《〈2021年备案审查工作报告〉评论》专题⑥｜李天琪：备案审查，让民意直达最高权力机关

来源：《民主与法制》周刊2022年第5期

编者按

　　党的十八届四中全会提出“加强备案审查制度和能力建设”，吹响了新时代推进备案审查工作的冲锋号。习近平法治思想的确立，为备案审查工作提供了全方位的行动指南。作为新时代备案审查工作的标志性举措之一，自2017年以来，全国人大常委会法工委连续5年持续推出备审年报。2021年12月21日，全国人大常委会法工委再次公布了2021年备案审查工作报告，引发了热烈的社会反响。以此为契机，天津大学法学院于1月2日以“2021备审年报的行宪轨迹”为主题，举办第6期北洋公法名家论坛。

　　本期专题撰取主讲嘉宾林彦、王锴、郑磊等三位专家学者的主旨发言，以及与谈嘉宾屠振宇、王建学等两位专家学者针对讲座内容的整理稿和本刊首席记者李天琪的专稿，期待为备案审查制度的探索和完善提供更加开阔的思路、更加有益的借鉴，推进备案审查制度在国家治理体系和治理能力现代化的进程中发挥更大的作用。

《〈2021年备案审查工作报告〉评论》专题报道之六

备案审查，让民意直达最高权力机关

文/本刊首席记者 李天琪  

　　前不久，全国人大常委会2021年备案审查“成绩单”新鲜出炉，让公众领略到一张邮票或者是一键，就可以启动最高国家权力机关的审查监督行为。

备案审查“成绩单”出炉

　　2021年12月21日，十三届全国人大常委会第三十二次会议在京召开。摆放在参会人员面前的一份14页的2021年备案审查工作情况报告，亮眼十分、备受瞩目。据悉，此次已是全国人大常委会法工委连续第5年公布备案审查年度“成绩单”。也是伴随着近几年报告的公布，这项曾经被比作“鸭子浮水——脚在下面动，上面看不出动作”的备案审查制度，渐渐浮出水面，走进公众视野。

　　拿直观的数据说话，2013年至2017年全国人大常委会法工委共收到公民、组织提出的各类审查建议1527件。随着2017年第一份备案审查工作报告对外公布，建议数量呈井喷之势：过去一年，全国人大常委会办公厅收到报送备案的行政法规、监察法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规、司法解释、特别行政区法律1921件；收到公民、组织提出的审查建议6339件，其中，属于全国人大常委会审查范围的有5741件。

　　全国人大常委会法工委对这些审查建议逐一进行研究，同有关方面沟通，提出处理意见，并依照规定向审查建议人反馈。

　　一句话，只要是涉及法规、司法解释、规章等规范性文件，无论是存疑处罚、从业限制还是争议判决，公民都可以提出审查建议。

　　坚持“有件必备、有备必审、有错必纠”，备案审查作为中国特色的宪法监督制度，也是全国人大常委会重要的立法监督制度，担负着维护宪法法律权威和国家法治统一的重要职责。

　　众所周知，我国的法律体系由宪法、法律、行政法规、监察法规、地方性法规等规范性文件组成，不免体系庞大复杂。

　　相当于对行政机关行为不服的行政诉讼、行政复议、国家赔偿，对司法机关判决不服的上诉、申请再审，备案审查制度是对立法机关不合适立法的一种救济。

　　“备案审查是公民表达自身利益诉求的重要渠道和平台。当公民发现自己的权利和利益被一些法规、司法解释或其他规范性文件侵害了，可以直接向全国人大常委会提出备案审查的诉求。”全国人大常委会法工委法规备案审查室主任梁鹰认为，备案审查是从最底层到最高层的民意直通车，也是全过程人民民主的生动体现。

解决了哪些实际问题？

　　“路侧电子停车，凭啥欠费1元，要罚200元？”

　　“要想进业主委员会，必须按时缴纳物业费！”

