【治理与反思】弱势群体如何寻求有关公共服务的信息？关于通信方式的随机对照试验

类别：政府治理

导言

政府和非政府组织正在转向基于电话和互联网的通信技术，以降低成本并扩大公共服务的获取途径。然而，如果这些技术变化加剧了高需求群体的行政负担，效果可能适得其反。最近，加州大学伯克利分校Katerina Linos、斯坦福大学Melissa Carlson、哈佛大学Laura Jakli等七位美国学者合作，在希腊进行了一项随机对照试验，评估哪种沟通模式最能让弱势群体获得免费服务的信息。结果表明，即使在互联网普及、手机广泛用于非正式社交的高识字率国家，向新技术提供援助的转变也给受援助者带来了重大挑战。受试者使用预付明信片寻求免费牙科护理信息的可能性是使用热线或电子邮件的18倍，而使用需要邮资的明信片的可能性是热线或电子邮件的8倍。焦点小组指出，低自我效能极大地限制了弱势群体使用新技术查询行政信息的意愿。研究证明了与技术转移相关的行政负担比以前认为的更大，并且普遍存在的心理障碍不仅包括领取福利的耻辱，还包括与官僚机构对话处理不当的耻辱。尽管基于电话和互联网的通信技术降低了服务提供者的成本，但它们给弱势群体带来了巨大的心理负担，这些群体往往缺乏自信和技术技能，无法将这些技术用于正式的行政沟通。作者建议当设计扩大服务范围时，服务提供者应该考虑使用明信片和类似的工具，尽可能对弱势群体作出最小的信息技术需求，避免潜在的不悦互动。本文旨在将心理学理论与实践实践相结合来促进公共服务管理的研究。论文发表在公共管理顶级期刊PAR上面。

（文献来源：Linos, K., Carlson, M., Jakli, L., Dalma, N., Cohen,I., Veloudaki, A. and Spyrellis, S.N. (2021), How Do Disadvantaged Groups SeekInformation About Public Services? A Randomized Controlled Trial ofCommunication Technologies. Public Administration Review. online first 6 October:1-13. DOI: https://doi.org/10.1111/puar.13437）. 

研究背景

政府和援助组织在针对弱势群体并向其提供公共服务方面面临许多挑战。提供服务的一个主要障碍是个人在获取可用福利信息方面面临的行政负担。在过去十年中，政府、非政府组织（NGO）和其他服务提供者转而使用基于电话和互联网的通信技术来提供服务和项目信息。美国国家发展署赞扬了这一转变，认为数字技术使政府能够“克服地理障碍、低物理连通性和有限的行政能力”，并提高服务利用率，特别是对于弱势群体（世界银行，2016，156–158）。类似地，学者们认为基于电话和互联网的通信技术由于其低成本、方便性和减少信息壁垒的潜力而减轻了行政负担，最大限度地缩小公共服务获得方面的分配差距（Asongu和Nwachukwu，2017年；Mekonnen等人，2019）。尽管如此乐观，通信技术如何影响与服务提供商的互动还没有得到充分的理解。研究通常检验单一沟通方法的有效性（Clark等人，2020年），而没有系统评估和比较服务接受者如何与不同的沟通技术互动（Vann等人，2018，1）。比较试验至关重要，因为人们通常不会像提供者期望的那样寻求信息。例如，尽管美国人认为医生是他们最喜欢的健康信息来源，而网上信息来源是他们最不喜欢的，但实际上，出于便利性，他们首先求助于在线信息，最后才求助于医生（Hesse等人，2005年）。

特别地，弱势群体可能会以不同于服务提供者的方式评估技术的成本和收益（Helitzer等人，2003）。例如，年长、受教育程度较低和收入较低的个人与年轻、受教育程度较高和较富有的人相比，不太可能使用基于互联网和电话的技术（Battaglio Jr.等人，2019；Grossman和Michelitch ，2018）。由于行政负担阻碍了服务的获取，并使援助分配偏向于知道如何申请服务的人而不是最需要服务的人，了解技术变化如何影响弱势群体的行政负担至关重要。

行政负担和创新扩散

行政负担是“个人在政策实施过程中所经历的繁重体验”（Burden等人，2012年，741），通常分为合规成本、学习成本和心理成本（Herd和Moynihan2018年；Moynihan，Herd和Harvey 2015年）。合规成本是通过管理流程所需的时间和金钱。学习成本包括人们在研究可用公共服务信息时面临的障碍，如资格要求。心理成本包括因获得公众负面评价的服务（如福利计划）而产生的耻辱感或社会羞耻感，以及因依赖援助而丧失权力（Hattke、Hensel和Kalucza，2019年）。

