【治理与反思】路径依赖型公务员：亚洲发展中国家传统对行政行为的影响比较

类别：政府治理

导言

在发展中国家之间，影响公务员绩效的动机动力可能会大不相同，我们不能总是假设即使在低薪条件下，发展中国家的的内在动机也很低。为了深入探讨公共部门领导力，最近新加坡国立大学Zeger Van der Wal，南洋理工大学Assel Mussagulova，Chung-An Chen（陈重安）三位学者合作，对于员工动机和态度的跨国差异，受历史遗留影响的文化和行政传统提供了一种解释，即公务员是否亲社会或物质驱动。发展中国家的公共部门改革努力需要符合复杂的当地现实和路径依赖，而不是从开发的环境中引进最佳实践，而最终导致空洞的同构改革。论文发表在公共管理类顶级期刊PAR上面。

（文献来源：Wal, Z. V. D. , Mussagulova, A. , & Chen, C. A. . (2020). Path dependent public servants: comparing the influence of traditions on administrative behavior in developing asia. Public Administration Review, online first: 1-13. doi:10.1111/puar.13218）.

研究背景

公共管理研究往往将发展中国家的公务员视为一个单一的类别：他们薪酬过低，培训不足，因此公共服务动机(PSM)水平可能较低(佩里，2014年)；更重要的是，他们可能懒惰甚至不道德(巴努里和基弗，2016年；弗兰克和刘易斯，2004年；潘迪和贾恩，2014年)。然而，尽管发展中国家在招聘、留住人才以及激励他们表现良好方面面临明显的限制，但许多国家仍然在充满挑战的环境中努力创造公共价值。我们几乎不知道他们这样做是出于亲社会的倾向，还是因为物质利益可能比发达国家的私营部门利益更有利。此外，发展中国家之间的动机动力可能有很大不同，因为这个粗糙的标签会使它们巨大的多样性被轻视，即使是在同一个地理区域内也是如此。

事实上，在全球改革范式中根深蒂固的刻板印象是很难反驳的，因为公共行政的动机研究几乎完全是西方的(里兹、布鲁尔和纽曼，2016年)。新兴的非西方动机研究也优先考虑开发环境，大部分在东亚(范德瓦尔，2015年，2017年)。在发展或“多重激励”环境下的罕见研究(佩里，2014年)的结果好坏参半。在某些情况下，公务员优先考虑工作保障、社会地位、赚取额外收入的机会以及对金钱的渴望或“对金钱的热爱”(邓等人)。在其他情况下，特别是在低工资的情况下，亲社会的司机比在西方环境下更重要(巴努里和基弗，2016年；休斯顿，2014年；因菲尔德等人，2010年；刘和佩里，2016年)。

如果没有一个全面的比较框架，我们如何才能恰当地评估这种单一国家案例研究的重要性？这篇文章旨在丰富对亚洲发展中国家公务员的动机和态度的理解，以及他们的体制和文化环境是如何约束和促进他们的。为此，比较了哈萨克斯坦和巴基斯坦这两个亚洲发展中国家公务员之间的一系列内在和外在动机，并对比了行政文化和路径依赖。本研究分析了来自“世界价值调查”的初步定量和定性调查数据和次要数据，以回答核心研究问题：

哈萨克斯坦和巴基斯坦公务员的亲社会倾向和物质驱动倾向是否不同，体制和文化特征如何解释差异？

理论框架与研究假设

发展环境下的公务员激励

要阐明任何群体的动机和态度，就必须更广泛地审查该群体所处的文化和体制背景。虽然PSM研究最初侧重于解释个人层面的变化(布鲁尔和塞尔登，2000年；潘迪和斯塔兹克，2008年；佩里，1997年)，但学者们已经开始研究组织层面变量的影响，例如父母就业；宗教、政治、专业和教育社会化；以及领导实践(莫伊尼汉和潘迪，2007年；帕尔伯格和拉维涅，2010年；潘迪和斯塔兹克，2008年)。

采用更广泛的激励措施的研究发现，外在或物质驱动因素——比如工作保障、对金钱的热爱、社会地位，甚至是贪污机会--至少能激励发展中国家的公务员，尤其是亚洲国家的公务员，至少和亲社会的动机一样(陈和谢，2015年；伊菲尔德等人，2010年；刘、唐和杨，2013年；潘迪和贾恩，2014年；佩里，2014年；泰勒和贝，2013年)。

