【文献与探索】合作治理中权力共享的权变性

类别：政府治理　

导言

在合作治理文献中，有关权力关系动态的研究是十分重要的，因为合作治理中的许多问题和挑战都与合作中的权力不对称有关。对此，最近美国宾州州立大学公共管理学院的冉冰和漆辉婷合作撰文，深入讨论了权力共享与有效合作治理之间的关系，论文发表在公共管理类顶级期刊ARPA上。

（文献来源：Contingencies of Power Sharing in Collaborative Governance, American Review of Public Administration， December 5, 2017, online first：1-16, DOI:10.1177/0275074017745355）。

研究背景

合作治理通过扩展和整合资源，有助于解决公共问题，促进信息和知识共享、激励创新以及为问题提供更有效、更高效、更灵活的政策，并产生符合不同利益相关者的利益和要求的解决方案。然而，合作治理带来了许多挑战，例如透明度、承诺、责任和效率等问题。这些挑战中的大多数都与合作中的权力不对称有关。

尽管合作默认是采取了权力共享，即合作治理在利益相关者之间的决策和行动涉及到一定程度的责任分担，但利益相关者的权力关系和相互之间不同层次的依赖关系总是存在不平衡，即权力不对称或权力不平衡。由于权力不对称，更强大的利益相关者可能操纵合作过程，从而导致合作中的许多挑战，这可能会威胁到合作的有效性。很少有研究在合作实践中通过系统的方式解决权力不对称的问题。为了解决这个问题，文章提出以下研究问题：权力共享与有效合作治理之间的关系是什么？

有效合作治理中权力共享的诉求

为了有效的合作，权力共享被认为是一种应高度提倡的权力关系，因为正式等级制的作用在合作中被削弱了。许多实证研究都支持权力共享对于合作的积极作用，但同时在实现权力共享时，也难免会遇到一系列的挑战。

第一，大多数支持合作的权力共享的实证研究一般都是基于某个特定领域；第二，权力共享可以带来利益，但如何应对共享权力过程中的挑战，如耗时的谈判、更少的灵活性和无效性等，很大程度上被忽视了；第三，缺乏系统的框架也导致学者和实践者很难有一个明确的准则来设计参与者之间有效的权力关系。最后，强调合作治理中的权力共享简化了跨不同阶段或跨不同合作的权力关系的复杂性。

权力关系依赖于许多因素，包括个体参与者、参与者形成的网络，以及网络形成的制度环境。对研究人员来说，进一步研究哪些条件因素对某些权力安排的影响将会影响合作的有效性，这一点非常重要。本文提出了合作治理中权力不对称的权变框架（Contingency Framework），其中包括从情景、网络和节点角度来看权力共享的六个权变因素，关注于每个权变因素如何影响权力共享与合作治理的有效性之间的关系。

合作治理中权力共享的权变框架

文章从三个不同的角度确定了六个权变因素：情境视角（制度环境），网络视角（合作网络完成的不同任务、网络类型）以及节点视角（参与组织的权力共享经验，参与组织之间权利根源的扩散、参与组织的成本效益计算）。这里的“参与者”是指参与合作的组织。

权变因素1：制度环境和权力共享

命题1：在培养合作时制度环境越强，权利共享越有利于合作治理的有效性。

权变因素2：网络中的不同任务和权力共享

命题2：合作治理完成的任务越不紧急，权利共享越有利于合作治理的有效性。

权变因素3：网络类型和权力共享

命题3：合作治理的自愿性网络越多，权利共享越有利于合作治理的有效性。

权变因素4：之前的合作经验和权力共享

命题4：参与组织的权力共享经验越多，权利共享越有利于合作治理的有效性。

权变因素5：权利根源的扩散和权力共享

命题5：权利根源的扩散越广泛，权利共享越有利于合作治理的有效性。

权变因素6：成本效益计算和权力共享

命题6：参与者的成本效益计算越容易接受，权利共享越有利于合作治理的有效性。

讨论和结论

权变框架的发展始于对权力的解读，包括三个方面：行为视角、社会建构视角和权力动态的不同影响因素。从行为的角度来看（A对B的权力使得B去做B不想做的事情），对他人行使权力的能力在权力关系中扮演着重要的角色，因为权力是由A对B的意志来行使的。在本文的权变框架中，作者确定了影响合作治理参与者行使权力的因素。从节点的角度来看，作者相信参与者之前的权力共享和权力结构的经验有助于他们行使权力的能力。拥有丰富的权力共享经验的参与者拥有更多的能力、知识和技能，以促进他们在正在进行的合作中的权力共享。此外，分散的权力资源将分散参与者的职能，从而防止某些参与者主导合作过程，从而有助于合作治理网络的有效性。

