《〈2021年备案审查工作报告〉评论》专题③｜郑磊：五年备案审查工作行宪轨迹

来源：《民主与法制》周刊2022年第5期

编者按

　　党的十八届四中全会提出“加强备案审查制度和能力建设”，吹响了新时代推进备案审查工作的冲锋号。习近平法治思想的确立，为备案审查工作提供了全方位的行动指南。作为新时代备案审查工作的标志性举措之一，自2017年以来，全国人大常委会法工委连续5年持续推出备审年报。2021年12月21日，全国人大常委会法工委再次公布了2021年备案审查工作报告，引发了热烈的社会反响。以此为契机，天津大学法学院于1月2日以“2021备审年报的行宪轨迹”为主题，举办第6期北洋公法名家论坛。

　　本期专题撰取主讲嘉宾林彦、王锴、郑磊等三位专家学者的主旨发言，以及与谈嘉宾屠振宇、王建学等两位专家学者针对讲座内容的整理稿和本刊首席记者李天琪的专稿，期待为备案审查制度的探索和完善提供更加开阔的思路、更加有益的借鉴，推进备案审查制度在国家治理体系和治理能力现代化的进程中发挥更大的作用。

《〈2021年备案审查工作报告〉评论》专题报道之三

五年备案审查工作行宪轨迹

文/浙江大学国家制度研究院特聘研究员 郑磊 

　　2021年年末，第十三届全国人大常委会第三十二次会议听取和审议2021年备案审查工作情况的报告（以下简称“备审年报”或“报告”）。自2017年首份报告以来，逐年持续推出的五份备审年报，不仅有效实现了备案审查工作情况的显性化，而且有机制有案例、有措施有成效、有文字有数字地实现了备案审查工作所承载的行宪轨迹的具象显性化。

　　2021年报告，按照“有件必备、有备必审、有错必纠”的“三有要求”和备案审查制度建设取得新进展以及2022年工作安排来形成。这个结构体例，在至此的五份报告中，基本保持延续，各年报告也分别体现出一些结构归类上和重点侧重上的相应调整。总体而言，备案审查工作报告形成了“备—审—纠—制—研”备案审查工作布局五字诀。

　　汇总五年备审年报结构体例一级目录，清晰可见，五年备审年报体例先后出现过备审依据、备案-审查-纠正处理、制度建设-特定工作开展、工作安排四大板块六个方面。

开篇引言聚焦备案审查指导思想

　　2017年备审年报，作为首份备审年报，确有必要在开篇处明确阐述“开展备案审查工作的依据和意义”。据其列举，全国人大常委会备案审查职权的宪法和法律依据主要包括：

　　“宪法第62条、第67条规定，全国人大及其常委会行使监督宪法实施的职权，全国人大常委会有权撤销同宪法法律相抵触的行政法规、地方性法规。宪法第100条规定，地方性法规报全国人大常委会备案。立法法第五章‘适用与备案审查’、监督法第五章‘规范性文件的备案审查’对备案审查制度作出具体规定，并明确将行政法规、地方性法规、司法解释纳入全国人大常委会备案审查范围。”

　　由此开宗明义、名正言顺地强调“开展备案审查，是宪法法律赋予全国人大常委会的一项重要职权，是全国人大常委会履行宪法法律监督职责的一项重要工作”。进而，介绍了我国分工负责、相互衔接的备案审查制度体系“一元多系统”的基本框架，以及备案审查的基本功能。在后续备审年报中，审查依据这一开篇板块不再单列小标题，基本框架、基本功能的表述更新，主要以不设小标题的开篇引文阐述之。

　　2021年报告则以集中体系阐述备案审查指导思想开篇：备案审查工作，“坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平法治思想、习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，认真贯彻党中央决策部署和中央人大工作会议精神，努力践行全过程人民民主理念”。

　　2021年备审年报的涵盖期和临近期，备案审查工作恰逢指导思想与时俱进的加速密集期。2020年11月，首次召开中央全面依法治国工作会议，明确习近平法治思想是全面依法治国的根本遵循和行动指南，“十一个坚持”从不同的角度为备案审查工作提供了全方位的行动指南。2021年10月，首次召开中央人大工作会议，习近平总书记在讲话中要求不断发展全过程人民民主，并对全面实施宪法、提高备案审查工作质量提出了新的要求。全过程人民民主为备案审查工作提供了结构性、动态性的工作理念。

