袁奇峰议广州总规：宜将新桃换旧符
《广州市城市总体规划（2017-2035）》草案（以下简称“草案”）数月前完成了公示。草案提出广州的目标愿景是“美丽宜居花城、活力全球城市”，城市性质是“广东省省会、国家重要中心城市、历史文化名城、国际综合交通枢纽、商贸中心、交往中心、科技产业创新中心，逐步建设成为中国特色社会主义引领型全球城市”。2035年常住人口规模控制在2000万人左右，管理服务人口按2500万人左右进行基础设施和公共服务设施的配置。
市域功能布局图（《广州城市总体规划（2017-2035年）草案》）
笔者认为，处在城市规划改革时期的广州总规，面临着引领国内城市规划革弊求新的机遇。笔者希望通过对城市总体规划作用的回溯与反思、广州与周边城市竞合和协同发展的判断、广佛超级城市建设的趋势等角度出发，对于新时期总规改革的要点、广州城市空间整体结构与重心、重要地区南沙、广州新城、航空城、知识城等应如何发展等问题，提出自己的观点与建议。
“总把新桃换旧符”
改革中的城市总体规划
这一轮大城市，尤其是特大、超大城市总体规划改革强调战略引领、结构优化、要素支撑，期望划分中央和地方事权，上报审批的文件只聚焦于上级事权。草案体现了从规划技术层面走向城市战略决策层面，而空间资源和土地利用管控则试图通过“三规合一”、控制性详细规划深化。
这就产生了两个问题：一是战略研究的尺度究竟应该是在区域还是市域？二是城市总体规划还要不要管控土地利用，管控的尺度究竟是片区还是地块？
1.1 总规战略层面该做什么？
城市发展战略应该是基于区域竞合，明确市域资源配置。也就是说，在战略层面首先要回应自己在国家和区域发展中的角色，解决城市发展战略定位、明确战略性开发地区，协调好区域性基础设施、历史文化保护、生态保护。然后还要进行市域空间结构与土地资源的匹配，以及进一步落实空间及土地开发管控。缺乏区域视角和明确管控对象的规划，只能是一个发展宣言、一个愿景。为此，广州总规应进一步明确区域开发和保护的管控对象、增强规划引导和管控能力。
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1.2 总规对城市的主要作用是什么？
城市规划最本质的对象是城市土地使用，城市总体规划是面向城市长期和整体的土地利用管控工具，其重点在于城市战略性空间资源和全市性的基础设施、历史文化保护、生态安全系统的安排。显然，城市总体规划不能放弃城市尺度的土地使用和空间管控。大城市，尤其是特大、超大城市总体规划或许可以在片区尺度上控制战略性空间的土地使用，但总规表达的管控方式一定要体现城市政府对于城市级别战略性空间、全市性的基础设施空间、历史文化保护、生态安全系统空间的管控有效性，并明确对于片区尺度上的落实方法，以推动城市发展战略的实施。而中小城市的总体规划则应该管控整个城市的土地利用。
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1.3 总规创新：突破“规模至上”的合成谬误。
城市总体规划需要同时向上、向下形成发展共识。以前的城市总体规划编制，内容越来越庞杂，城市政府把用于地方城市开发管控的所有技术文件都一揽子报给上级审批。为了避开期间夹杂的大量“私货”，上级主管部门不得不搞了一套城市规划强制性规定和城市总体规划审批办法。其中最纠结的是城市性质，而最难以判别的其实主要是城市发展规模：因为只有通过规划审批拿到更多城市建设用地规模，城市政府才能获取更多土地财政。过去的城市总体规划某种程度上成为争取城市发展规模的工具。
特别是在市带县体制下的中国城市，基层政府有较强的发展意愿。城市总体规划及大城市的片区土地使用规划必须为区、县、镇的“三规合一”和控制性详细规划提供上位规划依据，否则每一届城市政府下辖的区、县、镇都会通过不断地利用“三规合一”和控制性详细规划这些土地开发工具，在地块层面通过法定程序把法定规划修正为符合自己任期目标期望的模样，而放任机会主义的短期决策，最终可能导致城市整体发展的合成谬误。
广州总规的创新，首先应突出对于“规模至上”的理性批判和实质性的行动策略。同时，对于城市开发边界、历史文化保护、生态安全的紫线、绿线保护系统等，不能仅仅沿袭过去雄厚的技术储备，而应该结合城市发展战略的需要，作出更加积极的探索。
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02
“风物长宜放眼量”
应对粤港澳大湾区建设作出回应
2.1 粤港澳大湾区格局
2017年3月的政府工作报告，大珠江三角洲正式更名为“粤港澳大湾区”。随着港珠澳大桥的全线贯通、香港高铁段“一地两检”的实施，大湾区将日益成为全面推进内地同港澳互利合作，同发展、共繁荣的国家级平台。
