“法无禁止即自由”：谈粤港澳大湾区服务贸易的负面清单

编者按

 “服务贸易”并不是规划师通常熟悉的领域。但是，本篇文章的核心理念，即：对公权力来说，法无授权即禁止；对私权力来说，法无禁止即自由——这一开明、开放的思想，对于启发思维十分有益。

张光南教授结合他在中山大学港澳珠江三角洲研究中心为国家商务部和广东省政府编制《粤港澳服务贸易自由化的负面清单》的工作，介绍了对负面清单的需求原因（Why）、思路与内容（What）和实施路径（How）。

本期第二篇简介：

2016年底联合国 “人居三”会议提出《新城市化议程》，成为指导全球国家和地区城市化的纲领。我们应如何理解和实践？

近日，由联合国人居署与中国城市规划设计研究院主办了一场高峰论坛，由联合国人居署主任华安•克洛斯博士发表主旨演讲，杨保军、王凯、石楠、毛其智等人与克洛斯博士进行了对谈。精彩观点，详见此文。

中国改革开放约40年。过去，改革开放的重点任务落实到各个城市有两个关键词：招商，引资。40年后的今天，改革开放的升级版也是两个关键词：政府管理改革，市场管理改革。

政府管理改革就是开列政府权责的正面清单，列明政府需要尽到的各项管理及服务内容，划清政府职责范围。

而市场管理的改革恰好相反，是从正面清单管理走向负面清单管理。

在粤港澳地区的贸易中，过去都是以正面清单的方式管理，也就是列名开放的部门，清单以外的部门都不予开放——它的原则是：“法无授权即禁止”。

在负面清单管理模式下，列明不予开放的部门，列明与“最惠国待遇、国民待遇、市场准入”等承诺不符的措施，清单以外的部门均予以开放，——它的原则是：“法无禁止即自由”。

为什么粤港澳大湾区

要实施负面清单管理？

1

更加国际化和贸易自由化的需求

从2003年开始，内地与香港已经签署了CEPA（《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》）及多个补充协议。尽管CEPA对香港开放的服务部门远超中国对WTO的承诺水平，但在实践中依然存在落实效果欠佳、准入门槛过高、配套法律法规不完善等问题。其中一个关键点在于：CEPA的实施，过去10多年来是正面清单的开放方式，在该模式下，会将开放的行业一条条写明，最后会加上一句话：“其他行业都不开放”。然而，中国经济的未来的增长点与竞争力正好在于这“其他行业”中，例如深圳的腾讯微众银行，按照传统的正面清单管理，它就不是被开放的行业。正面清单的管理方式是被动滞后的，难以应对粤港澳地区的创新发展以及粤港澳大湾区的融合和国际化对接。

因此，在当前经济形势下，需要新举措推动粤港服务贸易自由化进程。

2

顺应服务贸易协定的

国际理念和全球贸易发展趋势

服务贸易协定的核心理念基于WTO《服务贸易总协定》：““建立一个服务贸易原则和规则的多边框架，以期在透明和逐步自由化的条件下扩大服务贸易，并以此为手段促进所有贸易伙伴的经济增长和发展中国家的发展。”

“负面清单”相关协定

自1983年《澳大利亚-新西兰更紧密伙伴关系协定》首次提出“负面清单”，到1994年“负面清单”实施效果最佳的:《北美自由贸易协定》（NAFTA）的签订，全球贸易中涉及负面清单的管理模式趋势日益明显。截至2013年，世界各国中服务贸易协定采用“负面清单”的国家超过21个，投资协定采用“负面清单”的国家32个。

2016年12月，李克强总理在国务院常务会议上提出：“以深化改革促开放，降低制度性交易成本。推进对外资全面实施准入前国民待遇加负面清单管理模式。”

负面清单

制定的思路和内容

2014年3月，习近平总书记在谈到自由贸易区时提到：“要牢牢把握国际通行规则，大胆闯、大胆试、自主改，尽快形成一批可复制、可推广的新制度”。

——但问题是，我们把握哪一条国际通行规则，是WTO的国际通行规则？还是亚投行的规则？还是世界银行的规则？我们大胆闯、大胆试和自主改，我们又试哪一条规则？改哪一条规则？

要解答这个问题之前，我们需要认定一个前提：粤港澳经济合作是非常特殊的，是全球治理模式里面非常特殊的中国模式。这个特殊点包括三个方面，即“一国、两制、三个独立关税区（内地、香港、澳门在WTO各有一个协议）”。

