《〈2021年备案审查工作报告〉评论》专题⑤｜王建学：备案审查专家委员会制度的中国探索

来源：《民主与法制》周刊2022年第5期

编者按

　　党的十八届四中全会提出“加强备案审查制度和能力建设”，吹响了新时代推进备案审查工作的冲锋号。习近平法治思想的确立，为备案审查工作提供了全方位的行动指南。作为新时代备案审查工作的标志性举措之一，自2017年以来，全国人大常委会法工委连续5年持续推出备审年报。2021年12月21日，全国人大常委会法工委再次公布了2021年备案审查工作报告，引发了热烈的社会反响。以此为契机，天津大学法学院于1月2日以“2021备审年报的行宪轨迹”为主题，举办第6期北洋公法名家论坛。

　　本期专题撰取主讲嘉宾林彦、王锴、郑磊等三位专家学者的主旨发言，以及与谈嘉宾屠振宇、王建学等两位专家学者针对讲座内容的整理稿和本刊首席记者李天琪的专稿，期待为备案审查制度的探索和完善提供更加开阔的思路、更加有益的借鉴，推进备案审查制度在国家治理体系和治理能力现代化的进程中发挥更大的作用。

《〈2021年备案审查工作报告〉评论》专题报道之五

备案审查专家委员会制度的中国探索

文/天津大学法学院教授、国家制度与国家治理研究院副院长 王建学

　　为了在备案审查工作中充分发挥专家学者的作用，2021年11月，全国人大常委会法工委正式设立了备案审查专家委员会，来自不同高校和研究机构的12名专家学者受聘成为首批专家委员。全国人大常委会法工委主任沈春耀在专家委员会第一次会议上指出：不久前召开的中央人大工作会议对加强宪法实施和监督、提高备案审查工作质量提出了新要求，备案审查专家委员会的成立，将对全国人大常委会法工委做好备案审查工作、加强备案审查理论研究、提高备案审查工作质量，起到重要促进作用。

　　从国内外审查机制的发展趋势来看，专家学者融入审查机构是一种普遍现象。在我国的备案审查实践中，全国人大常委会法工委一直非常注重发挥专家学者的作用，过去主要采取不定期召开座谈会等形式来听取学者意见，此次设立的专家委员会可以确保以固定、常规的组织形式来吸纳学者参与。这将构成我国备案审查制度发展中的重要节点，对于不断完善备案审查机制无疑具有重要意义。

“小马拉大车”的备案审查工作格局

　　我国的宪法审查权、监督权和解释权主要属于全国人大常委会，但由于常委会本身的立法等工作任务繁重，目前的审查工作主要由全国人大常委会法工委承担。根据《立法法》第100条的规定，法工委作为常委会工作机构承担着研究并提出审查意见、沟通和反馈等具体审查职责。实际上，法工委的这些审查职责又是由其内部的法规备案审查室来行使的。由于法规备案审查室以往的审查工作并不完全公开，审查结果也不公开反馈，因此，其审查工作尽管取得不少成效，但却一直不为社会公众所知，专家学者的参与也比较少。借用乔晓阳同志的比喻，这种审查工作状态就像“鸭子凫水”，平静的外表之下藏着繁忙的审查活动。

　　随着党的十八届四中全会作出《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，特别是在十九大以来，全国人大常委会按照党中央的决策和部署，不断加强备案审查制度和能力建设、提高备案审查工作质量、健全中国特色宪法解释机制和宪法监督制度。在此背景下，不仅学术界将备案审查理论作为重点研究课题，而且法工委也围绕审查工作重心，不断创新备案审查工作机制。自2017年年底以来，全国人大常委会法工委连续5年向全国人大常委会作备案审查工作情况的报告，法工委的备案审查工作由原来的“鸭子凫水”逐渐过渡到“荡起双桨、乘风破浪”。但目前的备案审查工作主要由法规备案审查室承担，其备审实践中逐渐涌现出一些亟待解决的现实问题。

　　首先，审查机构的工作压力不断增加。近几年来，在审查建议数量激增、备案审查全覆盖等因素的影响下，备案审查的工作负荷日益增加。2021年，全国人大常委会办公厅共收到报送备案的行政法规、监察法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规、司法解释、特别行政区法律1921件，同时还有公民和组织提出的审查建议6339件。此外，法工委还按照全国人大常委会工作部署，围绕贯彻党中央重大决策部署和保障重要法律实施，组织开展重点领域的法规、规章、规范性文件的集中清理，并有重点地开展专项审查。法规备案审查室只有不到20名工作人员，既要有效完成如此庞大的工作任务，还要筛选既有问题又有价值的审查案例，“小马拉大车”的工作格局日益明显。

