迎接气候挑战：中国如何建设气候适应型城市？

进入七八月以来，中国多地持续高温、河流干涸，又或急雨不止、山洪暴发，频频挑战城市韧性。

自20世纪中叶，人类活动已导致全球气温较工业化前平均水平升高约1.2 ℃。所观测到的气候系统变化在以前的几十年至几千年期间是前所未有的。尤其近年来，全球气温升高导致极端气候现象频发，常年平均气温10摄氏度的俄西伯利亚出现罕见30摄氏度高温，韩国首都圈以及日本遭受连日暴雨，美国多地发布高温预警，英国有记录以来首次出现突破40摄氏度的高温……

最新联合国政府间气候变化专门委员会第六次评估报告（IPCC-AR6）表明，超过50%概率显示全球温升可能在2021年至2040年之间达到或超过1.5℃（预计会在2030年代初），这比其先前《全球升温1.5ºC特别报告》中的预测时间提早了十年。

自然活动下的模拟全球温升与观测到人类与自然活动下全球温升对比图

图源：AR6 WG1

01

  “适应气候变化战略2035”的中国背景

1 - 中国城市面临日益严峻的气候风险挑战

气候变化已对全球陆地和海洋的自然系统和人类社会经济系统造成了显著影响，城市化地区尤为明显。研究表明，过去几十年我国以京津冀、长三角和珠三角为代表的主要城市群的高温热浪、极端强降水等气候灾害发生频次和强度都显著上升，高度城市化地区正面临气候变化带来的严峻风险挑战。

此外，受已匮乏的财政资金、相对落后的基础设施建设、脆弱人群比重上升（老龄化加速、年轻人外流等）等诸多方面的影响，我国中小城市、小城镇地区的区域气候变化风险也在快速上升，而温升增幅提高又放大了以上区域气候风险影响的可能性。

- 我国整体气候风险水平 -

图源：《中国气候变化蓝皮书2021》

2 - 适应气候是城市发展必然选择

作为应对气候变化的两大路径，减缓和适应在应对气候变化中起着极为重要的作用。考虑气候系统的巨大惯性，即使现在人类社会停止所有碳排放，在全球气候系统达到一个新平衡前，温升效应仍会在今后几十年内继续发生，因此主动适应气候变化尤为关键。城市作为一个复杂的体系，本身承受着各种灾害风险。随着气候变化与城市效应相互交织，城市面临的灾害风险不断增多，逐渐暴露出了适应气候变化能力不足等问题。开展气候适应型城市建设，积极主动适应气候变化，是事关城市可持续发展的一项重要工作内容。

由此，国家 17部门近日联合印发的《国家适应气候变化战略2035》，对我国新时期适应气候变化工作做了战略性部署。

02

国内外气候适应行动进展

1 - 国外适应行动：

从国家战略到地方行动2.0

1990年IPCC首次提出了适应气候概念，随后芬兰、澳大利亚以及英国等国相继提出国家层面适应气候战略行动框架，并在此基础上将国家层面的适应战略转向地方的行动计划，其中不乏诸如伦敦、纽约、哥本哈根及旧金山等全球标杆城市。这些城市结合自身气候灾害风险特征，在科学评估的基础上因地制宜提出了总体适应目标及针对性的适应行动计划，以提高城市应对极端气候事件的适应能力。

国际社会适应气候变化战略及框架

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国外标杆城市适应气候变化政策与行动

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总体来说，国外气候适应型城市建设行动处于从国家战略到地方行动的2.0版本，从适应气候的技术方法、政策机制等方面都有较为全面的行动方案。然而，在全球气候变化温升幅度远超预期的大背景下，国外标杆城市气候适应行动有效性还需进一步接受检验。

