【治理与反思】公共服务提供中的非营利组织密度与分配公平：城市公园服务

类别：非营利组织

导言

随着非营利组织在资助和塑造公共服务方面发挥着越来越重要的作用，有必要发展更好的理论和实证研究来探索非营利部门可能如何影响公共服务的分配。最近，明尼苏达大学程远、邓淑宜和乔治华盛顿大学杨琅等三位美国大学学者展开研究以一探究竟。鉴于非营利组织在公共服务提供和城市治理中发挥着越来越大的作用，研究非营利组织如何影响公共服务的分配至关重要。结合城市事务和非营利研究的文献，他们提出了一个理论框架，以阐明拥有较大规模非营利部门的社区可以为将公共服务分配给特定种族/族裔群体创造有利条件的各种途径。本研究使用一个独特的地理空间数据集，对2392个美国城市中不同种族/族裔群体获取公园服务的情况进行了分析。研究结果表明，在公园支持型的非营利组织密度较高的社区中，所有种族/族裔群体都达到了更好的公园可及性，但是白人群里与非白人群里的公园可及性的差距却有所扩大。论文发表在公共管理类顶级期刊PAR上。

（文献来源：Cheng, Y., Yang, L. and Deng, S. (2022), Nonprofit Density and Distributional Equity in Public Service Provision: Exploring Racial/Ethnic Disparities in Public Park Access across U.S. Cities. Public Administration Review. Accepted Author Manuscript：1–35. DOI: https://doi.org/10.1111/puar.13465）.

研究背景

鉴于社会公平是公共管理研究中的核心问题之一，而非营利组织在资助和影响公共服务提供中的越来越重要的作用，因此，关于非营利部门分配影响，尤其是其与更公平的公共服务提供之间的联系这一问题变得更加突出。

在过去三十年里，虽然学者们在理解非营利组织和慈善事业的分配影响方面取得了重大进展，但关于非营利部门与社会公平之间关系的研究，往往侧重于非营利组织的所在地——白人和资源更丰富的社区是否更有可能拥有非营利服务提供者（Gazely，2020；Garrow 2014；Paarlberg and Gen，2009）。然而，随着最近公共管理和非营利管理研究的增加以及城市、政治学和社会学研究的既定思路（（Cheng 2019b；Denhardt and Denhardt，2000；Rigolon，2019），非营利组织是影响和塑造公共服务提供和地方政府分配决策的重要参与者。因此，非营利部门的分配结果不仅取决于谁能获得非营利组织直接提供的服务，还取决于非营利组织如何影响谁能获得政府提供的公共服务。后者受到了忽略，但对谁从非营利部门受益这一问题更为重要，因为这些影响超出了非营利组织直接提供服务的职能，并可能通过公共服务提供影响社会的更大范围。这一更重要的问题涉及公共服务提供或获得公共服务的分配公平。分配公平是国家公共行政学院（NAPA）提出的社会公平的四个主要领域之一，涉及获得服务/福利的水平，并涉及对获得不平等原因的分析（Svara and Brunet，2004，101；Gooden，2006，6）。

理论视角

关于非营利部门分配结果的文献基于两个领域。首先是非营利组织研究，其中可以观察研究许多非营利组织活动。供给侧和需求侧理论对社区条件给出了相反的预测，在这种条件下，我们可能会观察到一个更大范围的非营利部门，因此，谁从非营利服务中受益便可能有不同的答案。其次是政治学、社会学和城市事务研究。在这些研究中，非营利组织被视为塑造公共服务提供的城市政治的关键参与者。分配公平的影响取决于非营利组织代表谁，以及它们如何将公共资源引导到社区。通过结合这些调查思路，研究者们旨在更全面地了解非营利部门的分配结果——非营利组织活动更可能发生在哪里，以及非营利组织如何参与城市政治共同决定谁从非营利部门中受益。

非营利部门规模的社区差异及其对分配公平的影响

非营利部门的经典理论始于异质需求理论（Weisbrod，1977）。由于政府的重点是满足中间选民的要求，非营利组织则参与并应对社区内的不同偏好。引入这一论点以来，学者们一直将种族多样性作为特定社区中异质偏好水平的代表（Paarlberg & Zuhlke，2019），并假设非营利组织在种族多样性水平较高的社区中努力。由于白人一直是美国占优势的种族，根据经验，非白人人口的比例就是这样一个代表（Gazley、LaFontant和Cheng，2020）。作为异质需求理论的自然延伸，有色人种社区可能见证了向其提供服务的非营利组织的更高密度。非营利部门在“理解和表达弱势群体、被排斥群体和代表性不足群体的需求”方面处于有利地位（Andrews & Entwistle，2010）。