早在2014年12月，国务院为了推动内地和港澳台的深度融合，决定在珠江三角洲设立中国（广东）自由贸易试验区。随着第二虎门大桥的贯通、深中通道的开工、沿海高铁越江方案的确定，广州南沙新区片区（广州南沙自贸区）、深圳前海蛇口片区（深圳蛇口自贸区）、珠海横琴新区片区（珠海横琴自贸区）三个片区的联系在加强。
2.2 南沙，广州中心？区域卧城？
在草案中特别提出要“强南沙”，把南沙作为城市唯一的副中心，并计划让其30分钟直达大湾区主要城市中心区和重大交通枢纽。问题是南沙究竟是在与深圳、东莞、佛山、中山、珠海的竞合中寻求自己的分工，还是在广州市域获得自己的分工？这两个分工能不能叠加？
按照目前深圳积极推进伶仃洋东岸建设的态势，前海深港现代服务业合作区、深圳宝安国际机场、即将在2018年9月建成的世界最大规模的会展中心（148万平方米）已经在全力抢占区域产业高地。相对而言，南沙投入不足、建设滞后，如果仅仅加入小伶仃洋湾区的分工，其最理想的角色也不过是众多“副中心”之一，稍有不慎，还有可能成为深圳人的居住新城。南沙，孤悬伶仃洋畔！
南沙只有真正融入广州城市经济、社会发展脉络之中，积极参与构筑穗深港（第二）科技创新走廊，在北起广州科学城、天河智慧城、琶洲会展中心、国际电商城、广州大学城、广州创新城这条轴线上寻求分工，才能在知识经济时代获得自身大发展的机会。
这条轴线恰恰是2000年广州城市发展战略提出的“南拓轴”，而其中重中之重的恰恰是广州新城（现“亚运城”所在地），由于广州轨道交通4号线早已贯通其间，开发条件已经成熟。只有将南沙纳入广州城市功能分工系统，南沙才是广州的南沙，才有可能成为广州经济的火车头；只有通过广州新城的建设，才能把广州城市产业和人口向南疏解分工，只有城市经济活动和人口的向南集聚，才能支撑起南沙作为“广州21世纪滨海CBD”的定位，即真正的广州第二CBD。如果能够以这个身份加入环伶仃洋湾区的分工，就完全有可能可能与深圳前海共同构筑“双中心”，获得自身争取更大发展的机会。
市域空间结构图（《广州城市总体规划（2017-2035年）草案》）
03
“逐君兄弟岁月深”
应大力推进广佛超级城市建设
3.1 广佛同城化的良好基础
广佛在国内算是最好的同城化案例。从2008年国务院出台《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》，广佛同城迈入第10个年头。2017年广州GDP总值达21500亿元，佛山GDP达9500亿元，两市GDP总值占粤港澳大湾区 GDP的三分之一。
广佛同城化发展最不需要担心的就是经济层面，因为早在上世纪90年代，市场就发挥了资源配置的基础性作用，促使两地形成“行政有界、经济无疆”的格局。2012年中国第一条城际地铁——广佛地铁开通，两地互联互通有了很大改善，加速了人流、物流、资金流等要素交流，尤其是在产业协作和布局上，已成为珠三角城市一体化进程的标杆。最为典型的就是汽车产业，早在2000年代就已形成“广州整车，佛山汽配”的格局。广佛两地的经济互补性很强，市场发挥了关键作用，同城化进一步加速了资源的配置和成本的下降。
3.2 广佛进一步协作的迫切需要
区域竞合环境在迅速变化：已经开工建设的深中通道一旦打通，深圳新兴产业资源将无缝对接珠江西岸的周边城市，就会对广州和佛山的产业区位优势产生巨大的挑战，大幅度压缩广佛两地传统的经济腹地。而另一方面，随着广深创新走廊的建设，深莞同城化发展也在提速，珠三角城市的竞争将愈加激烈。广佛两地要继续保持领先态势，就要积极行动应对，抱团发展汲取力量，通过“广州服务+佛山制造”探寻进一步整合资源、做大做强的前景。
广佛两地政府要做的就是尽量拆除妨碍两地经济协同发展的制度藩篱，然后通过积极作为推动落实互联互通。首先基础设施建设与市场需求存在很大差距，目前两地政府不是没有规划，关键是因为本位主义而推进缓慢。例如广州南站本来是连接广佛的重要站点，但目前向西通道严重不足；又如广佛两地在金沙洲交通链接方面进展缓慢。其次是广佛同城生活仍有障碍，公共服务一体化存在短板。
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3.3 必须打造“广佛超级城市”
显然广佛同城已经进入走进“深水区”。佛山在重点推进南海-荔湾、顺德-番禺、三水-花都等合作示范区建设的基础上，提出与广州同心携手打造珠三角湾区世界级城市群的主力军，打造广佛“超级城市”。从昔日的竞争到竞合，再到现在的协作，是广佛在应对粤港澳大湾区竞争日益加剧的必然之路。
广佛同城在实际操作层面上的难度始终是珠三角城市群中难度最低的，但广佛两地都要下大力气，实现深层次的一体化，如基础设置一体化、产业配置一体化、公共服务一体化等高度一体化。此外还要去研究、探索一些制度安排，以打破行政壁垒。
