【治理与反思】缩小还是扩大差距？技术驱动的合作生产对公共服务供给公平性的影响

类别：非营利组织

导言

最近，上海在《关于全面推进上海城市数字化转型的意见》中提出要着力解决“数字鸿沟”问题，倡导各类公共服务“数字无障碍”，各界共同发起从供给侧消弭“数字鸿沟”，解决老人应用智能技术困难的倡议书。电子治理技术为历史上处于劣势的群体提供“数字资本”，以改变公共服务供给中的分配差异。随着互联网和智能手机的普及，这些技术支持的交互式服务平台为弱势公众与政府互动、参与合作生产提供了另一种方便的渠道。最近，佛罗里达州立大学许珂维（Corey Kewei Xu）与唐恬（Tian Tang）两位学者对此进行了一项实证研究。美国许多地方政府已经采用了交互式的311平台，让公民参与合作生产。文章调查了311系统如何影响公共服务供给中的分配公平。研究结果显示，少数群体由于在灾害后可能有更大的基本服务需求，但政府的政治资本较少，所以更有可能利用这些智能技术来申请基本服务。他们对电子治理技术的运用，使他们获得政府更多的关注，以缩小服务供给方面的公平差距。论文发表在公共管理顶级期刊PAR上面。

（文献来源：Xu,C. K. & Tang, T. (2020). Closing the Gap or Widening the Divide: TheImpacts of Technology‐Enabled Coproduction on Equity in Public Service Delivery. Public Administration Review. 1-14. DOI: 10.1111/puar.13222

研究问题

为了追求智慧治理，各国政府在过去二十年中采用了各种信息和通信技术(ICT)。Web 2.0和移动技术的迅速普及为公共部门与公民合作生产公共服务提供了替代渠道。这种技术支持的合作生产也称为“电子治理”(在后面交替使用这两个术语)。在地方一级采用的一种流行的电子政务技术是双向的311平台,它允许公民通过一个门户网站或移动应用向政府报告非紧急服务问题。与传统的311热线相比，门户网站和手机应用程序允许市民使用地址和照片向政府提出非紧急服务请求，提出评价，并监督整个服务供给过程(Tang等, 2019)。这些由电子治理技术支持的特性有很大的潜力来改变合作生产流程(Sorrentino,Sicilia和Howlett,2018)。首先，互联网和移动技术使得在任何时间、任何地点进行无所不在的合作生产成为可能，这可以降低合作生产成本，鼓励更多人参与(Linders,2012)。其次，由这些电子治理平台支持的政府对公民和公民对公民的互动，可以在所有利益相关方之间培养社区意识(Meijer,2011; Sorrentino, Sicilia和Howlett, 2018)。此外，公民提供的实时、特定位置的服务请求信息可以帮助政府提高服务效率和效果(Tang等, 2019)。

尽管电子治理技术有诸多好处，但学者和实践者也注意到其潜在的负面影响。一个至关重要的问题是公平(Sorrentino, Sicilia和Howlett,2018)。现有的文献集中于合作生产参与的差异，并提供了尚未确定的发现。然而，很少有实证研究来检验这些电子治理技术对服务结果公平性的最终影响(Clark等,2020)。特别是，对地方政府在提供服务的决策中如何纳入311平台请求信息以及这一过程如何影响向不同群体分配公共服务的情况所知甚少。本文研究了技术支持的合作生产如何影响服务供给中的分配公平性。具体来说，研究问题是：基于311平台的合作生产是有利于历史上处于劣势的群体，还是增加了现有服务供给方面的公平差距？

数字时代的合作生产及其新趋势

公共服务供给中的合作生产

近年来，合作生产在全球的政府实践和研究中复苏(Nabatchi,Sancino和Sicilia,2017; Yang和Schachter,2012)。正如诺贝尔奖获得者埃莉诺·奥斯特罗姆和他的同事最初提出的那样(Ostrom,1972, 1996)，“合作生产”被定义为“由不同于同一组织的个人投入提供一种商品或服务的过程”(Ostrom, 1996,1973)。后来的研究确定了三种广泛的公共服务共同生产类型：（1）公民向公共机构请求帮助；（2）公民在公共服务供给方面提供的帮助；（3）公民和公共机构之间的互动，以调整彼此的服务期望和行动(Whitaker,1980)。合作生产可以提供不同的价值来改变公共服务的供给(Nabatchi, Sancino和 Sicilia, 2017)。