不过，根据PSM研究的创始人詹姆斯·佩里的说法，还需要更多的实证研究工作。他指出，对多重激励环境或甚至是“非激励型”环境下(如具有低工作保障，低工资和较低的PSM的前苏联国家)的实证研究相对缺乏，但却是必要的，“因为它给出了影响行为的更完整的动态图景”(佩里，2014年，40-41)。布莱夫、里兹和阿尔菲(2017年)进一步强调需要转向PSM以外的动机理论，以更好地理解工作动机的不同来源。他们认识到需求满足是工作动机的关键驱动因素。

目前，很少有研究涉及行政制度和文化，以解释不同国家之间的动机和雇员态度的差异。范德比尔和范德瓦尔(2008年)在对38个国家的PSM区域模式进行比较分析时，发现在国际上比较PSM水平存在一些方法上的困难（比如金等人，2013年)。

行政传统：结构和思想

由于种种原因，公共行政制度之间存在着跨国差异。历史制度主义、文化、国家传统和治理模式只是用来解释分歧的一些观点(哈克，1996年；佩因特和彼得斯，2010年；耶西尔卡吉特，2010年)。所有这些方法的共同之处在于它们对背景和传统的关注。“传统”指的是信仰、态度、价值观和行为模式以及法律、守则和制度(艾森施塔特，1973年)，它们形成了个人或集体价值体系，指导决定、解释行动和影响道德判断(格罗斯，1992年；塞利格曼和约翰逊，1937年)。价值观层面对于深入了解公务员动机的国际差异尤为重要，因为关于PSM的辩论强调价值观如何塑造其“公共”和“亲社会”性质(安德森等人，2014年；范德比尔和范德瓦尔，2008年)。

行政传统究竟是什么？学者们用行政传统的概念来说明定义公共行政的风格和实质的变量的持久性(佩因特和彼得斯，2010年)。随着时间的推移，学者们根据公共政策和发展轨迹，通过从文化和历史到地理和社会经济考虑的各种适当的逻辑来评估，确定了国家的集群，同时正确地承认了基于历史事件和随后的改革模式的概括的局限性(兰德马-利夫和德雷克斯勒，2017年，596)。

两个研究命题

哈萨克斯坦和巴基斯坦两个国家背景显示出相似之处——殖民大国的外部影响和随后国际机构的改革压力、腐败发生率高和伊斯兰教是社会价值观的主要支柱。同时，两国在如何设法维护其殖民制度中的宗教和文化价值、公务员职位所具有的威望以及在招聘公务员方面的功绩和竞争作用等方面存在差异。

独立后，两国都可以自由选择走哪条路，这就引出了社会价值观和行政文化在多大程度上反映出公务员的激励倾向上的问题。因此，所研究的国家提供了有趣的比较案例，有可能对比较公共行政和发展研究领域作出有意义的贡献。

在此基础上，提出了两个研究命题来指导实证分析：

l  命题1：按照苏联的行政传统，哈萨克公务员的亲社会倾向较低，对金钱的热爱程度较高，对工作保障的关注程度高于巴基斯坦公务员。

l 命题2：根据南亚行政传统，巴基斯坦公务员的亲社会倾向较高，对金钱的热爱较少，对威望和地位的尊重高于哈萨克公务员。

研究方法

数据来源

本研究的数据有两个来源：一是哈萨克斯坦和巴基斯坦通过2016-2017年度政府雇员调查收集的原始数据，二是2011至2014年进行的第六波“世界价值调查”(WVS，2014年)的次级数据。WVS是一项为期四年的社会调查，其目的是衡量“对性别、家庭和宗教的文化价值观、态度和信仰、贫穷、教育、健康和安全、社会容忍和信任、对多边机构的态度、区域和社会之间的文化差异和相似之处”(WVS，2018年)。

