【治理与反思】架起国家与非营利组织的桥梁：中国政治精英在慈善基金会中的差异嵌入

类别：非营利组织

导言

政治精英是如何嵌入社会和政治领域的？政党依靠政治精英来监督非营利组织的活动，非营利组织也可以利用这些精英进入政党。然而，学者们很少研究这些双重角色的政治精英到底是如何运作的。因此，美国德克萨斯大学奥斯汀分校马季研究了246名在2011年至2015年期间也曾在非营利基金会理事会任职的中国政治精英。本文运用混合OLS回归和定性访谈相结合的混合研究方法，探索这些双重角色的精英是如何嵌入社会和政治领域的。政治精英可以与基金会建立横向联系，帮助政党接触非营利机构。他们还可以与政治团体建立纵向联系，帮助基金会获得政治资源。论文发表在区域类期刊JCPS上。

（文献来源：Ma, J. (2022), BRIDGING STATE AND NONPROFIT: DIFFERENTIATED EMBEDDEDNESS OF CHINESE POLITICAL ELITES IN CHARITABLE FOUNDATIONS. Journal of Chinese political science. Accepted Author Manuscript：1–49. DOI: https://doi.org/10.31219/osf.io/u2bav）.

研究背景

几十年来，学者、实践者和政界人士一直对中国政党与非营利组织之间的关系感兴趣，因为他们期待并担心，新兴的非营利部门可能会给政权带来影响，并从不同的宏观角度精心打造了丰富的学术体系；然而，我们仍然迫切需要一个框架来理解政党和非营利机构如何在中观和微观层面上相互作用。

学者们引入了许多理论视角来理解国家与非营利组织的关系。最初的尝试始于20世纪90年代初，当时学者和决策者主要使用新托克维尔的观点，并将这种关系理论化为相互冲突的关系（例如，张伯伦1993；马德森1993）。第二次浪潮始于2000年代中期，当时学者和政策制定者试图将这种关系理论化为偶然关系，并运用社团主义的视角。对这一趋势的研究，例如“分类控制”（Kang and Han2008）、“偶然性共生”（Spires 2011）和“咨询式威权主义”（Teets 2013），将非营利组织视为国家的服务机构，为这些组织的发展留下了空间。然而，他们的生存仍然取决于他们对非政治敏感领域的关注。第三次浪潮始于20世纪10年代末，当时这种关系被理论化为网络关系。这一浪潮的学术研究开始强调非营利行动者的积极作用以及公民和政治领域之间的相互嵌入性（例如，Ma and DeDeo 2018; Teets 2018）。一个日益突出的趋势是，学者们开始强调政党与非营利部门之间的模糊界限（如Hasmath, Hildebrandt, and Hsu 2019; Zhang and Guo 2021; Farid andSong 2020; Song 2021; Snape and Wang 2020; Weng and Zhang 2020）。

本研究遵循这一研究趋势，推进了我们对中国政治和公民行为体之间相互嵌入的理解。通过研究2011年至2015年间在非营利基金会董事会任职的246名政治精英，本研究分析了他们的个人资料和网络，发现在非营利部门受欢迎的双重角色精英在政党处于边缘地位，反之亦然。为了使国家参与社会战略发挥作用（Migdal，2001年），政治精英需要在公民和政治领域拥有强大的联系。

研究框架：多层网络中的差异嵌入

双重角色精英的双重嵌入性可以通过多层网络的视角来概念化。从这个角度来看，个人目的是嵌入特定领域的功能，一个人可以有多个目的，这些目的由嵌入其中的不同领域定义（Padgett and McLean 2006, 1469）。如图1所示，同样的政治精英可以嵌入公民和政治空间。

多层网络图还展示了中国国家非营利关系文献中的两个重要概念：横向和纵向联系（如Salmenkari2013; Lu and Tao 2017）。横向联系主要考虑非营利组织之间的相互联系（如Hasmath and Hsu 2020），而纵向联系则衡量这些参与者获得政治资源的途径。嵌入公民和政治领域的政治精英至关重要，他们可以与非营利组织建立横向联系，也可以与政党建立纵向联系。简而言之，他们是连接公民和政治空间的独特参与者。

