世界工厂，“新莞人”家园？
编者按
“家”，字典释义为：眷属与住所。
在近40年城镇化的洪流中，东莞市的外来人口和随迁眷属数量居中国前列。然而迁移容易，成“家”则难；而亿万个家园理想，却正是人类史上这场旷世大迁徙的动力之一。——是罔顾还是顺应？这将真实地反映出一个城市、国家乃至时代的价值观，并成为后人评判我们这一代人的依据。
2016年，国际移民组织（IOM）、中国与全球化智库（CCG）联合发布了《世界移民报告2015》。报告指出：在过去三十年里，中国有2.6亿人口从农村地区迁移到城市，推动了国家经济的快速增长；沿海地区接收了超过一半的移民人口，其中接收国内移民人口最多且移民人口增速最快的为北京、东莞、广州和上海等城市。
根据最新的官方统计，东莞常住人口826万人，其中户籍人口仅200万人，四分之三的城市人口，都属于“新莞人”[1]。
事实上，从2007年开始，东莞就出台企事业人才入户暂行规定，以积分入户方式打开了外地人入籍的口子。伴随着东莞从“世界工厂”向“智造之都”的转型，以及“机器换人”口号的提出，城市的人口结构也在被动（传统制造业迁出而工人减少）或主动（引进高层次人才）发生转型。近年的统计显示，新入籍人员中，20-40岁人员占比超过一半，本科及以上学历人员占20%左右，高层次人才引进数量在全国首屈一指[2]。
东莞市不同时期人口受教育程度
数据来源：东莞市统计信息网
新莞人收入分布变化
而根据国家统计局东莞调查队从2008年开始每年定期开展“新莞人基本情况调查”（在全市32个镇（街）和松山湖随机抽选65个社区（村）抽样调查2013名新莞人），结果显示，从2008年到2015年，新莞人群体受教育程度明显提高，群体稳定性增强，受访新莞人平均收入按年增长13%；目前，受访新莞人的月人均收入主要集中在2001-3000元，占39.1%；随着高学历新莞人的增加和技术工人的紧缺，到2015年收入在5000元以上的受访者已经占11.4%，比2008年增长了10个百分点。
摄影：邓然
然而，尽管新莞人在东莞生活、工作的整体情况都有了明显改善，但住房却仍然是他们面临的首要问题[3]。
随着“新莞人”这一群体收入水平、受教育水平的进一步提升，对于住房及其品质的需求也将不断提升。对于城市的承载力而言，与住房相伴随的，是医疗、教育等基本公共服务的压力。以教育为例，在东莞接受义务教育的随迁子女超过了70万人，在全国各大城市中排第二，超过了北京、上海、广州等地，仅次于深圳。
数据来源：网络
在上世纪80年代，东莞已有了村民出租屋的市场，但由于当时对于流动人口的管理仍然比较严格，而且大部分外来务工者都由工厂宿舍解决住房问题，仅有少量的务商和务农人员需要租房，因此村民的余量住房就可解决这部分需求。
自1989年首次“民工潮”到2004年首次出现“民工荒”其间，东莞村镇的非正规租赁住房——村民建房用于出租——真正进入了快速发展阶段。1988年东莞升格为地级市，招商引资的审批权限相应扩大，引资规模也更大，对于劳动力的需求陡增。2003年东莞的外来人口将近500万人，而其中大量劳动力已经进入了组建家庭的年龄段，仅凭借员工宿舍和旧村余量房屋的出租已经无法满足需求。
摄影：邓然
也就是这段时期，东莞各村镇出现了大量建房出租的情况。而这一现象之所以得到村集体的保护，与其形成的正向循环息息相关：大量的出租房屋降低了劳动力的住房成本，进而降低了厂商的用工成本，增强了外来资本的进驻意愿，这也正面推动了以工业地产经营为主业的集体经济。而大量的就业机会又吸引了更多的外来人口流入，为市场带来持续的增长。——这都促使村集体更愿意顶住外部压力，支持保护村民自建出租屋。
到2004年，租住在非正规租赁住房的人员有166万人，占同期东莞外来人口总量的1/3。尽管2004年以后东莞市政府彻底收紧农村传统的自建房模式，推行农民集居公寓，压制违规占地建房的势头，但到了2008年金融危机前，仍然有320万人租住在此类房屋中[4]。
东莞村民自建房
图片来源：东莞时间网
改革开放以来东莞的发展模式，可以大致概括为“外源经济+社区合作+外来劳动力”模式，其中的外源经济，主要是指港台资本；社区合作则主要是村集体以出让集体土地使用权，港资台资建厂兴办实业；这就产生了在集体土地上的诸多厂房物业是属于企业或者个人所有的情况。然而，随着大量制造业向内地甚至海外的迁移，以及东莞本身转型发展的诉求，且可用土地的日渐紧缺，早期各镇街靠土地等要素资源驱动的发展路径日益受到挑战，城市更新成为城市的一个必然选择。