行政负担极大地阻碍了服务的需求和供应。复杂的官僚机构会混淆有关服务可用性的信息，阻碍途径中各个点的信息，并增加申请福利所需的时间。面临高行政负担的个人可能无法参与公民或政治组织（Bruch、Ferree和Soss 2010），无法获得援助和行使其权利（Heinrich2018），也无法在公共部门就业（Linos和Riesch 2019）。行政负担对弱势群体造成了不成比例的影响。其中一些嵌入在项目的设计中。地理屏障、语言和文化障碍、歧视、较弱的人力资本、缺乏对行政过程的经验和客户主义加剧了行政负担。因此，尽管弱势群体最需要援助，也最有可能获得援助，但他们却更难获得旨在帮助他们的公共服务（Christensen等人，2020年）。

许多学者和实践者认为，通信技术可以减轻弱势群体面临的行政负担，并提高他们对服务和项目的接受程度。国际组织尤其乐观地认为，信息技术增加了边缘化群体的包容性，因为它们消除了中间商，并提供了一个成本更低、更方便的渠道与供应商接洽。然而，通过降低与供应商互动的成本，技术还可以在利益相关者之间培养群体意识，增强对公共机构的信心，并为规划活动留下更多资金。然而，当官僚过程已经很复杂时，需要使用技术来引导这些过程会给那些技术素养较低的人带来额外的负担（Döring，2021）。由于这些理论和经验上的局限性，与传统通信方法相比，新技术是否有助于公共服务的获取尚不清楚。为了更仔细地研究这一点，本研究从创新扩散的文献中得出了两个关于广泛使用的行政负担类型学的见解。在行政负担的研究中，心理成本暗示了对福利收入的负面刻板印象（Herd和Moynihan，2018；Moynihan，Herd和Harvey，2015）。另一个心理维度——自我效能感，定义为通过不熟悉的技术与官僚互动时的不适感。

创新扩散的标准模式引起了对援助提供中技术使用的关注。技术应用通常遵循S形曲线：吸收最初缓慢，然后随着社会大多数采用创新而迅速加速，然后随着社会边缘成员发现自己无法或不愿采用创新而再次放缓（Chigona和Licker，2008年；Linos，2013年；Rogers，2003年）。未采用的人通常是弱势群体的成员，因为教育、年龄、性别、社会经济地位和种族的差异可以表现为使用技术的知识的差异（Venkatesh等人，2003年）。

研究假设：不同沟通工具的成本

本节展示了如何通过创新扩散文献中的观点丰富行政负担文献，并从理论上分析了与使用电话热线、电子邮件、预付费和普通明信片来寻求服务信息相关的具体负担。并据此提出以下研究假设：

假设1A：与电子邮件或明信片（普通或预付）相比，弱势群体更愿意使用电话热线联系公共项目的服务提供方。

假设1B：与电子邮件联系相比，弱势群体更愿意寄送明信片（普通或预付）联系公共项目的服务提供方。

假设1C：与需要贴邮票的明信片相比，弱势群体更愿意寄送预付明信片联系公共项目的服务提供方。

假设2：在社会或地理上处于孤立状态或出生在外国的个人更喜欢预付费和普通明信片作为他们与服务提供方的沟通方式。

研究1的设计与数据

研究设计

研究者们于2016年6月通过Prolepsis在希腊202所学校开展了一项大规模、多组随机对照试验。Prolepsis是一家为贫困社区学校提供免费膳食的非营利组织。Prolepsis每半年对这些学校的家长进行一次调查。实验纳入了2016年对16456名家长的年终调查，告知受访者Prolepsis可以提供有关如何为他们的孩子获得免费牙科护理的信息。他们专注于提供牙科护理，因为这是希腊最大的未满足需求之一；几乎所有低收入希腊人都缺乏牙科保险，非政府组织、大学诊所和试点项目以高度细分的方式提供免费牙科护理（Damaskinos和Economou，2012年）。通过关注普遍需要的服务，限制了一些由于其可以在其他地方轻松获得服务的原因，对处理没有反应的可能性。