除了自组织的人力和社会资本外，学者们还将注意力转向了使非营利部门特地适应白人的复杂的内外部结构。Guo, Metelky, and Bradshaw（2013）发现，非营利组织的董事会主要由富有的白人占据，他们拥有关键的决策权。作为部门，非营利组织的劳动力也主要是白人，正如Tomkin（2020）所说，80%以上的非营利组织都是白人领导的。白人在非营利组织领导和治理中的主导地位可能会极大地损害非营利组织倡导和服务有色人种社区利益的能力。

非营利组织如何影响公共服务的提供以及对分配公平的影响

虽然非营利部门规模的社区差异对于理解“谁从非营利部门中受益”很重要，但现有公共管理和非营利组织文献中主要缺少的是非营利部门是否以及如何影响公共服务的分配。从社会公平的角度来看，填补这一差距至关重要。与非营利服务是社区享受的可选择的福利不同，公共服务的提供是面向所有人的、公平的（Prottas，1981）。长期以来，非营利组织的直接倡导一直被认为是非营利组织影响公共政策的策略，但最近在城市事务、政治学、社会学和公共管理方面的研究表明，非营利组织可以通过多种途径影响公共服务的分配。

第一种机制是替代，这表明由于非营利组织的存在及其向社区提供的服务，政府可能会决定向其他社区投资公共资源，以提高服务提供的整体公平性。这一机制与Young（2000）的政府-非营利关系补充模型一致，并且有实证研究证实了这一替代机制。通过对美国大型城市公园系统的24年纵向研究，程（2019a）发现，公园支持型慈善机构的支出随着时间的推移而增加，而公园和娱乐服务的公共支出减少。在高等教育领域，有证据表明，随着大学收到更多慈善捐款，公共资金水平会随着时间的推移而下降。从这个角度来看，如果非营利组织位于白人社区的地方政府可能会将其投资从这些社区转移出去，并向有更多POC居民的社区提供更多服务。

另一方面，拥有更多非营利组织的社区可能通过多种机制获得更多的公共资源。首先，非营利组织可以建立资源杠杆来吸引更多的公共服务，而不是排挤面向其支持的社区的公共资源。

除了资源杠杆，非营利组织还可以通过参与政治献金，为其支持的社区带来更多公共服务。在这个框架中，非营利组织被视为城市治理和规划的关键参与者。除了利用资金，非营利组织还可以利用当地选区影响公共服务的分配。Marwell（2004）描述了一种基于社区的组织模式，“通过将选举政治添加到提供服务和建设社区的更传统角色中，产生了更大的合同收入。”通过动员选民和客户，他们可以有效地创造政治资本，影响政客分配公共服务的方式。

研究者们并没有确定非营利部门影响公共服务分配的所有途径。然而，当结合有利于非营利组织的社区特征和非营利组织对公共服务提供的影响的文献时，非营利部门和公共服务提供中的分配公平之间出现了一种矛盾的关系。需求和供给之间的矛盾给非营利组织是否更可能位于白人社区带来了不确定性。替代和交换之间的矛盾使得地方政府是否向非营利部门规模更大的社区分配更多公共服务成为一个动态过程。调查的目的是从总体上实证评估哪些机制可能超过其他机制。当政府和非营利部门之间的权力分配不同时，这些动态在不同的政策子部门可能会有所不同。

公园服务的背景

这项研究是在美国公共公园服务的背景下进行的，重点是公园支持型非营利组织如何影响不同种族/族裔群体获取公园服务。公园服务这一领域之所以对我们的调查特别有吸引力，有几个原因。首先，公园，尤其是公共公园，是免费的，旨在为所有居民服务。基于公共管理者的自由裁量权、价格或门票，通常不存在使用障碍；与人力服务不同，通常没有资格标准。相反，限制公园服务使用的往往是公园的位置。公园的位置通常会给这些所谓的免费服务带来成本，这让我们能够深入了解社区的基本社会结构（Prottas，1981）。