数字时代技术驱动的合作生产

本研究关注Whitaker(1980)所确定的三种合作生产类型中的第一种：公民服务请求。公民服务请求为地方政府提供了有关服务需求和不足的必要信息(Whitaker,1980)。在传统的服务供给模式中，公民被视为被动的顾客，等待政府发现并解决非紧急服务问题。许多地方政府采用合作生产模式，鼓励公民报告服务需求，这有助于政府及时发现问题并解决问题。

在数字时代，通过报告服务需求的合作生产受到了越来越多的关注(Clark等, 2020; Meijer, 2015; Tang等,2019)。世界各地的地方政府已采用智能信息技术，支持双向的311服务请求平台，并促使公民参与合作生产。这些智能技术可以改变合作生产的流程，因为它们支持普遍存在的合作生产，增强透明性和交互性，并生成实时和特定位置的服务请求数据，以改进决策(Linders, 2012; Sorrentino,Sicilia和Howlett,2018; Tang和Ho,2019)。

理论框架:技术驱动下的合作生产和公平服务供给

对城市服务分配的研究集中在“城市向不同群体提供的市政服务水平” (Jones等,1978; Sharp, 1980, 1982)。先前的研究发现，公共服务的提供可能会对历史上的弱势群体有偏见。随着电子治理技术的发展，合作生产的文献认为，技术驱动的合作生产可以提高服务供给的有效性和效率。通过扩展这两种研究流，发展理论来研究这两种因素如何相互影响服务提供的分配结果。

图1　理论框架

公共服务供给的差异

假设1:如果没有参与到技术驱动的合作生产中，历史上处于不利地位的群体更有可能经历更慢的服务供给。

参与电子治理的差异？

假设2a:历史上处于弱势地位的群体不太可能参与技术驱动的合作生产。

假设2b：历史上处于弱势地位的群体更有可能参与由技术驱动的合作生产。

技术驱动的合作生产和公平服务提供

假设3a：技术驱动的合作生产可能会加剧服务提供方面的差异。

假设3b：技术驱动的合作生产可能会减轻服务提供中的差异。

方法和数据

样本和数据

本研究以塔拉哈西在2018年迈克尔飓风后的电力恢复为背景来检验研究假设。塔拉哈西政府在2013年推出了双向311系统“DigiTally”。可以通过网络和移动应用程序对DigiTally进行访问。通过电话发出的服务请求也由客户操作中心输入到DigiTally中。该市一直在积极鼓励市民提交非紧急服务请求，如停电、坑洼和损坏的基础设施，并监督服务提供过程。因为市政府在ICT创新和社区参与方面的进步，塔拉哈西可以被视为美国中型城市电子治理的一个极端案例(Tang 等,2019)。此外，该市拥有相对年轻、受过良好教育的人口，他们更有可能接受新的信息技术。然而，历史上处于弱势地位的人口比例为44.6%，高于2018年的全国水平（根据2018年美国人口普查局数据）。拥有一个理想的电子治理环境，塔拉哈西可能代表探索技术驱动的合作生产如何影响中等城市服务分配公平性的最佳案例场景。

为了测试通过311平台进行的公民合作生产如何影响各种族间电力服务提供的公平性，研究者们编制了一个家庭层面的数据集。一个细粒度的数据集包含从DigiTally请求服务的数据，智能电表的数据,来自美国人口普查局和利昂县的人口数据,这使我们能够比较通过DigiTally提出或未提出服务请求的人的供电服务恢复时间。为了避免服务恢复时间和311请求提交之间的同时性偏差，只选择飓风后两天内提交的电力恢复请求。在此时间段内，公民通过DigiTally的数字门户网站或app提交了688个请求。剔除重复的服务请求后，样本中包含了665个通过数字方式参与合作生产的家庭。为了与那些没有参与311合作生产的家庭进行比较，从剩余的79000个经历过停电但没有通过DigiTally报告停电问题的家庭中随机抽取3000个家庭作为样本。