　　2021年备审年报开篇集中阐述体系呈现备审指导思想，充分体现出备案审查工作和制度建设的指导思想自觉，备案审查工作不仅有宪可依，而且有典可据。

备案-审查-纠正处理“三有”程序板块主导报告篇幅

　　党中央关于备案审查工作“有件必备、有备必审、有错必纠”的要求，构成各份备审年报的结构主线，与之对应的备案审查程序三大阶段即备案-审查-纠正处理，由此构成备审年报的主体内容。

　　在备案工作部分，报告介绍全国人大常委会办公厅各年收到报送备案的各类审查对象的数量，并概括备案中存在的问题或者工作进展。备案环节，是实现备案审查“全覆盖”的起点环节，沿着“以备案全覆盖带动审查全覆盖，以审查全覆盖实现监督全覆盖”的工作思路，审查对象类型的拓展和突破，会首先在备案对象类型中宣示，或者会在备案对象类型件数中落地。

　　在审查工作部分，各年报告主要以审查方式为纲，在2019年报告中也一度以审查基准为纲。

　　2019年12月，十三届全国人大常委会第四十四次委员长会议通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》“第三章 审查”设专节“第一节 审查职责”逐条规定四类审查方式，即依职权审查、依申请审查、移送审查和专项审查。自此，备审年报的审查工作以“审查方式四分法”为纲。2020年报告单列两块两两规定“开展主动审查和专项审查工作的情况”以及“开展依申请审查和移送审查工作的情况”，2021年报告集中在一块规定了四类审查方式。“审查方式四分法”是在备案审查实践中发展起来的。其中，依职权审查、依申请审查是更为基础的传统审查方式。移送审查，是其他备案审查工作机构在工作中发现规范性文件可能存在违反上位法规定的问题，将其移送给有审查权的机关进行审查，有权机关据此开展的审查就是移送审查。2021年报告介绍的移送审查情况是，“一年来，接收其他备案审查工作机构移送的审查工作建议141件，包括司法部移送的地方性法规136件。”

　　专项审查是指为了贯彻党中央决策部署或者落实人大常委会工作安排，对事关重大改革和政策调整、上位法重要修改、事关公众切利益以及引发社会广泛关注的某一领域的规范性文件进行的专门、集中审查。在备案审查工作过程中，发现可能存在某种共性问题时，也可以对相关的规范性文件进行专项审查。专项审查常常同法规规章规范性文件的集中清理结合展开。2021年报告介绍了三个方面的集中清理和移送审查情况，分别涉及长江流域保护的法规、规章、规范性文件专项清理工作，行政处罚内容的法规、规章和其他规范性文件专项清理工作，以及计划生育内容的党内法规、规章、规范性文件专项清理工作。

　　在纠正处理工作部分，备审年报以审查基准为纲、以代表性案例为内容的结构已经稳定。审查处理，处于备案审查程序的压轴阶段，“有错必纠”是备案审查的关键要求。五份备审年报关于这一环节的强调不断加强、结构不断清晰。纠正处理板块在三份备审年报中单列时，就成为年报案例集中列举的板块。2018年报告按照当年案例、2017年回头看案例、移送审查案例的结构来介绍落实“有错必纠”。2020年报告通过首次明确列举合宪性、涉宪性案例以及合法性标准审查案例、政治性标准审查案例隐名增案的三元结构来介绍纠正处理情况；2021年报告虽然不再分列小标题，仍然按照审查基准类型，列举合宪性标准审查案例、合法性标准审查案例以及支持型案例。

制度建设-特定环节布置各有侧重

　　工作推进同制度建设，完善备案审查的一体两面，工作举措汇聚制度完善，制度体系布局工作推进工作举措。五份备审年报，或概括性介绍制度建设情况，或单项集中介绍特定方面工作的制度安排，呈现备案审查制度建设有体系有重点的结构安排。