社会建构的视角(A对B的力量使B自愿地去做A想要做的事)意味着权力来源于社会建构和文化模式，这将导致B的意志的内化，并愿意屈服于A的力量。在合作治理的背景下，一旦确立为合法或必要的，权力共享或权力不对称就可以在社会上被认为是合理的，并在合作中发挥良好的作用。偶然事件，比如由强大的体制环境所产生的可增进系统信任的能力，可以培养合作，能够承担民主导向权力共享的不那么紧迫的任务，更自愿的合作网络，更多的以前的权力共享经验，以及更可接受的权力共享成本效益计算，通过社会建构和文化模式过程促进权力共享。社会建构和文化模式的共享权力对合作的有效性更有利。

权力解释的最后一个方面表明，权力可以进一步分解为不同的因素，如权力来源、权力手段、权力范围和权力领域，这些都有助于权力关系的有效性。这种概念化有助于反映合作中权力不对称的程度。权力的显著差异会对参与者之间的组织关系产生负面影响，因为它破坏了参与者的参与和信任。然而，追求权力分配尽可能的平等是不必要的也不现实的，而且可能因为追求权力平等而导致合作治理的僵局和无法作为，从而是不可取的和不现实的。如何在权力共享与权力不对称之间找到一个平衡点，与应对不同权力因素的灵活策略有关。

权变框架基于制度理论和资源依赖理论。制度理论认为，组织符合规范，价值观和理想假设的社会框架。框架中包含三种偶然性，这符合制度理论:从情境角度看制度环境，从网络角度看网络任务，从节点角度看先前的权力共享经验。第一，更强的制度环境培育合作，使参与者更愿意基于他们对环境的系统信任共享权力，并对共享权力的可预测结果抱有信心。其次，要完成不同的网络任务，现有的制度环境，要么是倾向于官僚主义，要么是民主，将会影响权力共享的必要性和可行性。第三，在一个以等级制度为特征的机构中，权力共享经验较少的参与者在新合作中共享权力的意愿可能会更低，因为权力共享会被现有机构所阻碍，并失去其合法性，从而损害合作治理的有效性。

资源依赖理论认为，组织生存依赖于它们从外部环境获得关键资源的能力，而组织间的依赖是由所有组织获得或共享稀缺资源的需求所创造的。在合作中，如果一个组织（参与者）控制了其他人需要的更多资源，或者可以减少对其他资源的依赖，那么该参与者可以比它的合作伙伴更有权力。框架中提出了三种偶然性事件，与资源依赖理论是一致的:从网络的角度来看网络类型，从节点角度来看权利资源和成本效益分析。从网络的角度来看，当一个网络被授权形成，参与者之间的相互依赖很大程度上是外部强加的，因此，可能不足以激励他们自愿合作，授权的参与者可能会降低共享权力的意愿，从而导致合作的收益减少。从节点的角度来看，如果资源都集中在一个参与者，这个参与者就会因为拥有其他合作伙伴所需要的更多的资源和对他人的依赖减弱而变得更加强大，从而导致这个参与者不情愿共享权力，反而会进一步破坏合作。然而，如果一个不太强大的参与者参与合作的最终目标是获取稀缺资源，那么在成本效益计算之后，该参与者更愿意放弃一些权力来继续合作。

研究局限

1、作者的理论框架建立在与合作治理有效性相关的权力共享的文献上。但是这些文献在提供丰富的案例方面比较薄弱，同时文中所使用的一些案例可能会有其他的解释。但是文章作为研究权变框架中合作实践里的权利共享的起点，可以为未来研究提供一些启示。

2、由于合作治理的复杂性，本文也很难穷尽所有可能影响合作治理的权力共享和有效性关系的权变因素。此外，本文中确定的权变因素并不是相互排斥的。这些因素很有可能在合作治理中共存和共同作用。

期望未来的研究，无论是概念上还是经验上，都可以进一步调查更多的权变因素以及权变因素之间的相互作用。作者还呼吁研究在合作治理的研究中包含更多的动态因素，以建立一个全面的框架，并对这些权变因素在影响权力共享和合作治理有效性之间的关系的复合效应进行更深入的研究。

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附参考文献参考文献附参考文献

Choi, T., & Robertson, P. J. (2013). Deliberation and decision in collaborative governance: A simulation of approaches to mitigate power imbalance. Journal of Public Administration Research and Theory, 24, 495-518.

Dandy, N., Fiorini, S., & Davies, A. L. (2014). Agenda-setting and power in collaborative natural resource management. Environmental Conservation, 41, 311-320.

Hendriks, F. (2014). Understanding good urban governance: Essentials, shifts, and values. Urban Affairs Review, 50, 553-576.

Purdy, J. M. (2012). A framework for assessing power in collaborative governance processes. Public Administration Review, 72, 409-417.

Koliba, C. J., Mills, R. M., & Zia, A. (2011). Accountability in governance networks: An assessment of public, private, and nonprofit emergency management practices following hurricane Katrina. Public Administration Review, 71, 210-220.

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