　　“凡被通知做亲子鉴定的超生夫妇，拒绝做亲子鉴定的，按超生论处……”

　　类似的一些地方性法规条款是否符合宪法和法律的相关规定？面对“问题法规”，如何守住权利保护的法律底线？

　　有的地方性法规规定，停车人应当按照规定缴纳道路停车费用，逾期未缴纳的，进行催缴的同时并处二百元以上一千元以下罚款。有公民对有关罚款规定提出审查建议。

　　近年来，伴随“智慧停车”电子收费的普及应用，道路停车收费的过程非常透明，杜绝了“黑收费、乱收费”的现象。但与此同时，又出现了因缴费不及时带来的欠费问题，有车主仅欠缴1元停车费就被罚款200元。此类事件绝非个例，引发不少质疑。

　　全国人大常委会法工委审查认为，停车人逾期未缴纳停车费，行政机关催缴并处200元以上罚款的规定，程序设置失当，规定的罚款额度与行政处罚法确立的过罚相当原则不符，建议制定机关遵循法治原则，从实际出发，在充分论证的基础上，调整完善罚款的额度和程序。经沟通，制定机关已对相关规定进行修改完善。

　　有的地方性法规规定，小区业主参选业主委员会成员的前提条件之一，是必须“按时缴纳物业费等相关费用”。有公民对此规定提出审查建议。

　　全国人大常委会法工委审查认为，业主委员会是业主自治组织，其参选资格以业主身份为基础。业主未按时缴纳物业管理费，属于业主违反物业服务合同的民事违约行为。地方性法规以此限制业主参选业委会的资格，与民法典有关规定相抵触。经沟通，制定机关已对相关规定作出修改。

　　有的地方性法规规定，有关行政部门为调查计划生育违法事实，可以要求当事人进行亲子鉴定；对拒不配合的，处以一万元以上五万元以下罚款。有公民对上述规定提出审查建议。

　　随着生育政策逐渐调整，“查超生”成为历史。近年来，关于生育政策的讨论一直没有停歇，直到2020年，党的十九届五中全会明确提出，“增强生育政策包容性”，一批过时的计生法规相继被清理废除。2020年到2021年间，多个省份在修订计生条例时删除了强制亲子鉴定条款，但即便如此在最后的时刻依然有地方据此开出罚单。

　　公开信息显示，2020年有地方曾依据“涉嫌违法生育且拒绝技术鉴定”，罚款当事人25000元。随着公民将审查建议寄到全国人大常委会，有关亲子鉴定不可回避的法理问题再次被热议。

　　全国人大常委会法工委审查认为，亲子关系涉及公民人格尊严、身份、隐私和家庭关系和谐稳定，属于公民基本权益，受宪法法律保护，地方性法规不宜规定强制性亲子鉴定的内容，也不应对此设定相应的行政处罚、处分、处理措施。经沟通，制定机关已对相关规定作出修改。

　　有的地方性法规规定，开锁、公章刻制、信托寄卖、金银首饰加工、废旧金属收购等特种行业从业人员利用该行业便利进行违法活动受过行政或刑事处罚的，终身不得从事该行业。有公民对此规定提出审查建议。

　　全国人大常委会法工委审查认为，地方性法规对某些特种行业设定较为严格的从业资格条件，对维护公共安全有积极作用，但在法律、行政法规没有规定从业限制的领域，地方性法规作出相关从业限制规定时，不宜规定“终身禁止”，建议制定机关调整完善相关规定。经沟通，制定机关已对相关规定作出修改调整。

　　……

“全过程人民民主的生动实践”

　　除了依申请审查外，全国人大常委会法工委还会采取主动审查和专项审查等方式。2021年12月21日，全国人大常委会法工委主任沈春耀作关于2021年备案审查工作情况的报告时介绍，一年来，法工委着力加强主动审查力度，对制定机关报送备案的法规、司法解释逐件开展审查，对审查中发现存在合宪性、合法性、适当性等问题的，及时与制定机关沟通，督促解决。