为了进一步了解塔拉哈西政府是如何将311个请求数据纳入其服务提供流程的，研究者们依靠深入访谈数据的分析来补充我们的定量分析。来自不同部门的15名市政府官员进行了两轮面对面半结构化采访，每轮采访时长45至90分钟。在2017年夏天，采访了11位直接参与DigiTally系统开发和管理的官员，以了解每个部门是如何采纳和利用DigiTally的，以及他们是如何向市民推广DigiTally的。第二轮采访是在2019年春天与公用事业和信息技术部的官员进行的，重点是在飓风迈克尔之后，在电力恢复决策中DigiTally是如何请求数据以及智能电表数据是如何管理和利用。

模型和测量

合作生产参与的经验模型。模型1检验了历史上处于弱势地位的群体是否更不可能参与由技术促成的合作生产(假设2)，因变量是在技术驱动的合作生产中的公民参与。解释变量为一个家庭的少数族裔地位，用少数族裔家庭成员在所有家庭成员中所占的百分比来衡量。还考虑了可能影响技术合作生产的控制变量。根据已有的311研究(Clark, Brudney和Jang, 2013; Pak, Chua和Moere, 2017)，控制了社会经济地位变量的向量，包括街区组的中位数收入、房子的年龄、家庭中年龄组的百分比、教育水平和街区组的租户百分比。在年龄组中，我们控制了家庭中老年人的百分比，因为数字鸿沟文献表明，老年人口不太可能使用互联网和移动应用程序，因此较少参与技术支持的合作生产(Van Deursen和Van Dijk, 2011)。除了社会经济地位变量之外，我们还控制了人口密度，以捕获合作生产参与的邻里效应。

公平服务供给的经验模型。接着，估计了技术驱动的合作生产对服务提供中的分配公平性的影响(假设1和假设3)。在模型2-5中，因变量为供电恢复时间。模型2-5的解释变量为少数族裔家庭和参与合作生产。为了研究个体层面的合作生产和社区层面的合作生产参与对分配公平的影响，分别在家庭层面和人口普查区群体层面测量了合作生产参与。将人口密度、中位数收入和年龄作为控制变量。收入中值和住房年龄是衡量社区基础设施质量的指标。

研究结果

参与以技术驱动的合作生产

本研究有五种模型的回归结果。从模型1中，观察到历史上处于不利地位的群体在飓风过后更有可能通过互动的311平台参与合作生产。少数族裔家庭的系数(0.842)表明，少数族裔家庭通过DigiTally请求恢复服务的几率比非少数族裔家庭高1.32 (exp[0.842]- 1)倍。关于技术驱动的合作生产存在差异的争论，这一结果证实了假设2b，即历史上处于不利地位的群体更有可能参与技术驱动的合作生产。社会经济地位控制变量也揭示了类似的模式。住在老房子里或者住在低收入和教育程度较低的社区的居民更有可能要求通过DigiTally恢复电力。考虑到弱势群体不成比例地居住在较老的和贫穷的社区，他们的合作生产模式符合我们对假设2b的解释。

与“数字鸿沟”观点一致的是，还观察到老年居民不太可能使用智能技术来报告服务问题。一个街区的人口密度的负系数表明，如果人们住在人口稠密的社区，他们提交服务请求的可能性就会降低。这可能是“旁观者效应”，人们依赖社区中的其他人来报告停电。

公共服务供给的分配公平

模型2和模型3考察了服务恢复中的分配公平性，以及通过311系统的合作生产参与如何影响分配公平性。模型2显示，少数族裔家庭的电力恢复时间明显长于非少数族裔家庭，且提交Digitally服务请求的家庭恢复速度更快。

在模型3中，治理参与对服务恢复差距的调节作用。在未通过DigiTally方式提交电力服务请求的居民中，少数民族居民的系数(0.103)表明，少数族裔居民的电力恢复时间比非少数民族居民的恢复时间长10.85% (exp[0.103] - 1)。这一结果证实了假设1，即历史上处于弱势地位的群体更有可能在不参与合作生产的人群中体验到较慢的服务提供。

研究模型4和模型5，以进一步调查在一个社区中311平台的服务请求数量是否会影响单个家庭的服务恢复时间。如前所述，311请求所反映的社区一级服务需求可能影响地方政府在提供服务方面的优先次序。模型4和模型5的结果表明，居住在311服务请求水平较高的人口普查街区组的居民更有可能更快地恢复服务。

其他控制变量的结果基本上与我们的预期一致。房屋年龄的正系数表明，老社区需要更长的时间来恢复服务。社区密度仅在模型2中呈负向显著性，说明政府可能会优先考虑有更高需求的地区的服务恢复。

