【治理与反思】公共－非营利伙伴关系的制度变迁与管理

类别：非营利组织　

导言

在过去的几十年里，有关跨部门合作的公共管理研究有了迅速的发展，取得显著的成果，研究领域从二元主体的交互到复杂的多元参与者之间的复杂合作网络。需要注意的是，尽管现有研究对跨部门合作提供了其前提、过程和结果的重要见解，但是对于伙伴关系的更广泛的制度背景，以及这种背景如何影响伙伴关系的管理却没有给予足够的重视。今天我们将追随两位美国学者David F. Suárez and Nicole Esparza的脚步，对此前沿研究一探究竟。为了更好地了解制度环境及其对合作伙伴关系管理的影响，本文研究了美国的国家公园管理局(NPS)一个地方治理领域内的公共－非营利伙伴关系,发表在世界顶级学术期刊ARPA上。

（文献来源：Institutional Change and Management of Public–Nonprofit Partnerships, American Review of Public Administration，2017, Vol. 47(6)：648–660, DOI:10.1177/0275074015619482）。

主题

跨部门合作（CSC，cross-sector collaboration，有的译为跨部门协作），或伙伴关系，涉及各种企业业、政府和非营利组织的组合，这些组织被安排为“参与共同问题解决、信息共享和资源分配的多边集体”。这些合作通常包括各种关系，包括正式的公共－非营利合作，慈善合作，以及其他延伸“超越合同”的非正式联系。跨部门合作展示了公共－非营利伙伴关系的力量和潜力，同时揭示了跨部门活动在组织领域可能引发的紧张关系。社会学制度主义重点关注组织变迁(DiMaggio & Powell, 1983; Jay, 2013;Meyer & Rowan, 1977; Powell & DiMaggio, 1991)，本文关注的是非营利部门正在进行的两个制度变迁过程:（a）管理主义和(b)赋权机构。

管理主义强调将非营利组织的管理和“类似商业”的实践相协调，关注非营利性工作的技术或经济方面。管理主义包括理性化和专业化两个方面。非营利部门的理性化是指将慈善机构建设为有目的的正式组织。在回应公民时，非营利组织经常开发标准的路线——招募员工、治理、筹款、社区关系和许多其他组织维度。这些常规程序的建立反映了非营利组织的正规化，但理性化也适用于通过采用管理工具来提高绩效的共同努力。非营利部门的专业化是指组织中专业知识的日益增多，以及从志愿劳动到有偿工作人员的转变。管理课程和专业协会的发展证明了非营利部门学术认证和培训的转变。除了这个专业化的维度之外，美国非营利部门的一些研究已经记录了从志愿者、“业余”员工到以员工为中心的有薪员工的转变。

非营利部门组织变迁的另一个方面是赋权机构，它关注非营利活动的社会或关系方面。赋权机构是“社会生活是由参与者建立的原则，参与者即具有其他人尊重的有效利益的人类个人、组织和民族国家，并且在活动中有能力（即机构）有效地代表这些利益”。虽然社会学的概念并没有深入到管理文献中，但授权机构体现了非营利部门正在进行的宣传和服务提供的融合。倡导已经成为非营利组织实现其任务的合法战略或策略，这是赋权机构的一个重要方面，而越来越多地参与社会行动并不是唯一相关的发展。非营利组织的核心功能仍是社团角色，通过组织志愿者、赞助公民活动、为市民提供分享共同利益的场所，来促进无党派的公民生活；但一个新的模式是利用慈善捐款来支持公共机构，这一趋势构成了慈善合作，是非营利组织在公共项目中发声和参与的有力表现。

研究设计与数据收集

本文的数据来自于两个关于跨部门协作的主要研究问题的研究项目:

研究问题1:公共机构和非营利组织如何合作来产生新颖或创新的成果?

研究问题2:公共机构和非营利组织如何合作促进公民参与?

这虽是两个较广泛的问题，但研究很有必要，因为公开的公共－非营利伙伴关系的外部环境在采访中成为反复出现的主题。本文研究了国家公园管理局(NPS)一个地方治理领域内的公共－非营利伙伴关系。实证案例主要集中在NPS的金门国家休闲区(GGNRA)与非营利合作伙伴金门国家公园保护协会(以下简称“保护协会”)之间的关系。

本文使用扎根理论，有两个主要组成部分：持续比较和理论抽样。持续比较意味着同时收集和分析数据，理论抽样意味着要收集的数据取决于正在收集的数据进行的理论构建。与典型的调查研究不同，一个样本是从一个确定的人群中抽取出来的，然后，持续的比较和理论抽样使得新的采访能够基于在数据收集过程中发展的理论发展。当研究项目达到理论饱和度时，或者在理论阐述所需的足够新的数据不是通过额外的访谈产生时，研究项目就结束了。

数据收集：

本文使用多个数据来源进行三角测量（triangulation），所有数据都使用定性软件NVivo 10进行存储和编码。首先，本文收集了Lexis-Nexis和San Francisco Chronicle上GGNRA和保护区的报刊本文。其次，本文收集了更多关于NPS的信息，特别是关于管理、协作和公民参与的信息，这些资料在政府网站上都是公开的，但本文也访问了GGNRA和总统信任的档案(GGNRA的一个相关的管理机构)。除了通过互联网搜索或NPS数据库找到文件之外，这些档案还有助于提供关于GGNRA和保护区的广泛历史信息。