研究者们随机分配了追踪牙科服务信息的四种响应模式之一：电子邮件、电话、预付明信片和普通明信片。Prolepsis的工作人员将调查信封随机化，由教师管理，进行双盲实验。Prolepsis的工作人员通过提供免费的本地牙科服务信息，并协助安排预约来回答参与者的询问。为了更好地了解弱势群体如何看待使用这些技术的成本，还通过焦点小组和对403名家长、教师和校长的访谈进行了定性评估。在田野实验前后进行了这些评估，询问受访者最迫切的需求和首选的沟通方式。研究者们要求校长发布学校关于这项研究的公告，并询问教师和家长是否愿意参与。为了确保定性评估有助于检测弱势群体面临的独特成本，使用了有目的的抽样来确保本土、移民和难民父母的代表性。

研究结果

在最初联系的16456人中，6634人回复了他们完成的调查，162人（占最初联系者的1%）使用四种交流方式之一寻求牙科服务的后续信息。除了162人使用指定的对照模式进行回复外，427人将普通或预付的明信片连同完成的调查一起提交给学校，从而错误地退回了明信片。尽管将这些个体排除在主分析之外（即将其视为无应答者），但支持信息包括了不正确的应答者。当考虑到不正确的回答时，弱势群体更喜欢明信片方法。

1%的回应率在大众传播研究中很常见。考虑到通过电话、明信片和大众媒体传播信息的低成本，这些技术仍然被认为是具有成本效益的（Imai，2005）。寻求后续信息的受访者数量因沟通方式的不同而存在显著差异；2.50%的预付费明信片受访者做出了回应，1.16%的普通明信片受访者做出了回应。对于那些接受电话热线方法的人来说，询问的频率更低，其中0.14%得到了回复，而接受电子邮件方法的人中，有0.10%得到了回复。

对于既定的受试者，结果变量Y是衡量个体是否寻求信息的二元变量。在模型1中，对照组1表示分配给普通明信片，对照组2表示分配给预付明信片，对照组3表示分配给电子邮件。每一项的系数应与省略的类别进行比较，省略的类别分配给电话热线处理。模型1表明，受访者使用预付明信片的可能性比使用电话热线寻求牙科服务信息的可能性高18倍（95%可信区间3.39–18.62），使用需要邮资的明信片的可能性高8倍（95%可信区间7.80–40.68）。研究发现电话热线和电子邮件回复率之间没有统计学上的显著差异。因此，拒绝了假设1A，即电话热线将是首选的沟通方式，并证明了假设1B，即电子邮件选项将很少使用。

为了评估两种明信片之间的差异是否具有统计学意义，模型2将普通明信片作为基线。与假设1C一致，预付费明信片组的参与者回应的可能性是普通明信片组的两倍多。模型2还表明，与发送需要邮资的明信片相比，受访者使用电话热线的可能性约为八分之一，使用电子邮件的可能性约为十二分之一。

模型1和模型2使用回复调查的6634人作为分母，模型3和模型4使用最初收到调查的样本池作为分母复制模型1和模型2。这不会改变人们对明信片的强烈偏好，而不是其他通信方式。为了进一步测试稳健性，我们在支持信息的第I.4节中检查溢出效应，没有发现溢出效应。

访谈和焦点小组

研究者们通过焦点小组和对家长、教师和校长的访谈来补充实验。Prolepsis调查人员通过分层随机抽样的方式招募参与者，这些学校位于两个城市中心（雅典和塞萨洛尼基）和两个农村地区（伊玛蒂亚和埃维亚）。Prolepsis的两名经过培训的研究人员分两个阶段进行了51个焦点小组访谈，每个小组有5-8名参与者（n=403）。每个焦点小组访谈持续60-90分钟。第一阶段发生在2016年1月至5月的田野实验之前，研究了儿童的健康需求、获得服务的障碍以及父母的主要健康信息来源。在第1阶段，Prolepsis研究人员进行了31个不同的焦点小组访谈（n=258），其中12个有家长（n=86），10个有教师（n=88），9个有校长（n=84）。第二阶段发生在2017年1月至4月，在田野实验之后。第二阶段研究了参与者喜欢用明信片、打电话或发电子邮件来获取服务信息的原因。在第二阶段，Prolepsis研究人员共进行了21个焦点小组访谈（n=145）：9个有家长（n=60），9个有教师（n=61），3个有校长（n=24）。他们还对罗姆人（n=4）、移民（n=9）、难民（n=4）和低收入本地人（n=3）。

访谈和焦点小组信息说明了家长在使用每种沟通模式时所面临的合规性、技术、信息和心理成本。心理成本——尤其是低自我效能感——是参与者偏爱明信片的因素。许多家长表示，他们更喜欢明信片，使用电话热线会感到不舒服，因为他们认为自己缺乏与服务提供者直接接触的技能。在不同种族和社会经济背景下，大多数家长都认为他们会避免直接交谈，因为他们担心自己无法回答工作人员的问题。正如一位家长所说，“我也会选择寄信，因为我害怕……打电话给他们，担心他们会问什么……我会说什么……我会担心。而你可以寄一封信，他们将是必须联系你的人。你不用去那里找他们”（家长55）。