　　其次，审查工作的专业性要求不断增强。随着近几年代表性备案审查案例的公开披露和宣传报道，诸如收容教育、滴血验子等审查案例的处理结果受到全社会普遍好评，备案审查工作在全社会的关注度、认同度不断提高。越来越多的公民和社会组织受到鼓舞，将其在日常法律实践中碰到的问题以审查建议的形式提出，备案审查机制的工作容量不断扩大。与此同时，中国特色社会主义法律体系不断完善，以“低级错误”形式出现的法规打架会不断减少，而高质量的规范冲突问题会越来越多地出现在审查建议中，其中不乏法学上的疑难问题，因此需要从法学专业角度进行精细化处理。疑难案件的审查研究更需要审查工作的精细化作业。审查工作机构本就面临日益增大的工作压力，还需要面临工作精细化的挑战。

　　最后，审查工作机构是行政组织，在构成形态上较为单一。法规备案审查室的行政组织形态具有工作化、常规化和稳定化的特征，这种组织形态有利于保障备案审查工作的正常运作，高效处理庞大的审查工作任务，对于完成临时性、突击性的专项清理任务也具有强大的组织保障作用。但与此同时，它也可能在应对新的审查工作要求方面存在一定短板，比如学界已经注意到的审查结论存疑甚至出错的隐忧。除了审查结论的法律认定可能存疑以外，还包括日常的建议反馈在文字、语句、标点等方面可能产生不应有的疏漏。在审查工作压力日益增大，审查工作专业化、精细化要求不断增强的背景下，如何创新审查工作机构的组织形态和活动方式也日益成为现实和迫切的问题。

备案审查实践为学术研究提供了“富矿”

　　结合前述基本背景，就可以理解设立备案审查专家委员会的重要意义。它有助于在制度上解决审查工作面临的新问题。通过备案审查专家委员会，法工委不仅能够将专家吸纳到审查工作中，而且可以借助专家特长在一定程度上减轻审查工作的压力，更好满足审查工作专业化和精细化的要求。就审查工作的主体形式而言，委员会的组织形态也可以与法规备案审查室的行政组织形态产生互补效果，促进审查主体形式的多样化。更好发挥备案审查专家委员会的作用，不仅会强化审查工作的专业性，也可以增强审查流程的开放性，有助于在备案审查工作中从根本上发展全过程人民民主。

　　首先，设立备案审查专家委员会有助于审查实践与审查理论的对话和交流。由于以往的备案审查工作处于“鸭子凫水”状态，其具体工作流程往往不为外界所知，学术界在对备案审查机制进行研究的过程中容易产生一定误解。误解又会造成实践与理论的隔阂，实务界可能认为学术研究过于理想，学术界则可能认为实务操作过于简单。这种状况的长期存在不利于形成备案审查的合力。在当前多数国家的宪法审查制度中，都出现了学者融入审查机构的现象。在委员会制组织形态的审查机构中，甚至有学者直接担任审查机构成员的情况。在我国备案审查工作日益显性化、开放化的背景下，备案审查实践为学术研究提供了“富矿”，成为中国特色社会主义法治理论不断发展的新的学术增长点，而备案审查研究又反过来促进了审查机制的完善和审查案件质量的提升。在此背景下，非常有必要不断深化审查机构和学术界的良性互动。备案审查专家委员会在设立后无疑会进一步加强法学理论和法律实践的合力，对于促进和深化法律共同体的对话和商谈具有重要意义。

　　其次，备案审查专家委员会在组织形态上构成法规备案审查室的有益补充。备案审查专家委员会采取委员会制的组织形态，这种组织形态可以有效发挥审议与协商的作用，专家委员作为学者能够从专业角度对审查工作提供独立的咨询意见。我国的备案审查专家委员会不同于国外的委员会制审查机构，它只对法工委法规备案审查室发挥辅助性作用，也正因如此，其突出特点是灵活。对于审查工作中的重要专业性问题，可以借助专家委员会进行深入的学理研究。法工委开展备案审查制度建设、重要理论成果推广和典型审查案例评析等工作，也可以充分发挥专家委员的作用。专家委员对于典型审查案例的研究、评析和介绍，也有助于凝聚人心，在社会上进一步强化法治共识。因此，从组织形态来看，专家委员会的委员会形态与备案审查室的行政组织形态可以形成相互配合、相互补充的效果，这对于未来不断完善和发展具有中国特色的备案审查制度具有重要促进作用。备案审查专家委员会尽管只是一个辅助性咨询机构，但只要其功能发挥得当，其时代意义在某些方面来看不亚于宪法和法律委员会的设立。