结合多层网络视角和连接的两个概念，建构起了理论框架。双重角色的精英可以根据其嵌入性分为四类。1） 那些与非营利组织有密切联系的人是接触非营利组织行为者的优秀国家代理人。2）那些在政治上有密切联系的人可以作为进入党政的通道。3） 那些与非营利组织关系不大的人是软弱的国家代理人。4）政治关系不密切的人是获取政治资源的无效途径。以下各节简要回顾了这些精英在公民和政治领域的作用。

研究问题：非营利部门的政治精英

自社会主义国家成立以来，中国政治精英一直是非营利部门的积极参与者。20世纪50年代，国家创建了许多群众组织，如今它们仍然是准政府单位。国家还在20世纪80年代初创建了第一个非营利基金会，在接下来的20年里，基金会的大部分工作人员都是政府雇员。即使在20世纪90年代末，大多数中国非营利组织的员工都是政府官员，而董事会成员则是政治精英（Heurlin 2010，232-233）。

关于如何在中国注册非营利组织的规定都采用了国家监督非营利组织的一项重要战略——“双重注册”制度。根据这些规定，非营利组织必须：1）有一个政府部门作为其“业务主管部门”，2）在各级民政部门注册。因此，中国的非营利组织不同于西方民主国家的非营利组织：它们的自主权有限，并且受到国家的密切监控，甚至直接由国家设立（2002年）。这些非营利组织，尤其是那些从事政治敏感活动的非营利组织，必须谨慎管理与国家的关系，以实现“偶然共生”（Spires 2011）。

尽管存在这些运营限制，但中国的非营利组织数量大幅增加，这些组织与政党之间的互动是双向的。中国的非营利组织可以通过与国家的联系产生相当大的政策影响力（Saich 2001、210；Mertha2009），而国家也依赖非营利组织作为社会控制的间接工具（Teets 2013）。简言之，政党行为者和非营利组织是相互嵌入的。例如，Teets（2018）发现，非营利组织利用其政府监管机构作为政策制定过程的接入点，否则他们无法接入，并与这些决策者形成了类似于西方民主国家的政策网络。另一项对中国非营利基金会的研究发现，作为中国非营利部门的主导力量，这些组织能够通过董事会连锁关系形成分散的组织网络。尽管政府官员广泛出现在基金会董事会中，但中国的非营利组织能够聚集成几个自主的精英团体，形成一个类似于自由社会的多极结构（Ma和DeDeo 2018）。Lu和Tao（2017）发现，草根非营利行动者之间形成了“横向联系”，他们还通过退休政府官员与国家建立了“纵向联系”。

这些文献指出，政党依靠政治精英来监督非营利组织的活动。然而，学者们很少研究这些双重角色的精英底是如何运作的。基于理论框架和对精英角色的分析，探索这些双重角色的精英是如何嵌入公民和政治领域的。具体来说，作者从三个角度展开这项研究：

1. 双重角色精英的特点是什么？回答这个问题包括考察精英的人口结构、干部级别和职位，以及这些特征如何随时间变化。

2. 社会和机构网络的概况是什么？将分析从个体转向描述这些个体所嵌入的网络。回答这个问题揭示了这些网络的结构。

3. 嵌入的模式是什么？最后，分析了这些精英之间的互动模式。该分析有助于对双重角色的精英进行分组，这是一个框架和刺激因素，有助于理解政治精英在非营利部门的差异嵌入性。

数据和方法

数据来源

本研究使用了两个数据集：慈善基金会的中国基金会研究基础设施（RICF；Ma et al.2017）和政治精英的中国政治精英数据库（CPED；Jiang 2018）。

中国基金会的研究基础设施。RICF提供了关于中国基金会的全面数据，包括2013年至2016年的机构特征、财务状况和人员。RICF的数据描述包含关于数据集构建和验证的更多技术细节（Ma等人，2017）。按照这个描述，我构建了从2010年到2012年的基金会数据。我在2010年至2016年的基础上共同构建了一个数据集。虽然每年都有不同的情况，但大约有30%的基金会有资格公开募集资金，3的基金平均规模为11.72（SD＝6.44），平均每年有140名政治精英加入基金会。附录中的表S1和S2提供了有关基础的更多详细信息。