讨论：对合作生产理论和实践的启示

在这个数字时代，电子治理技术越来越多地应用于公共部门，并可能对公共服务的合作生产产生重大影响。最近的研究呼吁更好地整合数字政府和公共管理视角，以理解信息通信技术在公共部门的作用(Gil-Garcia,Dawes和 Pardo,2018)。具体到合作生产研究中，数字技术如何影响合作生产中的不同社会群体还需要进一步研究(Gil-Garcia,Dawes和Pardo,2018)。本研究加入了这些探索，揭示了311平台作为一种电子治理技术，如何影响当地公共服务的合作生产，以及这反过来如何重塑服务提供中的分配公平性。

本研究关于塔拉哈西311促进的合作生产的经验证据，支持了关于信息通信技术如何影响合作生产参与中社会人口不平等的长期学术辩论中的乐观立场。结果表明，历史上处于不利地位的群体在灾难后更有可能提交311服务请求，以恢复关键的服务。虽然传统的合作生产是由能够轻松驾驭这一过程的群体主导的，但由Web 2.0和移动技术支持的311平台可能会减少对传统需要的参与技能的需求(Lember, Brandsen和Tõnurist,2019)，从而减少了少数群体的合作生产障碍。除了这些“动员效应”(Nam, 2012)之外，研究结果显示，当少数群体对特定类型的公共服务有更大的需求时，他们可能更愿意参与由技术推动的合作生产。在恢复服务方面，弱势群体没有多少经济资源或政治资本可以得到优先考虑，从而导致对灾后基本服务(如电力、水和庇护所)的更高需求。因此，他们可能会更有动力利用311平台来获得政府的关注，重新获得必要的服务。电子治理技术降低了成本，提高了可获得性，为历史上处于不利地位的群体提供了“数字资本”。

结论

本研究在理解公民参与技术驱动的合作生产如何对服务分配公平产生影响方面迈出了重要的一步。以塔拉哈西市飓风后的电力恢复为例，检验了关于不同种族群体在参与电子治理方面可能存在的差异的长期学术辩论。此外，进一步研究了技术驱动的合作生产对服务提供中的分配公平性的最终影响。结果分析表明，在灾难恢复中，少数族裔更有可能通过311系统进行必要的服务恢复请求。少数民族积极参与以技术驱动的合作生产，在电力服务恢复中获得优先考虑的机会更高。虽然未参与电子治理平台的公民在服务提供方面存在种族差异，但利用电子治理技术的少数族裔在服务提供方面的公平差距已经缩小。

需要强调，由Web 2.0和移动技术支持的电子治理平台为历史上缺乏经济或政治资本参与传统合作生产的弱势群体提供了另一种合作生产渠道。由于这些电子治理技术在今天很普遍，它们可以成为少数群体的“数字资本”，改变公共服务提供方面的分配差距。为了促进数字资本的利用，地方政府可能需要开展宣传活动和社区推广活动，以提高公民对这些电子治理技术的认识和接受程度。

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附参考文献附参考文献附参考文献

参考文献：

Brandsen, Taco, and Marlies Honingh. 2016. Distinguishing Different Types of Coproduction: A Conceptual Analysis Based on the Classical Definitions. Public Administration Review 76(3): 427–35.

Clark, Benjamin Y., Jeffrey L. Brudney, Sung-Gheel Jang, and Bradford Davy. 2020. Do Advanced Information Technologies Produce Equitable Government Responses in Coproduction: An Examination of 311 Systems in 15 US Cities. American Review of Public Administration 50(3): 315–27.

Feiock, Richard C., and Corey Kewei Xu. 2019. FSU Local Governance Lab Tallahassee Household Database. https://globalcitydata.com/data/tallahassee-household-database/ [accessed July 26, 2020].

Gil-Garcia, J. Ramon, Sharon S. Dawes, and Theresa A. Pardo. 2018. Digital Government and Public Management Research: Finding the Crossroads. Public Management Review 20(5): 633–46.

Ostrom, Elinor. 1972. Metropolitan Reform: Propositions Derived from Two Traditions. Social Science Quarterly 53(3): 474–93.

Tang, Tian, and Alfred Tat-Kei Ho. 2019. A Path-Dependence Perspective on the Adoption of Internet of Things: Evidence from Early Adopters of Smart and Connected Sensors in the United States. Government Information Quarterly 36(2): 321–32.

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