通过对二手数据的分析，深入了解GGNRA的合作背景和历史后，本文共进行了54次面对面的访谈，所有的采访都是在2011年到2013年之间进行的。采访计划的目的是把除了GGNRA和保护区的管理人员之外的六个不同的利益相关者群体结合起来。

制度变迁与国家公园管理

（一）管理主义

管理主义是非营利部门组织变迁的一个持续过程，但这个过程可以在不同的时间和不同的方式影响特定的组织。在本文的案例中，GGNRA采取了一种非常自信的方式来发展该保护协会，它的前提是其具有一个理性化的、专业化的非营利合作者的潜力。

GGNRA决定给予保护协会和朋友团体的责任。尽管保护协会和朋友团体使命都很重要，但从历史上看，他们的角色是不协调的，而且相当有限。大多数合作协会通过一个项目活动来管理游客中心和为公园创造收入。GGNRA并没有限制资源，也没有限制公园内的服务提供资金，而是选择扩大其主要合作伙伴的管理选择范围。GGNRA促进了保护协会的更广泛的授权，因为公共机构认为它可以利用专业化和合理化来改善国家公园。在这一过程中，GGNRA与保护协会之间的伙伴关系改变了国家公园的典型环境，使保护公园能够通过加强自身的能力和规划的专业知识来支持公园。PS对GGNRA的保护协会的反应澄清了制度变迁可能对伙伴关系管理产生复杂的影响。专业化和合理化可以带来理想的结果，表面上是使非营利组织更有效，并能够实现他们的目标。通过创造压力，扩大非营利性组织的授权，以实现这一关系的全部潜力，这些相同的趋势也改变了NPS的伙伴关系的背景。

（二）赋权机构

与专业化和理性化一样，GGNRA鼓励保护协会的赋权机构，但在这个例子中，目标是加强与当地利益相关者和慈善团体的关系。授权的机构强调非营利组织作为“公民实验室”的贡献，在那里个人表达他们的价值观并发展公民意识。从这个角度来看，保护协会不仅仅是一个代表GGNRA的机构，该协会还将不同的个人聚集在一起，形成了一个有凝聚力的公园利益相关者社区。

保护协会鼓励公民参与，作为与GGNRA合作的一部分，敦促成员、志愿者和非附属公民为公园规划提供投入。就像管理主义一样，赋权的机构可以通过有价值的社会活动来扩大公共机构的能力和范围，从而补充经济活动。然而，在赋权的机构中存在着一种二元论，特别是在大规模的慈善和倡导方面。在传统的思考者中，有许多人对伙伴关系感到恐惧。有些人害怕像“保护协会”这样的东西，他们有些会在公园里赚钱，或者某种程度上推动公园的优先权。这种对于捐赠者权利的担忧是指关于非营利组织使公园屈从于捐赠者的可能性，这一担忧说明非营利部门的制度变化如何改变国家公园伙伴关系的背景。朋友团体代表公共机构负责筹款，但获得赋权的机构认为，像保护协会这样的强大合作伙伴不仅仅是为国家公园收集不受限制的捐款。 至少，对保护协会的主要捐助者可能想要一些投入，以了解他们的捐赠将如何在国家公园中使用。这也表明赋权机构为伙伴关系的新环境做出了贡献。随着社区关系的发展，保护协会成为一个强大而活跃的声音，既是公园的倡导者，也是社区代表。赋权机构的这些方面可以增强公共－非营利伙伴关系的价值，但当合作伙伴获得大量的投入时，对公共机构的控制也会变得更加脆弱。

研究讨论

通过以上研究分析，作者提出了几个有关制度变迁的理论主张：

主张1（P1）：非营利部门的制度变革将提高协作能力，扩大公共－非营利伙伴关系的广度和深度。

主张2（P2）：非营利部门的制度变革将会减少公共－非营利伙伴关系之间的公共部门控制（增加非营利组织的自由裁量权）。

主张3a（P3a）：公共机构所在的组织领域将影响公共－非营利伙伴关系中的公共部门控制（非营利组织自由裁量权）。

主张3b（P3b）：公共机构的慈善支持将减少公共－非营利伙伴关系中的公共部门控制（增加非营利机构的自由裁量权）。

总之，本研究探索了国家公园公共－非营利合作的动态制度变迁过程，将注意力吸引到一个在公共管理研究中很少受到关注的组织领域。从案例来看，管理主义和赋权机构改变了国家公园的伙伴关系。这些机构变革的过程将发展非营利性的能力，并使创新的公共非营利性伙伴关系得以实现。本文声称，这些过程也挑战了国家公园内的能力和控制之间的平衡，造成了伙伴关系管理的紧张。将这一论点扩展到国家公园以外的地方，本文将非营利部门制度变革的公共与非营利伙伴关系的范围扩大。

研究局限

一是本文并未评估国家公园领域的合作伙伴关系的可变性，可能夸大了NPS通过行政控制来最大限度地符合合规性的努力；二是本文将管理主义和赋权结构作为制度变迁的不同方面，但无法辨别这两种机制在国家公园领域的相对影响；三是本文无法确定公共－非营利伙伴关系中的紧张程度是否直接归因于非营利部门的制度变迁。

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附参考文献文附参考文献附参考文献

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Bryson, J. M., Crosby, B. C., & Bloomberg, L. (2014). Public value governance: Moving beyond traditional public administration and the New Public Management. Public Administration Review, 74, 445-456.

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Maier, F., Meyer, M., & Steinbereithner, M. (2016). Nonprofit organizations becoming business-like: A systematic review. Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly, 45, 64-86.

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