深圳存量空间的创新治理
四十年来，深圳市取得了“社会主义现代化强国城市范例”的成就。对于这一荣耀，深圳人应该冷静，因为仅从城市空间规划角度看，原特区内可称之为 “城市范例”，但原特区外则距离基本的健康城市仍然有一些距离。如今，原特区外城市空间建成度已经临近极限，下一步的城市空间建设需要在存量空间上做文章。
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城市更新再回顾
深圳在城市更新领域的先进性和示范性在于，她是我国第一个迈入存量更新制度化和常态化阶段的城市，经过多年的摸索和经验积累，形成了存量更新的“深圳模式”，三方面特征突出：
1.1 市场运作、政府引导
城市更新政策建立初期深圳即选择了“市场运作、政府引导”的基本路径, 以城市更新单元规划作为空间载体，政府允许权利人自主进行选择，激活市场活力并引导市场作为，通过协商逐步达成权利人、市场主体、政府三方合力。这一政策出发点影响了深圳存量开发政策体系，政府作为 “牧羊人”，不断修正对市场的引导方向，通过“政策补丁”的方式对城市更新的政策体系进行持续的修改完善。整体而言，城市更新领域早期政策较为宽松，后期政府主导的力量不断加强。
2011年开始，深圳在全国率先提出土地整备概念，逐步建立起一套平行并互补于城市更新的政策体系。以政府主导为特色，为政府实现更多对空间资源配置的主动权。
蔡屋围金融中心城市更新
图源：www.sohu.com
1.2 公益优先、公平公正
深圳的城市更新首先强调公共利益的实现。每个拆除重建类城市更新单元必须提供政府不小于拆除范围用地面积15%且不小于3000平方米的用地，用于建设城市基础设施和公共服务设施。目前已批全市城市更新项目实际土地移交率约为30%。更新后包含住宅，需配建一定比例的人才住房和保障性住房。更新后包含研发用房，需配建一定比例的创新型产业用房。
同时，为尽可能实现不同项目之间的公平公正，规范城市更新单元容积率审查，深圳建立了容积率指引制度，以密度分区为平台，通过测算完成以贡献、容积分配为代表的利益分配。虽然这一政策设计的初衷是为了兼顾公平、效率，以实现更为公正的城市更新，但是也间接塑造了深圳城市更新的“算法”逻辑。
深圳香山里小学
©欧博设计
1.3 建章立制、流程规范
深圳市城市更新建立了一套从计划立项——专规审批——实施主体确认——用地手续办理——建设验收的完整流程。形成了包括法规、政策、技术标准、实施操作等多个层次的完整政策体系。土地整备虽然起步较晚，但也“继承了”规范和法制化的内核。
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先行示范再出发
经过十多年的存量开发之后，如今深圳的整体建成密度已经较高，平均毛容积率达到1.14。合法权属比例较高、现状建设强度较低的地区几乎已经完成更新，剩下的存量空间可谓是“硬骨头”居多。
另一方面，双区驱动带来外部压力的提升。不惑之年的深圳正面临粤港澳大湾区、社会主义先行示范区两个重大发展机遇，同时也迎来5年内完成建设中国特色社会主义先行示范区综合试点改革的挑战。比照高质量发展要求，深圳的城市发展“痛点”突出：
痛点1 居住环境改善任务艰巨
深圳市域面积（陆域）仅为1997平方公里，仅相当于上海外环以内面积。现有的土地、建筑资源构成中，居住用地和住房建筑的占比均较低，其中城中村占了全部住房建筑面积中的一半以上，据实地调研城中村房屋人均居住面积仅为15平方米左右，套型比重城中村的占比更高。成套高品质住房严重缺乏，制约了深圳对年轻人才的吸引力。
另一方面，现有住房体系中保障性住房占比较低，房地产市场缺乏管控，导致2015年以来深圳的房价持续保持在高位。高房价以租金形式将大部分成本转嫁给实体经济，工业厂房平均租金上涨近40%，直接导致深圳高端制造业发生大规模的外迁，相关数据表明2016年已有1.5万家制造业企业迁出深圳，华为、中兴、比亚迪、富士康等知名高科技企业的制造基地都已经搬迁到深圳周围地区，严重影响了深圳的可持续发展能力。
痛点2 民生服务短缺
以教育设施为例，2019年深圳每十万人拥有幼儿园数量、小学数量、中学数量分别为13.26所、2.83所和2.96所，均低于同期全国平均水平的17.91所、13.27所和5.78所。医疗、养老等设施民生服务设施的短板同样明显。
此外，作为城镇密集建设地区，深圳的土地资源极为有限，受到土地权属、现状建设情况的制约，大规模新增公共服务设施对于深圳而言尤为困难。
痛点3 工业企业用房受限
南海意库
图源：zhidao.baidu.com
传统工业厂房、工改城市更新产品并不适应现代智能生产需求。制造业作为强市之基的地位凸显，但是目前深圳现有的存量工业厂房并不能有效满足日益扩大和灵活的制造业企业需求。以代表企业大族激光为例，由于激光行业的特殊性，对于厂房中首层层高（9-14米）、荷载有较高的要求，在全市范围内都难以找到合适的厂房空间。纵观近几年一些核心生产型企业的空间需求，最终都是通过土地整备模式，单独为企业提供了规模化的“白地”。而通过“工改工”更新模式为市场提供的往往是较高的楼宇，难以实现大型制造业企业的空间精准供给。
