华商实务| 新冠肺炎疫情下公共交通领域的一些法律问题

      新型冠状病毒肺炎疫情让春节变成了一场没有硝烟的战争，作为深圳市交通运输局常年法律顾问，华商律师事务所慎·行团队就交通领域实施管控的相关法律问题做了研究，供相关单位和人员参考：

问

一、自疫情爆发以来，为有效降低疾病传染的风险，很多村采取了砌砖、堆泥或石头、挖断等硬核封路措施。请问村集体有权封路吗？

答：《中华人民共和国公路法》规定，公路按其在公路路网中的地位分为国道、省道、县道和乡道；交通主管部门、公路管理机构负有管理和保护公路的责任。《城市道路管理条例》规定，城市道路，是指城市供车辆、行人通行的，具备一定技术条件的道路、桥梁及其附属设施；城市道路由各级政府的建设行政主管部门、市政工程行政主管部门负责管理（《深圳市城市道路管理办法》规定由城市道路行政主管部门管理）。《传染病防治法》规定，对疫区实施封锁由政府作出决定。

根据上述法律、行政法规的规定，公路、城市道路属于政府管理的范围，其封锁应由政府作出决定，其他单位或个人无权决定封路。

除上述道路外，在农村的集体土地范围内，存在一些农村集体自行筹集资金、占用农村集体土地建设的道路，这些道路属于农村集体所有的设施，从物权法的角度讲，农村集体享有占有、使用、收益和处分的权利，在法律没有禁止性规定的情况下，农村集体可以根据疫情防控的需要，自行决定封锁，禁止外来车辆、人员进入。但是，深圳市于2004年完成所有集体土地转为国有土地后，原来的许多村内道路，现已规划为城市道路，并由政府部门实际负责管理和养护，这类道路的封锁，也应当由政府作出决定。

问

二、疫情期间行政机关交通管制是否具有充分法律依据？

答：是的！首先，依据《中华人民共和国传染病防治法》第四十三条规定：甲类、乙类传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府报经上一级人民政府决定，可以宣布本行政区域部分或者全部为疫区；国务院可以决定并宣布跨省、自治区、直辖市的疫区。县级以上地方人民政府可以在疫区内采取本法第四十二条规定的紧急措施，并可以对出入疫区的人员、物资和交通工具实施卫生检疫。省、自治区、直辖市人民政府可以决定对本行政区域内的甲类传染病疫区实施封锁；但是，封锁大、中城市的疫区或者封锁跨省、自治区、直辖市的疫区，以及封锁疫区导致中断干线交通或者封锁国境的，由国务院决定。疫区封锁的解除，由原决定机关决定并宣布。

其次，根据《中华人民共和国突发事件应对法》第四十九条第二项的规定：自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，履行统一领导职责的人民政府应当迅速控制危险源，标明危险区域，封锁危险场所，划定警戒区，实行交通管制以及其他控制措施。因此，目前各地采取的暂停公共交通、暂时关闭机场和火车站等通道、暂时封闭对外公路交通、暂时禁止部分机动车行驶等措施有其法律依据。

问

三、对封路措施，政府部门需要做好哪些工作？

答：建议做好预防和查处工作。《中华人民共和国公路法》第四十四条第一款规定：“任何单位和个人不得擅自占用、挖掘公路。” 第四十六条规定：“任何单位和个人不得在公路上及公路用地范围内摆摊设点、堆放物品、倾倒垃圾、设置障碍、挖沟引水、利用公路边沟排放污物或者进行其他损坏、污染公路和影响公路畅通的活动。”《城市道路管理条例》第二十七条第一项、第四项：“城市道路范围内禁止下列行为：（一）擅自占用或者挖掘城市道路；（四）擅自在城市道路上建设建筑物、构筑物”。

根据上述规定，公路、城市道路由政府进行管理，未经许可，不得占用、挖掘、设置障碍。因此，封路措施应由政府作出决定，相关单位和个人可配合执行，但不能替代政府作出决定。对未经政府决定，其他单位或个人做出的封锁道路的行为，路政管理部门负有监管职责。

在疫情防控的特殊时期，建议政府部门注意：（1）加强法律法规宣传，提醒相关单位、人员不要在公路、城市道路上擅自采取封路措施；（2）加强巡查，及时发现公路、城市道路上实施的封路行为并清除路碍，恢复道路畅通，并依法对相关责任主体进行相应的处理，避免发生突发事件时，因违法的封路措施严重影响突发事件的处理效率，造成不必要的人员伤害、财产损失；（3）对村集体在集体土地内部采取的封路措施加强行政指导，尽量避免采取挖断、堆泥或沙石等严重影响道路通畅的措施，预留应急通道。