其次，公园服务是一种公共服务，非营利组织在提供融资和规划服务方面发挥着重要作用（Brecher and Wise 2008；Cheng 2019a；Cheng and Yang 2019）。根据最近对美国大型公园保护区的一项研究，Harnik和Martin（2015）发现，公园保护区在其支持的公园上的支出比公共公园部门多50%。在一项更全面的研究中，Cheng（2019b）发现，随着非营利组织的支出水平不断增加，公共运营的公园服务支出有所下降。对非营利组织资金的依赖导致了两个担忧，第一个是公共资金的挤出（Walls，2014），第二个是资源更好的公园享受的不平等利益，因为公园支持型非营利组织往往位于资源更丰富、白人更多的社区。因此，学者和政策制定者主张进行更多研究，以探索不同的公园支出模式如何影响不同种族/族裔群体使用公园的机会。

最后，作为一种舒适的形式，公园为住在附近的人提供了更大的好处。因此，公园支持型非营利组织的捐赠者也更有可能住在这些公园附近，以便他们能够享受互惠利益（Gazley等人，2020）。支持公园也被视为地方建设工作的一部分，艺术和文化活动有利于当地社区。这些举措往往受到当地社区资源禀赋的制约，使得供给侧因素在推动其发展方面尤为突出。支持公园的非营利组织可能是白人和富人为了促进他们的利益而创建的机构，而不是惠及穷人和少数民族群体（Walker，2021）。此外，与非营利部门的整体劳动力相比，环境和娱乐型非营利组织尤其以白人为主（Taylor、Paul和McCoy，2019）。

数据和方法

通过从多个数据源编译一个独特的数据集，我们探索了公园支持型非营利组织密度和使用公园的分配公平之间的关系。数据来自公共土地信托基金（TPL）2018 ParkServe数据集、2017年政府普查、国家慈善统计中心（NCCS）2018年主商业文件、国际城市/县管理协会（ICMA）2016年政府调查表、麻省理工学院选举实验室的2016年县总统选举申报表（CPER）数据集、布朗大学美国社区项目的2010年多样性和差异（D&D）数据以及2014-2018年美国社区调查（ACS）五年期估算。在合并多个数据集并删除因数据不完整而丢失的观测值后，我们的最终样本包含2392个人口超过10000的城市。尽管我们的最终样本并不代表所有美国城市，但这些较大的城市通常管理着大量的土地和复杂的公园系统，公园的资金和管理涉及不同的主体，如政府机构、非营利组织、私营企业和公民。此外，我们还纳入居民种族构成不同的城内和郊区。对城市公园使用实证研究的系统回顾发现，以大城市为中心的调查可以捕捉到城市边界以外的市中心和郊区位置之间的差异（Rigolon，2016）。

因变量

公园使用的因变量来自TPL ParkServe数据库，在该数据库中，城市中的每个公园都用0.5英里的服务区或10分钟步行距离进行地理编码。这一指标反映了公园与其潜在用户的相对位置，这是公共公园研究（Nicholls，2001）和环境公平研究（Zimmerman，1993）中评估无障碍性的一个重要因素。数据集中的公园包括公共区域、州和国家公园、小径、开放空间、为完全公共用途而管理的私有公园，以及与地方政府签订联合使用协议的学校公园。每个种族/族裔群体获得公园服务的程度是根据每个群体中居住在公园步行10分钟内的人口百分比计算的。最近的大规模调查研究表明，当居民居住在步行10分钟以内时，他们最愿意经常去公园。利用这一独特的公园使用地理编码数据，我们基于城市中普通人口和少数民族/族裔群体的绝对公园获取值和相对白人的获取值，实现公园使用中的分配公平。

自变量和控制变量

关键自变量——非营利组织密度——衡量一个地区公园支持型非营利组织的规模。由于研究规模巨大，而且数据集中缺乏关于非营利组织使命和活动的全面信息，依靠《公共行政评论》中最近发表的关于公园支持型非营利组织的实证研究来确定捕捉公园支持型非营利组织的NTEE代码。继Leon Moreta、Totaro和Dixon（2020）之后，研究者们计算每1000人口中公园支持型非营利组织的数量，代表其非营利组织密度。

本研究还控制与城市公园获取值相关的种族特定变量和人口范围变量。对于特定于种族的变量，控制城市中的居住区隔离和种族收入差距。社会不平等不是随机分布的，而是遵循基于先前历史背景的可预测模式。居住区隔离数据来自布朗大学2010年的D&D数据，其中包括2010年所有人口超过10000的城市中非西班牙裔白人、非西班牙裔黑人、西班牙裔、亚裔和土著美国人的各种居住隔离指数。具体而言，使用差异指数变量来衡量一个特定种族/族裔群体是否以与白人相同的方式分布在城市的人口普查区域。使用ACS 2014-2018五年估计数据计算城市种族/族裔群体之间的收入差距。

