观经济形势和国际局势的研判，按照经济周期、人口和社会结构的长期演变，针对内部、外部冲击审慎调整、平衡金融监管目标。
在监管工具方面，应推动金融监管领域的立法保护，引入先进科技手段辅助建立化解风险的长效机制。建立化解风险长效机制，需要完善法律制度。金融领域是强监管、重规则的领域，对法治的要求很高。推动金融稳定、资本市场建设等领域的立法，需要提升现有行政法规、部门规章的法律层次，明确国务院金融监督管理机构、地方金融监管机构的监管权限和职责。建立化解风险长效机制，还应借助科技的力量，从系统性金融风险的顺周期性和传染性着手，加强对具有系统性影响的重点领域及关键节点的监测分析，完善宏观审慎压力测试等适合中国国情的风险监测、预警手段和技术。同时，还应加强金融机构和监管部门之间的数据和信息共享，利用大数据和人工智能等技术手段，建立监测和预警指标，避免金融风险跨类别、跨主体、跨部门地传染与扩散，并建立完善的风险防控机制，包括风险分担、风险监测、风险应对等方面。
加强监管只是手段，金融监管的直接目的是防范化解风险，最终目的是以金融高质量发展，促进中国经济社会的高质量发展。监管的最终目的实现，有赖于经济金融的健康发展。需要发展壮大实体经济，不断创新实现新旧动能转换；实体企业强化风险内控机制建设，积极稳妥地处置各自风险隐患；深化金融体系改革，提升金融市场的稳健性，金融机构需要优化风险处置机制，构建科学的重大风险处置方案；运用好风险重组技术，有效降低风险损失水平和概率；加强金融法治建设，为金融监管的落地提供法律保障。
总之，此次中央金融工作会议所传达出来的信息，表明中国政府无论是在决心上还是在具体措施上都达到一个新的高度。
（作者单位：杨晓光，中国科学院数学与系统科学研究院；高昊宇，中国人民大学）
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