对政府雇员的调查和WVS的调查结果涵盖了不同的时间段，这对数据的外部有效性和比较的稳健性提出了挑战。在利用这两项调查推断哈萨克斯坦和巴基斯坦公务员制度的动机差异时，假设工作价值随着时间的推移是稳定的，这在金氏和查尔的纵向研究的元分析(2012年)和其他几项关于一般价值取向的研究中发现(曼弗雷多等人，2017年；米尔方特、米洛杰夫和西布利，2016年)。其他研究表明，PSM相关值在时间上的相对稳定性(沃格尔和克罗尔，2016年)和一般公共价值观的稳定性(波兹曼，2007年；约根森和罗格斯，2015年；罗格斯，2015年)。这些研究表明，随着时间的推移，价值观转变的可能性很低，这将使哈萨克斯坦和巴基斯坦的公务员的态度和价值观与WVS中较大的公共部门雇员样本的态度和价值观保持一致，尽管数据收集的时间不同。

调查表是联合国开发计划署项目的一部分。研究者们与开发署全球公共服务英才中心、巴基斯坦开发署、阿斯塔纳区域公务员中心和哈萨克斯坦共和国公务员事务局合作，最后确定了调查表。在2016年11月至2017年1月进行了这项调查。该调查表的链接已发送给哈萨克斯坦共和国公务员事务局和地方政府(Akimats)哈萨克斯坦北部、哈萨克斯坦南部、曼吉托和阿特劳省，以及阿斯塔纳和阿拉木图市政府。下列中央政府机构的公务员也参加了调查：投资和发展部、司法部、国民经济部、外交部和教育和科学部。在巴基斯坦，开发计划署向国家、区域和地方各级的政府机构发出邀请。哈萨克斯坦的抽样框架由上述各部和地方政府的2347名公务员组成。在巴基斯坦，抽样框架由来自三级政府的967名公务员组成。在哈萨克斯坦，收到了748份网上答复(答复率为32%)，其中8份因双重答复而无效。结果，得到了740个成功的答复。

调查项目

本研究因变量分为两类：亲社会倾向和物质倾向。使用PSM来捕捉亲社会倾向。继佩里(1996年)的PSM测量之后，本研究选择了13个包含PSM最初的四个维度的项目：对决策的吸引力、对公众利益的承诺、同情和自我牺牲(佩里，1996年)。刘和佩里(2016年)在对中国东部241名公务员的两波调查中使用了这些项目。选择的13个项目的Cronbach‘s alpha值为0.83。

为了捕捉两国公务员的物质倾向，使用了四个因变量：唐等人(2006年)基于三个项目开发了一个“爱钱量表”；对金钱奖励的满意程度(下称“薪酬满足感”)，以三项衡量：“我对工作中积累的福利待遇感到满意”、“我对我的薪酬和工作量感到满意”和“我的薪资待遇公平，符合我的责任和努力”；对工作保障的追求以及对声望和地位的追求，这些都是选择公共部门工作的原因，以两个项目衡量：“我加入公共服务是为了一个稳定、有保障和有前途的未来”和“我分别以高威望和社会地位参加公共服务”。所有项目都是顺序的，用Likert标度来衡量，其中1=强烈不同意，5=强烈同意。

主要自变量是国家虚拟变量(哈萨克斯坦=1，巴基斯坦=0)。使用年龄、性别、教育、公务员任期、政府级别、监督和私营部门经验作为控制变量，以解释国家样本中的差异。有经验性证据表明，年龄(尤尔基维茨和布朗，1998年)以及性别和任期(莫伊尼汉和潘迪，2007年；佩里，1997年)可以作为雇员激励的预测因素。

世界价值观调查

考虑到对哈萨克斯坦和巴基斯坦亲社会和物质倾向水平的兴趣，使用WVS数据进行二次分析。只使用在WVS第六波中将其就业部门指定为“公共部门”的个人的反应。哈萨克斯坦的样本量为534份，巴基斯坦为114份。根据WVS方法，样本代表所有18岁及以上的人居住在每个国家的私人家庭中，而不论其国籍、公民身份或语言(WVS，2018年)。在WVS调查中，主要的数据收集方法是在被调查者的居住地进行面对面的访谈。被调查者的答案被记录在一份书面调查问卷上，或者通过计算机辅助的个人访谈(WVS，2018年)记录下来。