中国政治精英数据库。CPED是一个传记数据库，包含4000多名中国政治领导人的人口和职业信息，他们属于以下群体之一：1）“2000年至2015年间的所有市委书记、市长和省委常委”，2“1995年至2015年间的所有省委书记和省长”3）“1987年至2012年期间的所有其他正式和候补中央委员会委员”（Jiang，2018，A-2）。这些标准也是本文中“政治精英”的定义。

因变量

本研究利用非营利基金会之间的董事会连锁关系来操作因变量。从理论上讲，董事会连锁关系在组织治理和战略中起着至关重要的作用。尽管在实践中存在争议，因为组织行为大多存在于董事会之外，董事会连锁关系已经作为研究公司和非营利组织组织关系的有效替代品进行了实证检验。(e.g., Mizruchi 1996; Davis 1996; Esparza and Jeon 2013; Faulk etal. 2016; Ma 2020; Wu, Zhang, and Chen 2021)。构建了两个因变量来衡量政治精英的横向和纵向联系：非营利嵌入性通过计算精英与非政府行为者的联系来操作，而政治嵌入性则被定义为精英与政党行为者的联系。首先使用董事会成员构建一个二部的关联网络，其中有两种类型的节点（即基金会和董事会成员）。然后将二部网络转换为单部板联锁网络，其中节点代表板成员。以图中的节点G为例，其非营利嵌入度为2（连接到E和J），政治嵌入度为3（连接到H、F和I）。同时，D个人的非营利嵌入度为4，政治嵌入度为零。

自变量和控制变量

主要的自变量是政治立场。这是一个分类变量，根据个人在给定年份的主要职位，使用CPED的逐项简历进行编码。该变量分为十类：1）中国共产党（仅当个人直接担任党的官员时，如党委书记），2）中国青年团（共青团），3）司法机构，4）群众组织（MO；如全国妇联），5）人民代表大会（PC），6）人民协商会议（PCC），7）国务院、8）中央国有企业（CSOE）、9）地方国有企业（LSOE）和10）学校（如大学校长）。

在对这些类别进行编码时有两个注意事项。首先，共青团也是一个群众组织，但由于其与党的直接隶属关系以及“共青团集团”的证据（寇和蔡2014，162），它被单独编码。其次，如果个人同时担任多个职位，使用的职位是1）表现出更长的业绩记录，或2）在决策中发挥更重要的作用(Zheng 2010; Bo 2012; Jane Duckett 2012; Saich 2015)。

回归分析中的控制变量包括人口统计学（即年龄、性别、教育程度和干部级别），以控制个人特征的影响。基金会的平均董事会规模被包括在内，以控制组织影响力，因为董事会规模较大的个人可以拥有更多的联系。

方法

研究策略是使用混合OLS回归生成初始结果，然后进行定性成员检查以解释和确认结果——混合方法中的准“解释性顺序设计”（Creswell and Clark 2017，66）。因为与不同社会群体有联系的个人是连接异质信息的结构性漏洞，更有可能在董事会之外形成薄弱的社会联系（Granovetter 1973；Burt 1992），用政治关系类型的赫芬达尔指数（即嵌入多样性）来近似这些社会关系。

对于定性成员检查，采用混合方法进行了一系列访谈和焦点小组，遵循“解释性顺序设计”（Creswell and Clark 2017，66）。利用这项研究中的数据集，确定了公民网络和政治网络中高度关联的政治精英的名单。

研究结果

双重角色精英的概况

从政治精英的人口统计和网络统计数据上来看，男性领导人在政治精英中占主导地位（92%），有些职位仅限男性（即司法、地方学校和学校的领导人）。性别差异最大的职位是MO，女性占32%。团长是非营利性网络中最年轻（平均年龄47岁）和最有联系的群体（平均34人），但没有一位团长与政治行为者有联系。中共、PC和国务院领导人在数量上占主导地位，各自占总观察值的20%左右。就教育背景而言，政治精英是一个受过高等教育的群体：49%的领导人拥有硕士或以上学位，37%的学校领导和22%的中共领导人拥有博士学位。尽管高级官员可能有办法在没有大量工作的情况下获得高级学位，但这些政治精英仍然是受过良好教育的群体。就职位级别而言，33%是地方政府一级的政治领导人（即管理省或市辖区的局/部门领导人）。5超过一半的政治精英在省/部一级，在沟通地方和国家政治领导人方面发挥着重要作用。这种纺锤形结构与整个干部体系的金字塔结构有很大不同（Ang 2012，693；Brødsgaard2018，391）。从2011年到2015年，中共、PC和国务院是整合非营利组织的前三大政治团体。即使在2013年，位置类别的百分比仍然基本稳定，没有实质性的波动发生在观察到的时间段。

