袁奇峰论广州：南沙击水三千里，广佛更上九重天？

编者按

在大湾区城市群中，广州是什么来历？港、深又是什么角色？

在湾区竞合中，广州竞争力的王牌是什么？

南沙，可以令广州扶摇直上吗？抑或竟是，在为他人做嫁衣裳？......

——袁奇峰教授在这篇文章中，跳出了对珠三角城市簇群的“传统分类法”，展望了不一样的大湾区棋局。

“广佛同城化”已经正式实施约十年，“广佛超级城市”提法也浮出水面。对大湾区的发展有什么借鉴？请看本期第二篇《广佛超级城市》。

英国人1840年为什么选择香港？显然是为了依托广州“一口通商”时期形成的外贸服务体系。1978年中国选择广东作为改革开放的试验田，一是因为与香港接壤，更关键的还是岭南“天高皇帝远”的区位格局使然。

21世纪，粤港澳大湾区当然应该承担国家进一步改革开放的试验田的作用，只是空间结构从1978年的“省港”关系扩展为现在的“穗深港”。

从“省港”到“穗深港”

最早是在中学的政治课本上看到过“省港大罢工”，后来才明白这个“省”指的是广东的省城广州，以一个城市代表一个省，一个省只有一个像样的城市，这就是当时广州在省里的地位，其首位度是绝对的。广州曾经是一个港口城市，特别是在乾隆22年（1757年）“一口通商”后，更成为中国唯一的国际贸易中心。

省港一直是两个处在不同关税区的城市。虽然1850年上海就超越了广州的外贸中心地位让香港望尘莫及，但是1949年以后退缩到香港的市场经济势力在1970年代又重新使之成为“亚洲四小龙”之一，香港目前已经是全球金融中心。这个城市一直是一个依赖资本家、为了资本家、服务资本家的资本主义城市。

广州 / 香港（图片来自网络）

1980年代以来，大珠江三角洲以香港为商务服务中心和FDI的资本、产业的扩散，以广州为行政服务中心和星期天工程师的人才、技术扩散，推动了量大面广的专业镇发展，形成了“自下而上”的农村社区城市化格局。小珠江三角洲发展的主要动力是国家的改革开放的政策，不断的分权改革让小珠江三角洲获得了巨大的发展，也使得广州的城市影响力相对下降了。

到1997年香港回归的时候，珠江三角洲就已经不是广州一市独大的格局了。经过20年改革开放，珠江三角洲的广州、深圳、东莞、佛山、中山、珠海已经成为一个城市群。其中除了广州、深圳是“核心-边缘”的大城市结构，小珠江三角洲其他的城市都没有首位度高的市域中心城市，每个地级市乃至县域都各自是一个分散的城市群格局。

深圳是一个在广东的非广东城市，是国家在珠江三角洲的飞地。她本质上是国家的经济特区，是一个因为香港而生的城市；结果却因为国家的对外开放政策，汲取了全国的资源，给了珠江三角洲一个全新的中心城市。自1995年编制的《珠江三角洲经济区城市群规划》提出了两个区域主中心（广州、深圳）的发展模式，这个格局就延续至今。

广州 / 深圳（图片来自网络）

广州的战略选择与尴尬

2000年，为应对珠江三角洲区域格局的巨大转变，面临WTO、CEPA（内地与港澳关于建立更紧密经贸关系的安排）下香港服务业的转移；应对国家在深圳布下金融、证券改革的棋子。广州市政府利用行政区划扩张的机会，确定了“再工业化”的产业战略，试图避开自身发展现代服务业的困境，通过先进制造业来突围。开展了《广州城市发展战略概念规划纲要》提出了“北优南拓、东进西联”八字方针，以“拉开结构、建设新区、保护名城”的总体空间战略，以东进解决城市发展与保护问题，以南拓巩固中心城市地位。

东进轴：

通过珠江新城建设，成功为城市金融与商贸服务业的发展创造了一片新天，避免了过早介入城市更新“在城市中建设城市”的尴尬。而东部的广州经济技术开发区在提升为萝岗区后，2015年再按照2000年战略规划与黄埔区合并，实现了从产业区向产业新城的转变。

南拓有两条轴：

其一是从广州中心城区到番禺市桥镇的“南部转移轴”，其功能在于疏解中心区人口与功能。

其二则是尺度达到60公里直指伶仃洋的“南拓轴”，北起广州科学城、串联广州国际会展中心、大学城、广州新城、南沙新区、南沙港。应该说这些新片区要发展的都是为了提升城市竞争力的关键性新兴产业。

 广州城市发展战略结构分析（作者绘） 

战略咨询阶段，中国城市规划设计研究院曾提出，将省级政府搬迁到沙湾水道至南沙一带，建设“广州新城”的设想。可是时任广州市长林树森认为“广州哪有资格决定省级政府的搬迁”，因此决定把南沙开发的重心放在港口和临港产业上。南沙港就是2000年广州城市“南拓”战略的杰作，当时虽然已经在觊觎珠江三角洲西岸的700万个标箱，但对其建港条件还没有十足把握，因此还是从临港工业的角度确定“南沙新区(50.3 km2)将成为集汽车、石化、钢铁、造船、临港产业等为主的产业集聚区。”对标案例就是东京湾大阪和新加坡临海工业园。

结果阴差阳错，南沙最终成为世界十大海港之一。事实上2016年南沙港的集装箱吞吐量已经超过1000万标箱，通过海港建设复兴广州口岸城市的荣光的这个目标应该说已经成功。另一方面，虽然已经建设了大规模的临港化工仓储区、造船工业区和汽车出口工厂，但是已经成功引资的钢铁、石化工业反而因为湾区环保压力而不得不放弃了，也导致了2010年后广州“再工业化”失速，产业的持续发展陷入困境。