为了衡量亲社会倾向，使用三个顺序项作为因变量：“为社会利益做某事很重要”(WVS数据集中的第74节)；对自己财务状况的满意程度，“你对家庭的财务状况有多满意？”(第59节)；对成功和认可在生活中的重要性的认识，“非常成功，让人们认识到我的成就是很重要的”(第75节)。控制变量是社会经济状况(V 238)、收入水平(V 239)、性别(V 240)、年龄(V 242)和教育(V 248)。还使用四个项目来衡量被申请人家庭面临的财务现实：食物匮乏、家庭安全、缺乏药品或医疗、缺乏现金收入(v188-191)，以进一步了解社会经济状况和收入类别。

研究结果

假设检验

本研究首先使用的是T型测试以比较两国的PSM和物质倾向。根据报告的结果，哈萨克斯坦受访者在各个方面的PSM水平都较低：对政策制定的吸引力、对公共利益的承诺、同情心和自我牺牲。研究还发现，哈萨克人对金钱的热爱程度很高，薪酬满意度较低，而且在选择工作时追求工作保障的愿望更强烈。然而，追求威望和地位在两个样本之间并没有区别。

本研究还使用带有几个人口统计学控制的回归来检验假设。对于指标因变量，如PSM、对金钱的热爱和薪酬满意度，采用普通最小二乘(OLS)回归。对于追求工作安全和追求威望的顺序因变量，采用有序Logistic回归。结果显示，哈萨克斯坦的公共雇员总体PSM水平较低，特别是对政策制定的吸引力(P<.01)和自我牺牲(P<.00)。他们还报告说，薪酬满意度较低(P<.00)，虽然他们对金钱的热爱程度并不是很高。在追求工作保障和追求威望和地位方面，两国公务员之间没有显著差异。

定性数据证实了先前的调查结果，即哈萨克斯坦的公共雇员对他们的薪酬不太满意。当被要求在一个开放式问题中描述“提高绩效的主要障碍”时，哈萨克斯坦大约三分之二的公务员提到了“有限的薪酬、福利和职业前景”。这一比例远高于巴基斯坦的46.7%(统计数字见表4)。

讨论

总之，本研究得出了如下关键结论：

1.巴基斯坦公职人员比他们的哈萨克斯坦同行表现出更强的亲社会倾向。主要数据和次要数据都支持这一发现。

2.关于物质主义倾向，巴基斯坦受访者对自己的财务状况和薪酬比哈萨克斯坦受访者更满意，尽管实际生活条件并没有改善(在某些情况下甚至更糟)。这意味着对金钱的热爱程度较低。

3.研究者们提出的“苏联行政传统引起对工作保障的更高关注”的主张仅得到部分支持。尽管基于我们的初步数据进行的T检验提供了一些支持，但其结果与我们的回归分析不一致。

4.最后，调查结果与“南亚行政传统反映了对威望和地位的更高重视”的说法不一致。基于二级数据的调查结果支持了这一观点，而调查结果却没有这样做。调查结果表明，与巴基斯坦公务员相比，哈萨克斯坦公务员的PSM水平较低，薪酬满意度较低。这为理论主张提供了部分支持——苏联的行政传统产生了较低的亲社会倾向和对金钱的热爱，而南亚的行政传统则强调亲社会倾向，而不那么关心报酬。所有的数据来源都支持这些发现。此外，验证性因素分析在这两种情境下，对PSM结构效度都有较好的拟合效果。

对PSM研究的一个共同保留意见是它在多大程度上反映了管理决策(克里斯滕森、帕尔伯格和佩里，2017年)。发展中国家需要基于证据的解决办法，其形式是易于识别的实践经验教训。研究结果对从业人员有着重要的影响，对于那些希望在缺乏金钱回报的情况下利用PSM的发展中国家来说，这可能是有用的。

结论

本研究旨在探讨公务员的亲社会倾向和物质倾向是否不同，体制和文化特征如何解释差异？研究发现，哈萨克斯坦和巴基斯坦两国亲社会和物质倾向的水平差别很大，巴基斯坦的PSM水平较高，但与哈萨克人相比，巴基斯坦不太重视对公共服务职业的金钱奖励。在某种程度上，调查结果表明，行政传统以及文化和价值观在塑造公务员态度方面起着重要作用。

通过比较框架和设计，本研究提高了对跨国差异潜在决定因素的重要性的认识，以及环境的普遍重要性，无论是地理环境、行政传统还是社会价值观和态度。

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附参考文献文献附参考文献

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https://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/puar.13128

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