2 - 国内适应行动：

从国家战略到地方试点1.0+

我国于2007年特制定《中国应对气候变化国家方案》，方案明确了到2010年中国应对气候变化的具体目标、基本原则、重点领域及政策措施。其中主要适应领域集中在农业、林业、水资源及海岸带。2013年，国家出台了《国家适应气候变化战略》（简称“国家适应战略2020”），明确国家适应气候变化工作的指导思想和原则，提出适应目标、重点任务、区域格局和保障措施。
国家层面气候适应行动历程▽
为了积极推动城市适应气候变化，2016年国家发展改革委和住房城乡建设部选取28个城市，以全面提升城市适应气候变化能力为核心组织开展了气候适应型城市建设试点工作。试点城市积极探索在基础设施、生态系统、气候灾害风险管理、公众健康、宣传教育等领域广泛开展适应行动，并在适应气候变化管理体制机制、融资方式、保险产品、气象观测网、科技支撑等方面做了有效的探索。
海口世纪大桥国内气候适应型城市建设整体还处于国家战略到地方行动试点的1.0+版本，试点城市主要集中在城镇空间，缺少生态空间和农业空间适应，此外在适应行动的科学性（风险评估方法等）、系统性（如气候观测-风险评估-适应行动-实施评估工作体系等）、协同性以及配套的体制机制（如规划建设衔接、公众意识等）等方面亟待提高。

03

面向2035的国家气候适应战略

2022年6月，国家 17部门联合印发的“国家适应战略2035”明确提出了我国三大重点领域（气候变化监测预警和风险管理、自然生态系统、经济社会系统）、八大区域（东北地区、华北地区、华东地区、华中地区、华南地区、西北地区、西南地区、青藏高原）及五大重大战略区域（京津冀协同发展战略区域、长江经济带发展战略区域、粤港澳大湾区战略区域、长三角一体化战略区域、黄河流域生态保护和高质量发展战略区域）面向2035年的中长期气候适应行动策略及保障措施。相较于“国家适应战略2020”，“国家适应战略2035”重点体现在几个方面：

• 原则

更突出科学适应、系统适应和协同适应。

• 目标

按照近中远三个阶段逐步落实完成，并与国家层面面向2035年我国基本实现社会主义现代化和建设美丽中国关键时期的新需求相结合，并提出了建设气候适应社会。

• 重点领域

拓宽和深化我国气候适应行动及要求，强化了气候变化监测预警和风险管理前置的重要性；强调了城市与人居环境领域适应能力提升。

• 区域格局

综合考虑气候类型、地理单元特征等因素，因地制宜，分类指导；积极呼应国家重大战略区域。

• 行动

从政府主导向全社会参与迈进，进一步深化气候适应行动。两版国家气候适应战略对比▽

04

气候适应型城市建设路径思考

1 - 观测预警层面：

完善城市气候观测与监测预警网络

完善城市气候观测网络。按照立体综合、天气气候一体化的原则完善优化城市气象观测站网布局。加强对城市生态系统、土地利用变化等动态观测，推动城市生态气候舒适度监测评估。
强化城市气候变化监测预警。开展重大极端天气气候事件归因分析，构建极端天气气候事件和复合型灾害预测预警技术。建立和完善气候变化风险早期预警平台和分灾种气象灾害监测预报预警系统，提升极端天气气候事件预警准确率、精细度和提前量。

2 - 风险评估层面：

建立气候风险评估技术方法体系

建立气候风险评估技术方法体系。在全球气候变化背景下，结合城市发展特点，开展高中低多情景的区域气候变化发展趋势预测，研究快速城镇化耦合全球气候变化给城市带来的气候风险及其影响范围和程度。在传统的单一风险评估模式的基础上，加强单一气候灾害引发系统风险等相关技术方法研究。
开展城市气候风险“一张图”管理。加强城市生态空间、农业空间和城镇空间气候风险评估，开展城市气候风险“一张图”工作，并加强城市气候影响、灾害综合风险评估信息与国土空间信息融合，丰富城市“一张图”系统。