总的来说，人口统计数据表明，中国基金会中的政治精英是一个男性主导、受过良好教育的群体，他们专注于沟通地方和国家利益。尽管个人的更替率很高，但这些精英的职位结构已经很好地制度化和稳定。

通过基金会建立的社会和机构网络

2011年至2015年间非营利和政治网络中的政治精英数据显示，与许多假定执政党占主导地位的信念相反，网络中的参与者是多样的。这一发现与之前的实证研究一致，之前的实证研究在政策和非营利网络中发现了多元化和多极结构（Ma和DeDeo 2018；Teets2018）。不同正式机构之间的联系非常广泛（所有年份都大于70%）。把这些非营利部门的政治精英放在一起，形成了一个受过良好教育的多元化团体，将地方和国家利益联系起来。网络也表明了一个关键的结构变化：随着总统的更迭，政治派系的形成和解散。用接近性（社交网络中的一个重要结构特征）来衡量这种结构变化（Holland and Leinhardt，1970，1971）。传递性假设如果a选择b作为盟友，b选择c作为盟友，那么a也会选择c作为盟友。结果显示，2011年，非营利组织和政治网络中都存在密集的集群（或社交网络分析术语中的“三角形”）。这些在2013（换届年，传递性= 0.13）中分散，然后在2015开始（传递性＝0.14）再次形成。通过分析个人之间的联系类型），可以更好地理解正式政治机构如何在非营利部门协调运作。不同政治组织之间的联系在所有观察年份的所有联系中始终高于70%。与许多关于执政党主导政治的信念相比，中国的政治体系是相当多元化和协作的。

主要回归结果：差异嵌入策略

回归结果给出了更多推断性统计数据，揭示了一些不同之处：CSO的非营利根植性和CYL的政治嵌入性在近期大幅下降，而PCC和学校的政治嵌入性显著增加。共青团的结果值得一提：共青团干部非营利嵌入度较高，但在政治舞台上被边缘化。这种模式在换届后得以延续。对现结果的估计可分为四类，1） 较强的非营利嵌入包括共青团。2）较弱的非营利嵌入包括司法机构、地方政府组织、国务院和中央政府组织。3）强大的政治嵌入性包括MO、国务院和学校。4）政治嵌入性弱，包括共青团和中央军委。

讨论

通过研究2011年至2015年间嵌入中国非营利基金会的200多名知名政治精英，作者构建了一个差异嵌入的框架，用于从中观和微观层面理解中国国家和非营利部门之间的关系。根据精英阶层在公民和政治领域的嵌入性，他们可以分为四类。1）那些在非营利组织中拥有强大横向联系的人是接触公民资源（即共青团）的优秀国家代理人。2）那些在政治上具有强大纵向联系的人可以作为进入政党的通道（即群众组织、知识分子和政府官僚机构）。3）那些与非营利组织关系不大的人是软弱的国家代理人（即法律体系、国有企业和政府官僚机构）。4）那些政治联系较少的人是政治资源（即共青团和国有企业）的无效接入点。这四组政治精英构成了一种差异化嵌入策略，这提醒研究24个国家和非营利组织之间的桥梁关系的学生们，从传统的二元范式转向网络范式。

政策启示和未来展望

本研究结果为公共管理者提供了重要的经验启示。当然，在中国，管理国家和非营利部门之间的关系并非易事，差异化嵌入的框架可能只会带来未来的项目。本研究在数据来源和概念操作方面存在诸多局限性，研究结果和结论应在非营利基金会的背景下进行解释。学者们可以从这两个总体角度推进这一主题，以提高研究设计和可推广性。

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附参考文献参考文献附参考文献

参考文献：

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Teets, Jessica C. 2018. “The Power of Policy Networks in Authoritarian Regimes: Changing

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