粤港澳大湾区中的广州

“广佛肇”经济圈获得实质性的推动

2010年广东省政府会同国家发改委颁布了《珠江三角洲改革发展纲要》，为推动珠江三角洲一体化，提出建设广佛肇、深莞惠、珠中江三个经济圈的战略构想。

  广佛肇一体化结构分析（作者绘） 

从目前的实施情况看，除了珠海、中山、江门三个体量不相上下的城市彼此不买账外，广佛肇、深莞惠都获得了实质性的推动。其中，最典型的是一直以深圳为竞争对手的东莞由于“三来一补”企业受到国家产业政策的重击，急切地投入深圳的兄弟圈以获取其产业外溢，目前临深区域土地价值远远超过其中心城区，深圳的中心城市地位因此得以确立。

发展动力强劲的东莞临深地区

 “广佛同城化”是广州竞争力的王牌

2003年，时任广州市委宣传部陈建华部长组织了“广佛都市区”建设研讨会， 但是一直没有实质性进展。

2008年，佛山市南海区李贻伟书记主动提出单边向广州开放边境道路收费站、开放自来水和电讯市场的“小三通”行动。佛山市政府积极介入。最终通过省人大提案，在省政府的协调下，当年10月1日两市实现机动车年票互认，同城化终于获得实质性推动。

在此基础上，2008年12月国务院出台的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》提出：“强化广州佛山同城效应，携领珠江三角洲地区打造布局合理、功能完善、联系紧密的城市群。以广州佛山同城化为示范，以交通基础设施一体化为切入点，积极稳妥地构建城市规划统筹协调、基础设施共建共享、产业发展合作共赢、公共事务协作管理的一体化发展格局，提升整体竞争力。到2012年实现基础设施一体化，初步实现区域经济一体化。到2020年，实现区域经济一体化和基本公共服务均等化。”

郎情妾意的“广佛同城化”是广州城市竞争力的一张王牌。一方面，两市地域相连、文化同源，佛山比较积极；另一方面，产业结构高度互补，佛山工业产值超过广州，而后者第三产业十分强劲。所以，今年两市联手推出了高阶的广佛“超级城市”愿景，并着手开始“广佛同城合作试验区”的规划建设，探讨基础设施共建、共享、共管之道。行政有界、经济无疆的两市联手后，2016年GDP达到2.8万亿，超过上海（2.5万亿）元、北京（2.3万亿元），香港GDP（2.2万亿元），深圳（1.93万亿元）。

广佛同城结构解析（作者绘）

广州南沙：“变数”或“活棋”

广东自贸区的设立，涉及广州、深圳、珠海三个城市，南沙自贸区被认为是广州切入21世纪环伶仃洋湾区的产业格局的一步妙棋。

南沙的未来如何展望？

一种可能是南沙成为广州的火车头，代表广州参与环伶仃洋湾区的大合唱，投入巨资后获得巨大发展，其GDP和税收引领广州至大湾区经济高速增长。

另一种可能则是南沙成为深圳的后花园，由于其功能、经济规模和体量只配成为以香港-深圳为轴心的“环伶仃洋产业协作区”的一个功能性组团，成为一个在广州的非广州城市。

深圳的前海在被纳入广东自贸区前，就因为“金融22条”而成为国家推动深港金融合作的实验区，政策利好比肩上海自贸区。现在前海既是深港合作区，又是自贸试验区，还是保税港区，“符合前海准入目录和优惠目录的企业，减按15%的税率征收企业所得税。”

《前海深港现代服务业合作区综合规划》（图片来自网络）

珠海的横琴从开发始，就承担着助力澳门产业多元化发展的任务，自贸区的设立让她有机会成为“境内关外”的自由港——人员、交通运输工具和货物的进出境查验功能分开，人员和交通工具的通关仍按目前通关模式运作放在与澳门的“一线”关口查验，货物的进出境查验功能后移至与内地的“二线”关口。目前虽然还没有封关却已经开始享受了企业税收优惠政策：“凡属横琴《优惠目录》内产业的企业，主营业务收入占企业收入总额70%以上，将按15%的税率征收企业所得税。”

横琴新区总体鸟瞰图

图片来源：珠海市横琴新区管理委员会

只有广州南沙最促急，从临港重化工业区、海港，再到自贸区，南沙的发展定位一直在调档。眼下得了顶自贸区的“帽子”，却看不到前海、横琴那样明显的政策利好。

2017年李克强总理在十二届全国人大五次会议政府工作报告中提出，要推动内地与港澳深化合作，研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划，发挥港澳独特优势，提升在国家经济发展和对外开放中的地位与功能。“大湾区”概念的推出将广深争夺腹地“扩大城市朋友圈”的竞争白热化了，由于港珠澳大桥、深中通道的相继建成和开工，深圳凭借创新城市建设的成就和巨大的城市购买力，开始强劲介入珠江三角洲西岸珠海、中山、江门的房地产开发和产业发展。

从目前的发展格局看，如果深中通道修通，那么从南沙去深圳机场的时间距离不超过30分钟，可是到广州白云机场却要近90分钟，而正是这60分钟的差距让南沙在广州的角色处于十分微妙的境地。

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作者 | 袁奇峰

作者简介：

华南理工大学教授、博导，中国城市规划学会常务理事，广州城市规划委员会委员，佛山城市规划委员会委员

本期策划 | 邱凯付

中规院深圳分院规划研究中心

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