世界上最寒冷村庄，今夏出现积雪下焖烧的野火(图源：环球网）

3 - 适应行动层面：

强化多层级、多空间及多目标协同适应

加强多层级协作的适应行动。“国家适应战略2035”对省级层面的适应行动做了统一部署，要求编制省级适应气候变化行动方案，这就需要协调国家到地方的整体适应行动，系统化的开展多层次的气候适应行动，避免小尺度、碎片化的气候适应行动，最大限度地提高整体适应行动效益。
强化多空间协作的适应行动。在气候变化因子驱动下，生态空间、农业空间和城镇空间的适应需求相互交织、彼此关联，在全域全要素的国土空间时代，加强气候适应型城市建设需要统筹三大空间的协同适应，避免只重视城镇空间，忽视生态空间、农业空间适应行动。
推进多目标协作的适应行动。加强气候适应目标与其他领域目标（碳中和、可持续发展、美丽中国、智慧城市等目标）协同，共同促进行动方案的实施。注重短期目标与长期目标的适应行动协同，用长期适应目标指引短期适应行动方案，避免适应行动片段化。

4 - 体制机制层面：

创新气候适应城市建设体制机制

加强气候适应行动组织领导。气候适应行动涉及到诸多部门，包括生态环境、自然资源、应急管理、气象、水利/水务、交通运输、住房与城乡建设、卫健委等部门。横向上，重点加强城市相关部门间协作机制；纵向上重点形成“市级-分区-街道-社区”的适应行动组织框架，确保适应行动有效地实施。
融入国土空间规划建设体系。将气候适应融入到新时期国土空间规划体系是气候适应型城市建设落地实施的关键。在全域全要素的国土空间时代，需要将适应气候变化的核心目标与内容融入到各级国土空间规划，并借助国土空间规划的传导机制最终落到实施层面。
完善适应行动监测评估体系。转变过去重建设轻评估的适应行动模式，建立和完善适应行动监测评估体系，积极推进将城市适应行动监测评估纳入到城市体检评估体系，通过“一年一体检、五年一评估”实时检视适应行动成效。此外，适应行动评估结果能不断丰富的气候适应行动知识体系，并通过及时反馈优化适应行动方案，最终实现总体适应目标。
健全全社会参与机制。“国家适应战略2035”首次提出建设气候适应型社会。气候适应型社会要求适应主体从政府主导到全社会参与的方向转变，通过广泛动员企业、社区、社团、公民积极参与适应气候变化工作，推动适应行动主体多元化和提升全社会适应气候变化的意识和能力。
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作者 | 蒋国翔
中规院深圳分院市政交通规划所主任工程师、自然资源与生态环境中心主任
作者简介：北京师范大学环境科学博士，主任工程师，自然资源与生态环境中心负责人。主要从事自然资源、生态环境领域的规划研究工作。近年来主要负责《深圳市气候适应型城市建设规划及实施方案研究》、《气候变化背景下气候适应型城市建设框架及路径研究》、《呼和浩特市生态系统专项规划》、《辽源市山水林田湖草生态保护修复专项规划》、《内蒙古和林格尔新区生态保护与建设规划》、《西双版纳景洪市回归雨林民族生态示范园生态保护与修复专项规划》、《常德中心城区及周边生态环境保护专项规划》等项目。

参考文献：

[1] IPCC, 2021: Climate Change 2021: The Physical Science Basis. Contribution of Working Group I to the Sixth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change. Cambridge University Press, Cambridge, United Kingdom and New York, NY, USA, In press.
[2]IPCC, 2022:Climate Change 2022: Impacts, Adaptation, and Vulnerability. Contribution of Working Group II to the Sixth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change. Cambridge University Press. In Press.[3] 国际环保组织绿色和平与中国国际民间组织合作促进会、华风气象传媒集团共同发布的《与“洪”共存——中国主要城市区域气候变化风险评估及未来情景预测》.[4]付琳,曹颖,杨秀.国家气候适应型城市建设试点的进展分析与政策建议[J].气候变化研究进展,2020,16(06):770-774.[5]郑艳.气候变化引发的系统性风险及其应对策略[J].环境保护,2021,49(08):15-19.DOI:10.14026/j.cnki.0253-9705.2021.08.003.[6]国家发展改革委,财政部,住房城乡建设部等．国家适应气候变化战略[Z]．2013．[7]生态环境部,国家发展和改革委员会,科学技术部等．国家适应气候变化战略2035 [Z]．2022．