此外，还控制了几组总体范围内的变量。第一组指标衡量地方政府的能力，包括政府在公园的支出、城市预算盈余和政体形式。第二组是对地方政治意识形态的控制，使用CPER数据集，以2016年民主党总统候选人的得票率来衡量。第三组数据包括ACS 2014-2018五年期估算的当地社区特征，如家庭收入中位数、住房拥有率、未受过大学教育的居民百分比、开车上班或在30分钟通勤时间内居住的居民工人百分比、白人居民百分比、水域面积百分比以及人口密度。

（二）方法

研究们使用普通最小二乘法（OLS）回归，通过等式估计非营利组织密度和不同种族/族裔公园获取值公平之间的关系，其中表示绝对或相对测量的s州j市i组的公园获取值。表示关键自变量——公园支持型非营利组织密度。两种特定于种族的控制包括：表示差异指数，即衡量i组与j市白人之间居住隔离指数；表示i组与j市白人之间的收入差距。最后，表示j市所有其他人口控制变量。州固定效应控制各州之间影响公园数量的差异，表示误差项。根据等式的计算方法，系数，即表示公园支持非营利组织密度和公园数量测量之间的相关性。

OLS回归将显示非营利组织密度与不同种族/族裔群体的公园获取绝对和相对测量值的平均值。描述性统计数据显示，除亚洲人外，POC群体平均而言进入公园的机会并不比白人差。对影响分配公平的因素感兴趣的学者可能对放大差距地区特别感兴趣。

研究结果

公园获取值绝对测量结果

绝对获取值测量（即横截面）回归的结果显示，这些因素与特定人群在10分钟步行距离内居住的百分比有关。研究发现，从城市总体人口（第1列）到白人（第2列）、POC总体人口（第3列）和特定POC群体（第4-6列），各个群体之间存在显著的一致性。

关于研究的自变量，非营利组织密度与普通人群以及所有POC群体的公园获取值在统计学上显著正相关。当公园支持型非营利组织的密度增加10%时，步行10分钟到公园的所有居民的百分比增加0.76个百分点。与白人居民相比，POC群体中非营利密度与公园使用之间的关联性较弱：非营利组织密度每增加10%对应的POC组公园获取值增加0.57%，但相应的白人组增加0.81%。这表明白人居民比POC居民从公园支持型非营利组织中受益更多，或者换句话说，非营利组织的密度可能与种族/族裔群体之间的相对获取值负相关。比较不同种族/族裔群体之间绝对获取值回归的系数估计值可以揭示群体间的动态，但无法直接推断差异是否具有统计学意义。因此，随后报告了回归结果，其中相对获取值测量是因变量。

POC居民的隔离指数与他们的绝对公园获取值呈正相关。在黑人和西班牙裔居民中，这种关联具有统计学意义；然而，亚洲人没有观察到这种关系。在早期文献中也发现了种族隔离与POC公园获取值之间的正向关系（Watkins & Gerrish，2018）。虽然种族隔离带来了许多不良影响（Massey1990；Williams andCollins 2001），但它可能会使有针对性的公共服务提供变得更容易。

研究结果进一步表明，地方政府在公园和娱乐方面的支出与所有群体的公园获取值在统计上显著相关。例如，市政府在公园上的支出增加了普通民众及其所有亚群体的使用权。有财政盈余的城市，公园的可获取情况也更好。平均而言，议会管理城市的所有种族/族裔群体都比其他政体的城市的人更容易使用公园服务。总之，这些估计表明，政府的财务和管理能力对所有居民提供服务的绝对值至关重要。

政治、社会人口和其他社区特征也与公园获取值有关。例如，拥有更多民主党投票权居民的城市可以更好地使用公园，这可能是因为包括公园投资在内的高额政府支出更能让当地选民接受。家庭收入中位数较高的富裕社区可以更好地进入公园，而人口增长与服务提供的比例增长并不匹配，因为较高的人口增长与使用公园呈负相关。住房拥有率较低、通勤汽车使用较少、人口密度较高的城市地区通常有更好的公园使用情况。与土地覆盖率相比，水覆盖率更高的地方也更有可能拥有更多的公园。