　　制度和能力建设部分，是关于该年度备案审查制度建设的概括性介绍。未出现在前述三有程序板块中的各项制度和工作机制建设情况，通常兜底汇总在此处，诸如，信息化建设、信息平台建设，指导、支持进而推动地方人大备案审查工作、普及地方人大常委会工作报告制度，衔接联动机制，制定和备案审查工作办法，加强理论研究和工作宣传。2021年报告“加强备案审查制度建设，努力提升能力水平”部分，内容更为全面，体系更为完备，包括：衔接联动机制，细化工作流程，成立备案审查专家委员会等举措借助外脑提升工作质量，在备案审查信息平台基础上初步建成国家法律法规数据库，加强理论研究和舆论宣传。

　　特定环节制度建设单列部分，突出单举该年制度建设中某一重点环节，同概括性介绍并列呈现。在列有这一板块的三份报告中，2018年报告没有关于制度建设概括介绍，仅单列“通过备案审查衔接联动机制开展相关工作”，专项介绍制度建设的“联”字诀。2019年，特别行政区立法备审情况开始列入报告，以“对特别行政区本地法律进行备案审查的有关情况”板块予以单列介绍。2021年报告专列“加强对地方人大联系指导，增强备案审查工作整体实效”板块，在各年指导、支持进而推动地方人大备审工作的基础上，实现了特定环节制度建设板块的单点系统性介绍。所展开工作包括五个方面：一是持续推动地方人大备审全覆盖，二是持续推动地方人大备审工作情况报告制度，三是组织开展“立法放水”问题研究，四是持续推动地方人大备审信息化建设，五是组织开展备审典型事例交流。

工作安排板块突出研究

　　各份备审年报均以来年工作安排来收尾，五份备审年报的来年工作安排，在体系性不断增强的基础上，不断新出现的工作项，体现着备案审查工作的完善方向和来年工作侧重点。

　　2017年报告抽象列举了加强备案、加强研究和处理、制度建设、能力建设、理论研究、对地方人大备审指导等结构议题，成为各年工作安排板块内容介绍的基本结构。2018年报告的来年工作安排新出现了制度化信息化智能化、生态环保法规清理、加强理论宣传；2019年报告新出现了加强备审工作成果的转化利用；2020年报告在来年工作安排中标志性地明确提出推进合宪性审查工作，并同时新出现了全面贯彻实施《工作办法》、推动备案审查学科建设、开展备案审查案例分析研究、做好特区立法备审；2021年报告中的2022年工作安排中，增强制度刚性、提升整体实效，加快构建中国特色社会主义宪法监督制度理论体系。

　　这些内容，持续丰富并汇聚成工作安排体系的整体结构和各年增长点、侧重面。其中，加强理论研究，贯穿于五份备审年报，成为备审工作安排的亮点线索。2020年、2021年两份报告中理论研究的内容，开始前后相承地同时出现在本年制度建设情况和来年工作安排中。2021年报告在本年工作中概括了加强理论研究的四大机制：召开研讨会、出版备案审查专门刊物、出版专题学术丛书、设置专门课程，由此形成各项制度改革中理论与实务良性互动、互相促进的“四大件”示范。

“五字诀”备审行宪轨迹

　　由此，前述四大板块六个方面结构体例，分别以一字概括之，即据、备、审、纠、制、特、计。其中，备审依据一块仅是首份备审年报中的开篇内容，而工作安排计划内容丰富且具有框架性，关于备案审查研究的持续强调和更新,是其中贯穿性的亮点，可将此点作为计划部分的亮点列举以突出重点，于是,“备—审—纠—制—研”的备案审查工作布局五字诀，俨然成型。

　　备案审查中蕴含着丰富的宪法运行信息，这典型地体现为在备案审查平台上展开的合宪性审查活动所承载的宪法监督信息。然而，不限于此，备案审查制度作为一项重要的宪法监督制度，是全面贯彻实施宪法的支点，其制度运行本身，就体现为一类宪法运行信息。对此，“备—审—纠—制—研”五字诀所提供的，不仅是框架结构，也是线索类型，凭借此，可全面检索、体系呈现、系统完善备案审查工作报告中的行宪轨迹。

编辑：康齐贤 芦佳琪

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