更新导向下的出租经济难以适应现代企业发展需求。深圳市空间成本愈见高涨，在企业的高成长期或成熟期往往倾向于自有产权的土地进行生产基地的建设。但是从现实来看，原特区外的工业用地、厂房建筑产权往往掌握在原农村股份公司或者相关联公司手里。在城市对各项事业旺盛需求（住宅、公寓、写字楼宇等）的刺激下，城市更新预期和租赁厂房涨租是两大不稳定因素。工业园区运营商对于租约到期和想要进驻的企业往往采取“一年一签”的模式，以随时可以开展城市更新或者在短期内进行涨租获得更高的物业收益。对于实体企业而言，这样的签约模式存在极大的生产经营的不确定性，无法对生产条件进行有效的技术升级，客观上也促使高成长性实体企业外迁。
痛点4 建筑总量约束
在当前新一轮国土空间规划中明确全市建筑总量约束“天花板”后，未来二次开发增量不可能再按照密度分区指导下的“算法式”逻辑持续增加，如何分配有限的资源显得格外重要。
在深圳市接下来的城市发展中，产业空间发展转型、住房结构性调整、填补公共服务设施历史欠账，均需要对新增建筑量进行管控和匹配。按照既有“算法”规则，未来新增建筑量将会轻易突破城市国土空间规划建筑总量管控，城市更新难以放任市场动力按照既有容积率标准进行更新改造，而应当精准管控更新类型，以落实公共服务设施、提升居住环境为主要目标。
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存量政策新建议
两个基本思路：
# 拧开水龙头，让空间资源流动起来
# 利用现有政策基础，精准微调
正面对待城市发展的客观需求，以人民为中心建设宜居城市。结合新国土空间规划，从平面二维用地功能管控深化为空间三维的精准传导。结合国民经济五年规划，重点保障城市各项建设事业的近期实施计划。具体有5个建议：
3.1 依法调整与双向实施协商
根据城市发展的客观规律，城市空间功能的调整是必然。但是这一过程须遵从必须的法律程序。同时根据《房地产法》、《物权法》等相关法律规定，功能调整一旦到了实施操作层面，则需要坚持与原业权主体双向协商原则。如果本轮国土空间规划涉及城市功能调整较大，我们需要检讨既有存量空间管理政策（城市更新、土地整备、利益统筹等办法）的适用性。为了降低新时期双向协商的成本，需要加快推进“新办法”。
3.2 开展“工改其他”项目开发量核定研究
以本轮国土空间规划为契机，坚持规划引领，开展“工改居”、“工改商”项目开发强度核定研究，出台“工改居”、“工改商”项目规划容积操作细则，以现状建设量为基准容积，设置合理的增量容积与利益转移政策，保证土地增值利益平衡，保障社会公共利益，维护城市更新市场稳定。
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©深圳汤桦建筑设计事务所有限公司
3.3 留用地与规划调整、容积率转移
存量空间格局的形成往往是政府、市场和社会三重力量支配的结果。而存量土地规划功能调整以及新增的开发量则受到既有多重规则的管控。市场主体之间的竞争激烈，相互博弈、相互排斥，容易造成存量空间城市功能碎片化状态。产权的复杂化制约了转型过程中的规模化功能升级与空间再造，难以对城市空间进行结构性的优化，故需要针对碎片化的存量空间和复杂化的产权关系配置相对应的制度与政策，统筹各方利益，形成共识，从而实现产权利益格局的调整与空间的再造。
实现政策统筹联动。明确若发生“规划功能调整”的情况下，留用土地安排方式从“原则上项目内安排”调整为在符合国土空间规划功能区划条件下，鼓励留用土地在“合适的功能区块异地安排”。
留用土地指标可在利益统筹项目范围外安排并与城市更新统筹处理。可以解决城市更新项目合法用地指标不足的问题，实现土地整备与城市更新的政策统筹联动。
创新容积管理规则。探索支撑容积率转移的重点更新单元管理机制。在容积转移方面，宝安区已经成功在沙井街道金蚝小镇重点城市更新单元内部进行了地块间容积转移探索实践。推动城市更新与土地整备联动统筹、利益腾挪机制，划定容积转入区和容积转出区，构建容积交易平台，推动不同城市更新和土地整备单元内实现容积转移，将市场动力机制与政府法制导向相结合，推动存量空间转型。
3.4 明确工业制造业空间管控技术工具
研发主导空间。面对更新预期高涨下的制造业产业空间，需明确产业发展重点空间，保障制造业产业发展方向，以降低市场城市更新预期。对于重点产业片区，控制拆除重建类城市更新数量，通过微改造和综合整治，提供必要的生产服务设施，适度配套生活功能，完善产业社区综合功能。严控重点产业片区内“工改M0”类更新，对确实需要进行更新改造的项目引进高度管控机制，以保留提升和土地整备为主，设置更严格的制造业厂房更新容积管控标准，保障制造业的产业空间基础。
实体生产空间。研究面向实体制造业的存量工业区更新政策，明确生产性工业楼宇更新后的开发强度、楼宇高度等实施细则，严控工业用地主导功能，引导低效工业转型退出，提升产业用地效率，禁止连片制造业地区“类地产化”更新，加强更新后M1类工业建筑高度管控，通过高度和容积管理机制促使存量工业用地使用功能不改变，在全区新增建筑量有限的约束下保障必要的产业空间，同时为公共服务设施和居住空间让出新增建筑空间。
深圳天安云谷
©艾麦欧（上海）建筑设计咨询有限公司（M.A.O.）
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中规院深圳分院规划设计一所 所长
作者 | 杜宁
中规院深圳分院规划设计一所 主任工
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