　　最后，备案审查专家委员会有助于分担审查机构的工作压力并提高审查工作的专业化和精细化程度。随着备案审查工作负荷的不断增大，法规备案审查室已经开足马力。但审查工作压力的化解不能仅仅依托某个工作机构，还应当在审查体制机制上采取一定的手段或措施。备案审查专家委员会可以在法规备案审查室的常规性审查之外，开辟专业化或专题化的辅助性活动。比如，借助专家委员会来研究备案审查中的专业性问题，从法学角度解决疑难程度高的审查案例，同时也可以将审查理论研究、审查成果推广、审查机制完善等问题委托专家委员会承担，从而分担审查工作机构的工作压力。

打造备案审查工作的“最强外脑”

　　沈春耀主任在总结2021年备案审查制度和能力建设的成绩和经验时，专门论述了“借助外脑提升工作质量”的问题，即“成立备案审查专家委员会，为法工委开展备案审查制度建设、理论研究、重要审查工作等提供专家咨询意见。委托有关高校就地方优化营商环境条例、特种行业从业限制规定、备案审查标准的理解和把握等内容开展专题研究，积极发挥研究机构的优势”。为了进一步提升审查工作质量并完善审查工作机制，必须通过切实的制度设计打造备案审查工作的“最强外脑”。结合国内外审查制度发展趋势和我国备案审查工作情况，可以从以下三个具体方面进一步完善专家委员会制度并充分发挥其功能。

　　首先，加强备案审查专家委员会自身的制度建设，更好发挥专家委员会的功能。目前专家委员会共由12名委员组成，聘期5年，委员的专业背景以宪法为主同时涵盖了行政法、立法法、监察法、港澳基本法等领域。总体上看，当前专家委员会的规模适中、结构合理、专业涵盖性强。但从长远上看，为了保证专家委员会功能的持续性发挥，还需要在整体上考虑专家委员会的诸多制度建设，包括工作制度、会议制度、成员更替制度等各个方面。举例来说，备案审查工作具有专业性、特殊性、实务性和连续性，法国宪法委员会采取“三三制”，即每三年更换三分之一的委员从而保证审查工作的连续性并发挥委员之间的“传帮带”作用。我国备案审查专家委员会制度的完善可以借鉴诸如此类的成功经验，从而更好实现工作效果的连续性和持久性。

　　其次，厘清专家委员的职责定位并完善其履职制度。专家委员充分履行职责是专家委员会更好发挥功能的基础，因此，必须在不断探索中明确专家委员的职责定位并完善委员履职制度。其中一个根本问题是，《法规、司法解释备案审查工作办法》第30条规定，审查研究过程中，可以通过座谈会等形式，听取国家机关、社会团体、企业事业组织、人大代表、专家学者以及利益相关方的意见，但法工委为何唯独围绕专家学者设立委员会？原因就在于专家学者的独立性和专业性。因此，必须保证专家委员履职的专业性和独立性，并以此为中心不断完善专家履职守则。比如，专家委员能否以公民身份依《立法法》第99条第2款向法工委提出审查建议？笔者认为，既然专家委员已经通过委员会部分融入审查工作机构，就不宜再以公民身份提出审查建议，特别是应当主动搁置以主观权利救济为基础的审查建议权行使，否则，就有可能出现专家委员既当运动员又当裁判员的情况，影响到审查工作的中立性。

　　最后，探索设立省级人大常委会法工委备案审查专家委员会，形成备案审查专家委员会制度集群。除了全国人大常委会法工委不断完善专家委员会制度以外，地方人大常委会法工委也可以借鉴全国人大常委会的工作思路，设立相应的专家委员会。与全国人大常委会法工委相比，地方人大常委会法工委在履行备案审查职能时普遍在不同程度上存在工作人员不足等问题。特别是省级人大常委会，既在备案审查工作中面临较大的工作负荷，同时也容易在省级层面汇聚一定的备案审查专家资源。在此前提下，省级人大常委会可以在全国人大常委会法工委的指导下，结合本地方的高校和科研机构具体情况，设立相应的专家委员会。作为一个集群，备案审查专家委员会制度可以更好地总结成功经验并不断完善。

　　总之，设立备案审查专家委员会既是在备案审查工作中践行发展全过程人民民主的需要，也回应了专业社会对审查工作专业化的要求。习近平总书记在中央人大工作会议上指出，要着力推动人大工作高质量发展，让人民代表大会制度优势更好转化为国家治理效能。结合我国备案审查工作实践，不断探索和完善备案审查专家委员会制度，可以促进审查工作机制高质量发展，通过审查工作效能的提升来促进国家治理的现代化和法治化。

编辑：康齐贤 芦佳琪

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