目前已经推动的“广佛新城”只是一个很小的尝试，应该明确将荔湾区的芳村、番禺南站新城和南海东部桂城、大沥划定为“广佛同城合作试验区”，为广佛超级城市探路。探索不同行政区之间协同发展的制度安排，为基础设施互联、产业协作、生活同城制定一揽子计划，重点突破公共服务一体化的问题；又如合理规划广州南站向西通道，连接三山、陈村、北滘，进入佛山新城，再到高明等地，打造成广佛同城新轴。——广州总规应作出建设广佛超级城市的实质性安排。
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04
“失之东隅 收之桑榆”
广州城市战略主导方向的取舍
4.1 城市重心的摇摆
2000年广州城市发展战略明确提出“南拓、北优、东进、西联”八字方针。其中“北优”最先提的是“北抑”，后来因为花都、从化区县政府的干预，最终确定发展战略时，才改成了“北优”。
“北抑”或“北优”，都是为了控制新白云国际机场周边的建设，避免老白云机场被城市建设包围的悲剧重演。所以战略规划专门在流溪河的北侧和西侧、大广高速公路东侧、珠三角环线高速公路以南的机场周边地区划定了一个“机场控制区”，只准建设和机场功能配套的航空维修制造区、航空物流区和综合保税区。并指出“北部是广州主要的水源涵养地，应优化地区功能布局与空间结构，由于新白云国际机场在花都，在保证贯彻‘机场控制区’规划的前提下，可以适当发展临港的‘机场带动区’，建设客流中心和物流中心。”
但是，2008年广东省委政策研究室给省委呈交了一份发展空港经济的专题调研报告，情况发生了转变：2010年《广州空港经济发展纲要》出台，准备在这里打造的是机场与临空产业联动的经济区。随后，《广州空港经济区总体规划》、《广州空港经济区战略规划》等均以建设“空港都市”为目标，提出“国际航空产业城，世界枢纽港”的发展定位。
2015年，国家发展改革委、民航局发布了《关于临空经济示范区建设发展的指导意见》（发改地区〔2015〕1473号），随后批准了上海虹桥、广州两个临空经济示范区。2016年《广州空港经济区管理试行办法》开始执行，设立了市人民政府的派出机构——广州空港经济区管理委员会。依据“空港经济之父”卡萨达提出的“交通枢纽”向“航空大都市”演变的理论，机场除了航空运输功能以外，产业、居住及配套功能也逐步在周边地区集聚发展。
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4.2 建“航空城”，不是包围机场那么简单
广州白云机场随着珠江三角洲经济的持续繁荣而不断发展。2017年是全球客流排名前15机场中增长速度最快的机场，全年共完成旅客吞吐量6583.69万人次、航班起降46.53万架次、货邮吞吐量178.08万吨。但是越来越繁忙的机场周边是否应该建设“航空大都市”却是一个很大的问题。
按照波音747起飞耗油量约3.1升/客、按照吞吐量50%计算出港旅客，则2017年广州白云机场飞机起飞耗油102，047，195升，每天起飞耗油279，581升。按照航空汽油 0.701 kg/l比重计算，每天因为飞机起飞在机场上空的耗油就有196吨，飞机对大气造成的危害相当于其它交通工具的三倍。飞机排放的水蒸汽对环境有双重危害，既有黑色尘埃，又含有硫，直接导致温室效应的增加。随着新航线的开通和航班的增多，严重的噪声污染以及飞机放油造成的污染也呈增多的态势，机场周边并不适合人居。如果要建综合性的航空城，不是简单地将机场包围起来，更理想的选址应该是花都的主城区，或者在新华镇临空港一侧。
广州北部的另外一个发展重点是知识城，由于远离中心城区，只有少量进山通道，在一个没有知识机构的地区投入大量土地资源发展知识城有较大风险。相比较而言，广州大学城以南的广州新城却具备战略性的区位条件、良好的交通条件、以及众多智力机构的支持，广州应该把更多的资源投放在广州新城。
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*本文首发于【北京规划建设】杂志2018年第2期，城PLUS经作者授权转载发布，文章代表作者个人观点。
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作者 | 袁奇峰
华南理工大学建筑学院教授、博导
作者简介：
教授级高级城市规划师；中国城市规划学会常务理事；广州市城市规划委员会委员；佛山市城市规划委员会委员；华南理工大学建筑学院教授、博导。擅长于决策、研究型的城市发展战略研究、区域与地区发展策略究、大尺度的城市设计等。
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