事实上，东莞早在2010年就已开始全面铺开“三旧”改造试点工作。东莞的“三旧”改造，市政府大幅让利，工改居、工改商项目，镇村获得土地出让收益的80-90%（其中村获得40%，镇街获得40-50%）[5]，镇村两级都有工改商住的动力，旧改确实也成为提供商品住房的重要途径，2015年以来“三旧”改造为全市供应了6成以上的房地产用地[6]。但这一体制也造成“城市更新碎片化”的必然结果，在逐利过程中，大量公共设施配置要求也未获得落实。
摄影：邓然
2017年11月，东莞市城市更新局在市国土资源局揭牌成立。东莞市“三旧”改造工作有了常设机构。城市更新进入常态化发展阶段，也标志着市级层面将更多的介入城市更新工作。
但也要看到，东莞临近深圳这个区域中心城市，两地的房价仍有较大的落差，大量的新增商品住房无疑会吸纳大量周边城市的投资者，而真正需要享受服务的“新莞人”仍然面临又一轮冲击。据家家顺成交数据显示，东莞购房者中占比前两名的城市分别为深圳市、东莞市，约占总体的 77%；其中深圳客占比超 5 成，因此选择在东莞置业的深圳客依旧是购房主流[7]。
可以说，通过旧改增加的城市住房供给，事实上对于“新莞人”住房条件的改善并未起到太大的推动作用。如果房价进一步向深圳及广州“看齐”，情况无疑更糟。其实不独东莞，即使是像深圳这样开展了十多年城市更新工作、并仍在持续反思和改进的城市，城市更新的社会影响评估仍然未能成为实施更新的法定程序或必要条件，其他关乎社区发展的就业、生活、文化、社会关系等等因素仍然是时常被搁置的“次要问题”；至于城中村、旧厂区中真正生活和就业的主体人群——租户和外来务工人员也尚未在更新博弈中取得一席之地[8]。
2016东莞购房者常驻城市TOP5
2016年东莞七大片区一手住宅供求量价走势
在“租售同权”今天，发展公共住房对于东莞这样一个人口结构、收入结构多元化的城市来说，显得十分必要。而公共住房在许多发达国家都有较为成熟的体制，根据保障方式的不同，分为供给导向型和需求导向型：
1
2
国内各大城市近年来也都以不同的形势为外来人口提供公共住房，例如上海在闵行、松江等区域建设的外来务工人员集中居住点、公租房小区等，上海在公租房供应上不设置户籍、收入等门槛，只要在上海生活并工作满一定时间的常住人口都在保障范围内。天津滨海新区保障房体系包括经济适用房、定单式限价商品住房、公共租赁住房（蓝白领公寓）等三大方面，满足不同收入阶层的住房保障需求；此外还加大对贫困居民享受廉租住房和经济租赁房的补贴力度。
天津滨海新区保障性住房
图片来源：天津广播网
东莞能否不仅仅满足于成为深圳的“卧城”，先行探索，发展适应本地产业以及城市特色的公共住房与租赁住房体系显得十分紧迫。毕竟，现代服务业、科技服务业仍未成为经济的主要推动力，防止“产业空心化”对于东莞而言要比深圳更为敏感也更为现实。而产业的核心要素仍然是就业人群，提供优质的住房和公共服务，营造东莞家园，才能留住推动城市多元发展的各类“新莞人”，不管他们是否高端。
· · ·
相关阅读：
作者 | 黄斐玫
中规院深圳分院规划设计一所
参考文献：
[1] 2007年，东莞市委召开党政领导班子联席会议，对“外来工”新称谓进行专题讨论，最终确定“新莞人”为“外来工”的新称谓。
[2] http://dg.southcn.com/content/2016-03/21/content_144402739.htm
[3] http://dg.bendibao.com/news/2015924/content130068.shtm
[4]禤文昊，东莞村镇非正规租赁住房研究，《清华大学》，2012
[5]石建业，《关于东莞市城市更新机制的探讨》
[6] https://dg.focus.cn/zixun/587073ac7f2389b7.html
[7] http://news.focus.cn/sz/2017-01-17/11358947.html
[8]吕晓蓓，《城市更新，勿忘初心——再论深圳城市更新的得与失》，规划中国，2017,2
感谢阅读/分享
关注“城PLUS”
请长按并识别下方二维码
联系我们
请在微信中留言或发邮件至：
cheng+@szcaupd.com