问

四、地铁、公交和出租车等公共交通工具是否必须佩戴口罩？

答：是的！2020年1月26日，深圳地铁发布运营公告，深圳将在全线网实施佩戴口罩的控制措施。此后，深圳公交和出租车也规定乘客必须佩戴口罩。

广东省卫生健康委员会在1月26日发布的《广东省公共场所实施配戴口罩的控制措施通告》（粤防疫指办通〔2020〕1号，以下简称《通告》），第一条规定：“实施范围：（六）候诊室、候车（机、船）室、高速公路服务区、公共交通工具（含网约车、出租车）”。 

《通告》的发布机关为广东省卫生健康委员会，广东省卫生健康委员会为广东省人民政府的组成部门，因此，该《通告》的性质为规范性文件。作为规范性文件，可以继续追溯该《通告》的上位法依据，分别是《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国突发事件应对法》《突发公共事件应急条例》，具体条款规定如下：

《中华人民共和国传染病防治法》第六条规定：“国务院卫生行政部门主管全国传染病防治及其监督管理工作。县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内的传染病防治及其监督管理工作。”第十二条规定：“在中华人民共和国领域内的一切单位和个人，必须接受疾病预防控制机构、医疗机构有关传染病的调查、检验、采集样本、隔离治疗等预防、控制措施，如实提供有关情况。疾病预防控制机构、医疗机构不得泄露涉及个人隐私的有关信息、资料。”

《中华人民共和国突发事件应对法》第四十八条规定：“突发事件发生后，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当针对其性质、特点和危害程度，立即组织有关部门，调动应急救援队伍和社会力量，依照本章的规定和有关法律、法规、规章的规定采取应急处置措施。”第四十九条规定：“自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，履行统一领导职责的人民政府可以采取下列一项或者多项应急处置措施：（二）迅速控制危险源，标明危险区域，封锁危险场所，划定警戒区，实行交通管制以及其他控制措施；”

《突发公共卫生事件应急条例》第三十四条第二款规定：“县级以上地方人民政府卫生行政主管部门应当对突发事件现场等采取控制措施，宣传突发事件防治知识，及时对易受感染的人群和其他易受损害的人群采取应急接种、预防性投药、群体防护等措施。”

从上述条款可以看到，《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国突发事件应对法》《突发公共事件应急条例》规定了卫生行政管理部门有权采取控制措施，佩戴口罩则为一种控制措施。

综上所述，在地铁、公交、出租车等公共交通工具要求公民佩戴口罩有充分的法律依据。

当然，如果卫生行政部门以及其他有关部门、疾病预防控制机构和医疗机构因违法实施行政管理或者预防、控制措施，侵犯单位和个人合法权益的，有关单位和个人可以依法申请行政复议或者提起诉讼。

问

五、乘客乘坐公交、地铁等公共交通工具时拒绝佩戴口罩，承运人是否可以拒绝其乘车？

答：我们认为可以。《中华人民共和国合同法》第二百八十九条规定：“从事公共运输的承运人不得拒绝旅客、托运人通常、合理的运输要求。”第二百九十条规定：“承运人应当在约定期间或者合理期间内将旅客、货物安全运输到约定地点。”在疫情阶段，未佩戴口罩人员因违反了疫情防控措施及其他相关规定，其运输要求显然不合理。同时公共交通承运人负有安全运输义务，为避免未佩戴口罩人员对其他乘客可能造成的病毒传播，承运人可以拒绝未佩戴口罩人员乘车。

另，依据《广东省公共场所实施配戴口罩的控制措施通告》（粤防疫指办通〔2020〕1号）第二条：“各公共场所经营者、管理者应当要求进入其场所的人员佩戴口罩后方可进入其经营的公共场所，并在场所入口处设置醒目、清晰的佩戴口罩的提示；对未佩戴口罩进入场所者应当予以劝阻，对不听劝阻的人员依据《中华人民共和国传染病防治法》和《公共场所卫生管理条例》的规定向相关主管部门报告，由各相关主管部门按照各自职责依法处理。”结合前文及上述规定可知，公共交通工具（含网约车、出租车）属于上述文件规定的公共场所，承运人作为公共交通工具的管理人，对未佩戴口罩乘坐交通工具者，负有劝阻义务。

综上，公共交通工具承运人可以拒绝未佩戴口罩人员乘车要求。

问

六、公交、地铁、火车、飞机等公共交通工具上发现新型冠状病毒肺炎病人（包括疑似病人）该如何处置？

答：根据《突发公共卫生事件应急条例》第三十八条规定，交通工具上发现根据国务院卫生行政主管部门的规定需要采取应急控制措施的传染病病人、疑似传染病病人，其负责人应当以最快的方式通知前方停靠点，并向交通工具的营运单位报告。交通工具的前方停靠点和营运单位应当立即向交通工具营运单位行政主管部门和县级以上地方人民政府卫生行政主管部门报告。卫生行政主管部门接到报告后，应当立即组织有关人员采取相应的医学处置措施。