“一国、两制、三个独立关税区”构成整个粤港澳合作的最突出的特性。在这个前提下，粤港澳服务贸易自由化的负面清单制定有6个重要思路：

1

高度开放

所有中国已经跟国外签订的合作协议开放的行业，我们都让它开放，中国还没有对其他国家开放的，我们争取对港澳开放，使之成为国内最开放的服务贸易协定。

2

国际标准

在部门与行业分类方面，以国际标准为准则。上海自贸区用的是国家统计局的行业分类代码，而粤港澳服务贸易自由化的负面清单使用的是：

部门分类：参照《服务贸易总协定》（12个大部门，160个分部门）

行业代码：联合国统计司《产品总分类（CPC）版本1.1》（2004）

表述模式：参考《美国-澳大利亚自由贸易协定》

 图片来自网络

3

中国实际

在符合国际规范标准的基础上，为结合中国实际做专门的修改与补充，使之能够成为可复制、可推广的新制度。

结合“中国实际”的一个例子是在协定中增加“准入前国民待遇”。

国民待遇是指给予国境内的外国货物、资本、企业等不低于本国相同实体享受的民事权利，本质上体现“非歧视原则”。但在中国，由于部门众多而又权责边界不清，常常导致外资企业无法顺利注册，也就无法成为“国民”享受这一待遇。

准入前国民待遇将这种“非歧视原则”扩展到市场准入前和投资建立开业前，要求在准入阶段将外国投资者和本国投资者同等对待，其实质是在承诺部门范围内给予外资”准入权”。

4

优势互补

通过SWOT分析，根据各方产业的优势互补进一步降低香港澳门服务提供者进入广东的门槛，推动粤港澳服务业进行深度合作。

未来主要合作方向是：

金融服务

以合作示范区平台,粤港澳“共享金融市场，共推金融创新，共促金融改革”

专业服务

以香港专业服务，推动广东制造“走出去”，培育广东专业服务市场

高等教育和职业培训

以香港教育培训人才，推动广东“制造业转型”和“服务业升级”，提升广东教育培训水平

医疗健康

以港澳医疗管理效率，“发展广东医疗保健体检产业，共享共建医疗资源，探索跨境医保结算，推动广东医疗改革”

高新科技

以香港科技应用创新模式，发展广东先进制造和电子信息业，提高科技“产业转化率”

创意文娱旅游

以港澳文创多元优势，粤港澳共同发展文创影视一体化，开发多元特色旅游，打造购物“免税岛”。

5

逐步推进

负面清单也参考CEPA的开放路径，逐步减少限制，分期执行目标，阶段推动、循序渐进，推动服务贸易自由化进程。

《负面清单》实施三步骤

美国-韩国（美）68%；美国-澳大利亚（美） 67%；中国-东盟（新）42%；ECFA（中）36%；

商务部方法：已开放部门 / 总部门；

Hoekman方法：（完全开放 ×1+部分开放×0.5+完全禁止×0）/总部门；

数量指标法：计量模型估算值-现实值 = 服务贸易壁垒。

6

底线思维

禁止和限制部门主要为：国防安全、公共事业、能源安全、高精尖技术等部门。

.  .  .

经由上述思路制定的负面清单，其实施目标瞄准于：

粤港澳大湾区，共建综合竞争力的世界级“都市圈”、“产业圈”和“优质生活圈”。

对外，率先完全实现粤港澳服务贸易自由化；

对内，以大湾区的开放促进国内相关体制、机制改革，优化资源配置，促进国内服务贸易整合。

对粤港服务贸易管理

负面清单的反思

上面讲的都是粤港澳服务贸易负面清单的正面效应，然而它仍然存在四个问题：

风险管理

包括国家安全、金融风险、产业冲击等。

利益协调

例如中央部委与广东省政府之间、省政府各部门之间的权责与风险规避。

政策配套

包括商事登记、信用体系、信息平台等相关管理模式的支撑条件。

法律地位

粤港澳的协定算什么样的法律效应？根据合作对象的不同，就可能涉及到国际法、国内法、行政规章制度的交织。

争端解决模式

应急方案

粤港澳大湾区很多积极发展、很多合作共赢，也就一定会有很多的争端，需要不同的磋商模式、解决模式、应急方案、应急程序、实施路线。粤港澳的合作还有很多的行业特例，因此需要深化行业研究，粤港澳共建世界级的都市圈，需要更多政府间规划协调。经济合作过程中，还必然面对社会管理创新的需求。这些是粤港澳服务贸易自由化的负面清单管理模式应该进一步研究的方向。

大湾区延伸阅读：

* 本篇内容是“深港城市规划沙龙 ——《远景规划与双城未来》”的系列推送，根据张光南教授《粤港澳服务贸易自由化：“负面清单”管理模式》的讲座整理，经讲者审阅。

深港城市规划沙龙由深圳市城市规划学会、香港规划师学会主办、中规院深圳分院协办。

讲者 | 张光南

中山大学港澳珠江三角洲研究中心教授

讲者简介：

中山大学·粤港澳发展研究院·港澳珠江三角洲研究中心·穗港澳区域发展研究所；美国哥伦比亚大学访问学者；美国东部经济学会成员；日本贸易振兴机构顾问；日本早稻田大学访问研究员；中国（广东）自由贸易试验区珠海横琴新区片区专家委员。

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