讨论

非营利部门的分配影响不仅取决于谁接受非营利组织提供的服务。随着非营利组织在公共服务的资助和设计中发挥着越来越重要的作用，有必要发展更好的理论来评估非营利部门可能如何影响公共服务的分配。在这项对美国公园服务的探索性研究中，发现不同种族/族裔群体的非营利组织密度和公共服务获取之间存在明显的模式。我们还发现了影响公共服务获取的重要结构性和潜在社会力量。在本节中，我们将讨论这些发现对现有文献的贡献及其对实践的影响。

首先，基于现有文献，非营利组织通过多种方式影响政府的服务提供和预算决策，研究结果支持这样一种观点，即非营利组织不仅是政府的代理人或工具，而且可以通过多种机制影响政府的资源配置。非营利组织在城市治理过程中扮演着关键角色，能够塑造哪些社区或人口亚群体可以更好地获得公共服务。随着学者们越来越重视推进代表性官僚制度，以确保更公平的公共服务提供，非营利组织和社区组织的政治和代表性角色应纳入其主要理论框架和实证调查中。虽然公园支持型非营利组织似乎促进了公众对公园的总体获取能力，并改善了城市公园系统（Cheng、Shi和Simon2021）的性能，但它们可能会进一步加剧白人和POC社区在公共公园获取方面的不平等。供给侧因素或当地社区组建非营利的组织能力往往与社会期望非营利部门发挥的理想作用相矛盾。

第二，现有研究表明，与公共和私营部门相比，非营利部门最适合解决与公平相关的问题（Andrews和Entwistle，2010），与此相反，本研究结果表明，地方政府在确保公平服务提供方面发挥着不可或缺的作用。通过将非营利组织密度、地方政体和公园服务公共支出水平上的公园获取值进行回归，评估了不同类型机构在提供公共服务方面对种族平等的重要性。虽然公园的公共支出水平较高和政府的委员会管理形式与不同种族/族裔群体更好地获取公园服务相关，但它们与城市内白人和POC群体之间的差异没有统计上的显著关联。这些发现表明，与非营利组织相比，地方政府投资对种族/族裔公平的影响更为中性，这也说明了政府机构在公共服务提供中维护种族/族裔公平的重要性。虽然政府支出在统计上与平均获取值的相对测量没有显著相关性，但分位数回归结果表明，当POC的公园获取值比白人差时，政府支出促进了群体间公平。政府内部需要采取变革性行动，以减少公共服务获取中现有的种族不平等模式。

最后，发现了影响不同种族/族裔群体公共服务分配公平的重要社会和结构性力量。与种族隔离可能加剧种族/民族不平等的预期相反，我们发现居住隔离与公园使用呈正相关（亚洲人除外）。这一发现可能会让公共管理学者感到惊讶。然而，在城市规划和环境研究中，学者们也发现了类似的正相关关系。在对种族和城市森林覆盖的元分析中，Watkins和Gerrish（2018）发现，在隔离程度更高的城市，城市森林覆盖的公平性更高。在公园服务方面，居住隔离可能会使地方政府更容易在公园规划工作中针对一个POC群体。然而，由于缺乏关于公园质量的数据，不知道以POC为主的社区中的公园是否与白人为主的社区具有相同的质量。需要更多的研究来理解居住隔离和公园获取之间的这种模式。

结论

本研究旨在通过批判性地评估非营利部门与公共服务分配的关系，促进人们对其分配结果的理解。以美国大城市的公园服务为背景，研究发现，虽然非营利部门为所有种族/族裔群体推广公园服务，但与其他群体相比，它给白人带来了更多好处。这些结果为公共管理者提供了重要的经验教训，因为在融资和支持公共服务提供方面依赖非营利组织的公平问题正在增加。从理论角度来看，本研究阐明了多种非营利组织代表的利益及其在城市治理中的影响可能共同决定谁能更好地获得公共服务的途径。

总之，本文是第一次对非营利部门与公共服务分配公平之间的关系进行大规模研究。它通过提出一个框架来理解非营利部门如何影响公共服务的分配，并以多种方式衡量特定种族的公共服务获得，为公共管理和非营利组织管理文献做出了贡献。随着非营利部门在规划、设计、资助和提供公共服务方面发挥着重要作用，并且随着种族/民族平等问题在我们的社会中日益突出，希望这篇文章将激发更多的学术关注，批判性地反思非营利部门的分配结果——不仅是它们作为直接服务提供者所产生的利益，还包括它们在城市治理中的影响。

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附参考文献参考文献附参考文献

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