大多数教师和校长都认为，许多家长对他们通过电话沟通的能力缺乏信心，因为他们生活在极端贫困的社会孤岛中。正如一位老师所说，“许多家长……生活在封闭的社区中；你知道极端贫困的情况……人们变得更加粗鲁和孤僻。他们避免任何直接接触，比如通过电话”（老师7）。举例来说，即使是主动打电话给Prolepsis的父母也面临沟通困难；Prolepsis的员工称，来电者很难清楚地表达他们打电话的目的和询问的性质，即使他们的希腊语或英语都说得相当好。

讨论和结论

本田野实验是第一次检验沟通模式如何影响寻求免费服务信息的行政负担的研究。研究发现对明信片尤其是预付费明信片的强烈偏好超过了更新的通信工具。访谈和焦点小组显示，由于担心官僚互动处理不当，人们普遍不愿意使用电话与工作人员进行简单的互动。即使在一个拥有大量互联网和电话接入的高识字率国家，电话和电子邮件也会造成巨大的心理和技术负担，并阻碍援助信息的查询。

虽然本研究在理论上以行政负担文献为基础，但也借鉴了创新扩散理论，这些理论强调弱势群体可能不会采用创新手段，因为他们害怕因寻求技术使用方面的帮助而蒙受耻辱（Boltong et al.，2015）。研究发现，即使在通信技术被广泛采用之后，与服务提供者的正式联系也可能滞后。由于不熟悉专业电话的简单模式，许多人不敢通过电话征求信息。

研究通过一项大型随机对照试验（RCT）和广泛的焦点小组访谈展示了明信片的巨大优势，这是一种人们熟知的方式，它只有较低的信息技术需求。这种类型的对照研究是少见的。之前的研究通常评估单一沟通工具对不同社区的影响，聚焦于已经与供应方互动的个人。即使是受过高中教育的本地受访者也认为，他们缺乏与行政人员互动的技能，不想“暴露”他们的无能。研究发现，明信片可以成为一种有效的工具，用于在广泛的极度和中度弱势群体中开展初步公共服务宣传。

研究者们预测本研究结果将推广到其他具有类似技术扩散模式的中等收入到高收入国家，在这些国家，弱势群体在大多数人已经能够上网之后仍然缺乏互联网接触途径。即使在美国和富裕的欧洲国家，也看到基于社会经济地位的互联网接入存在相当大的差距。如果中产阶级公民与公共服务官僚机构的日常互动处于发展状态，而这种互动对低收入公民来说仍然具有极大的挑战性，那么现有的差距就会扩大。这意味着服务提供者需要重新考虑他们在项目中纳入的弱势群体时使用的通信模式。非政府组织应该考虑为潜在的受益者提供多种方式接收信息，并纳入更多传统模式，如明信片。对于缺乏管理提醒通信基础设施的资源紧张的服务提供方，使用具有固有提醒功能（即明信片的物理形式）的模式可能是一个不错的选择。虽然明信片不适合紧急通信，但我们的随机对照试验表明，在紧急程度较低的情况下，明信片具有极大的实用性。尽管政客和援助提供者有时会积极减少受助者必须克服的障碍，但即使是善意的改善努力也可能适得其反，因为弱势群体在克服官僚作风方面所面临的成本往往远远超过学者和实践者的预期。

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附参考文献附参考文献附参考文献

参考文献：

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Christensen, Julian, Lene Aarøe, Martin Baekgaard, Pamela Herd, and Donald Moynihan. 2020. Human Capital and Administrative Burden: The Role of Cognitive Resources in Citizen-State Interactions. Public Administration Review 80(1): 127–36.

Hansen, Jesper, and Lars Tummers. 2020. A Systematic Review of Field Experiments in Public Administration. Public Administration Review 80(6): 921–31.

Xu, Corey Kewei, and Tian Tang. 2020. Closing the Gap or Widening the Divide: The Impacts of Technology-Enabled Coproduction on Equity in Public Service Delivery. Public Administration Review 80(6): 962–75.

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https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/14719037.2020.1864013

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https://www.researchgate.net/publication/347698968_Explain_but_make_no_Excuses_Service_Recovery_after_Public_Service_Failures

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