　　与此同时，组织开展了有关法规、规章、规范性文件的集中清理，并有重点地开展专项审查。如在涉及长江流域保护的专项清理工作中，发现需要修改或者废止的规范性文件322件，目前有关方面已对上述部分规范性文件作出了修改或者废止；为保障新修订的行政处罚法贯彻实施，组织开展了涉及行政处罚内容的法规、规章和其他规范性文件专项清理工作，清理发现需要修改或者废止的规范性文件共4012件，目前有关方面已修改31件、废止286件；组织开展了涉及计划生育内容的法规、规章、规范性文件专项清理工作，推动有关方面取消社会抚养费征收规定，废止计划生育相关处罚、处分以及将个人生育情况与入学、入户、入职等相挂钩的有关规定。

　　2021年12月24日，十三届全国人大常委会第三十二次会议对备案审查工作报告进行分组审议，委员们对于法工委2021年备案审查工作予以充分肯定。

　　张勇委员指出，从2017年开始，全国人大常委会围绕中央重大决策部署和重要法律实施，对过去制定的法规规章等规范性文件先后开展了9次专项清理。“每一次专项清理，少则解决几百件，多则解决几千件甚至上万件需要修改或者废止的规范性文件，有力地促进了国家的法制统一。”

　　在他看来，人民群众积极参与备案审查工作，成为全过程人民民主的生动实践。备案审查工作中发现的许多问题，都与人民群众切身利益和日常生活息息相关，很多问题也都是人民群众在现实生活中主动发现后，通过各种方式提请全国人大常委会审查的。

　　在2019年以前，全国人大常委会每年收到人民群众提出的审查建议大约在一二百件。2019年12月4日，全国人大常委会在中国人大网开通“审查建议在线提交”平台，人民群众可以通过网络“一键提交”。平台开通后，人民群众提出的审查建议大幅增加，第二年即2020年就在线收到审查建议2953件，2021年更是达到了5065件。

　　“通过人民群众的积极主动参与，督促纠正群众反映的、影响老百姓切身利益的法规规章等规范性文件，生动践行了全过程人民民主的理念。”张勇说。 

　　信春鹰委员表示，备案审查制度已经成为维护国家法制统一、维护宪法和法律权威、保护公民合法权益的一项重要机制。“从2004年全国人大常委会法工委成立备案审查室开展这项工作以来，经过近20年的努力，这项制度程序上不断完善，能力建设也取得了非常大的成就。从一开始各地没有机构、没有工作人员，到现在基本上市县一级人大都设有备案审查机构，也都有固定的工作人员。机构、人员、能力都有大幅度提高，提高的主要原因是全国人大常委会的要求和推动，特别是法工委的推动。”

　　同时，委员们也提出了多方面的意见建议。

　　信春鹰委员建议，在工作中打通合宪性审查和备案审查两个制度。她表示：“实际上，备案审查中的问题，有的就是合宪性审查的问题。应该把两者的优势结合起来，让合宪性审查更实，让备案审查权威性更高。”

　　郑功成委员建议，落实“有错必纠”，审查出的有问题的规范性文件被纠正之后要及时公布，特别是地方性法规不当被纠正的，应在当地及时公布，让外界及时了解，发挥备案审查应有的效力。

　　乃依木·亚森委员建议，通过各种渠道多公布备案审查典型案例，边审查边宣传，能公开的都公开，吸引更多人民群众、社会团体关注人大工作、参与人大工作。

　　近年来，备案审查制度的威力不断显现，这实际上是一种法治进步的体现，公民对法律有了信仰，对法治有了信心。我们由衷希望这项伴随着改革开放40年来我国社会主义法治体系的不断健全而逐步确立、发展起来的制度，能大放异彩，以公众看得见的方式，取得更多的优异成绩！

编辑：康齐贤 芦佳琪

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