交通工具上的传染病病人密切接触者，由交通工具停靠点的县级以上各级人民政府卫生行政主管部门或者铁路、交通、民用航空行政主管部门，根据各自的职责，依照传染病防治法律、行政法规的规定，采取控制措施。

涉及国境口岸和入出境的人员、交通工具、货物、集装箱、行李、邮包等需要采取传染病应急控制措施的，依照国境卫生检疫法律、行政法规的规定办理。

问

七、对于乘坐交通工具时与病例接触的人群范围界定标准如何确定？

答：2020年1月28日，国家卫生健康委办公厅发布了新制定的《新型冠状病毒感染的肺炎防控方案（第三版）》，该方案对新型冠状病毒感染的肺炎的可疑暴露者和密切接触者判定标准做了明确界定，其中，针对交通领域，界定标准为：与疑似病例、确诊病例、轻症病例发病后、无症状感染者检测阳性后乘坐同一交通工具并有近距离接触人员，包括在交通工具上照料护理人员、同行人员（家人、同事、朋友等）、或经调查评估后发现有可能近距离接触病例（疑似病例、确诊病例）和感染者（轻症病例、无症状感染者）的其他乘客和乘务人员。

问

八、交通主管部门在客运场站检测过程中发现病人是否有权临时隔离？

答：有权！根据《国内交通卫生检疫条例》第六条规定：对出入检疫传染病疫区的交通工具及其乘运的人员、物资，县级以上地方人民政府卫生行政部门或者铁路、交通、民用航空行政主管部门的卫生主管机构根据各自的职责，有权采取下列相应的交通卫生检疫措施：（一）对出入检疫传染病疫区的人员、交通工具及其承运的物资进行查验；（二）对检疫传染病病人、病原携带者、疑似检疫传染病病人和与其密切接触者，实施临时隔离、医学检查及其他应急医学措施；（三）对被检疫传染病病原体污染或者可能被污染的物品，实施控制和卫生处理；（四）对通过该疫区的交通工具及其停靠场所，实施紧急卫生处理；（五）需要采取的其他卫生检疫措施。采取前款所列交通卫生检疫措施的期间自决定实施时起至决定解除时止。

根据2020年1月24日《广东省推出防控新型冠状病毒感染的肺炎疫情一级响应16条措施》中关于交通检疫的规定：民航、铁路、交通运输部门与卫生健康、公安部门要在机场、码头、火车站、省际长途汽车客运站设立联合检疫站，对所有来往人员进行体温检测，对病人、疑似病人及其密切接触者实施临时隔离、留验，并向地方卫生健康行政部门指定机构移交。加强出入境口岸的检验检疫。因此，交通行政主管部门有权实施临时隔离。

问

九、出、入境人员违反规定逃避检疫应当承担什么法律责任？

答：根据《中华人民共和国国境卫生检疫法》第二十条：对违反本法规定，有下列行为之一的单位或者个人，国境卫生检疫机关可以根据情节轻重，给予警告或者罚款：（一）逃避检疫，向国境卫生检疫机关隐瞒真实情况的；（二）入境的人员未经国境卫生检疫机关许可，擅自上下交通工具，或者装卸行李、货物、邮包等物品，不听劝阻的。罚款全部上缴国库。同时，该法第二十二条规定：违反本法规定，引起检疫传染病传播或者有引起检疫传染病传播严重危险的，依照刑法有关规定追究刑事责任。

问

十、为运送病人、医护人员和防疫物资，政府是否有权征用车辆？

答：有权。一方面，部分车辆自身具有完成指令性运输任务的职责，如在公共交通领域，《巡游出租汽车经营服务管理规定》第三十八条的规定：“巡游出租汽车经营者应当按照县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门要求，及时完成抢险救灾等指令性运输任务。”又比如在其他经营性交通运输领域，《广东省道路运输条例》第五十二条第二款规定：“发生交通事故、自然灾害以及其他突发事件时，道路运输经营者应当服从县级以上人民政府及有关部门的统一调度、指挥。”交通主管部门可以据此向所有道路运输经营者发出运送病人、医护人员和防疫物资的指令性运输任务。另一方面，即使是非经营性车辆，根据《突发公共卫生事件应急条例》第三十三条的规定：“根据突发事件应急处理的需要，突发事件应急处理指挥部有权紧急调集人员、储备的物资、交通工具以及相关设施、设备；必要时，对人员进行疏散或者隔离，并可以依法对传染病疫区实行封锁。”根据需要，不仅是公交车辆、出租车，包括出租车、网约车乃至其他一切必要而可用的私人交通工具，突发事件应急处理指挥部均有权调用。这也与《中华人民共和国突发事件应对法》第十二条：“有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿”的规定相符合。

谌秋林

华商律师事务所

党委副书记、高级合伙人

主要执业领域为政府法律服务，公司并购，建设工程，重大行政、民商事诉讼等

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