《〈妇女权益保障法〉“大修”》系列②｜抚今追昔，细数《妇女权益保障法》的“前世今生”

来源：《民主与法制》周刊2022年第8期

编者按

　　作为保障妇女在各方面权益的基础性法律之一，《妇女权益保障法》实施近30年来，有力促进了妇女在各方面权益保障水平的提高，推动了男女平等基本国策深入人心。同时不可否认，妇女权益保障领域存在的一些老问题尚未得到根本解决，随着经济社会发展又出现了一些新情况、新问题。2021年12月20日，《妇女权益保障法（修订草案）》提请十三届全国人大常委会第三十二次会议初审。

　　自1992年制定以来，《妇女权益保障法》先后经过三次修订。此次修法力度之大、修法内容之广前所未有。草案不仅就近年来热点议题如职场性别歧视、性骚扰、女性PUA、离婚时女性家务劳动经济补偿、农村妇女财产继承权等问题作出明确回应，甚至细化到对诸如女性厕位、母婴室数量等生活细节给予关怀。

　　妇女是人类文明的开创者、社会进步的推动者，妇女的法律地位体现了一个国家的文明与进步。党的十八大以来，习近平总书记立足新时代的历史方位，高瞻远瞩，总揽全局，深邃思考，就维护妇女权益、促进妇女全面发展作出一系列重要指示。“妇女权益是基本人权”，“要把保障妇女权益系统纳入法律法规，上升为国家意志，内化为社会行为规范”，为妇女权益保障工作和立法指明了方向。

　　“妇女能顶半边天”。在第112个三八国际劳动妇女节来临之际，妇女权益保障问题再次成为全国两会热点。修改《妇女权益保障法》，增加反家暴公益诉讼、减少育龄女性后顾之忧、加大拐卖妇女的违法成本、将防止拐卖妇女纳入地方政府绩效考核体系的条款的建议在全国两会上此起彼伏，成为送给女性同胞的“最心仪”的礼物。

　　我们期待一部高质量的《妇女权益保障法》早日落地，为每一个“她”保驾护航。

《〈妇女权益保障法〉“大修”》系列报道之二

抚今追昔，细数《妇女权益保障法》的“前世今生”

文/本社记者 张纯

　　女性在一个社会中受尊重和保护的程度，反映了这个社会的文明程度。维护妇女权益一直以来是一个引发全球关注的重要话题。针对这一话题，全球各个国家都有着漫长而又曲折的历程。

　　我国著名法学家巫昌祯教授曾撰文指出：“旧中国是一个有着漫长封建历史的国家，男尊女卑、三从四德等一些糟粕、陈旧的观念根深蒂固。1949年以前，广大妇女在社会上毫无权利可言，更谈不上法律方面的地位。”

　　随着新中国的成立，我国妇女保护事业焕然一新。经过四十多年的改革开放，在不断推进的民主与法治建设的进程中，公民权利迎来不断发展的春天。这其中，完善维护妇女权益的法律，也成为国家一项重大的立法举措而持续推进。

　　随着中国特色社会主义法律体系的形成，关于妇女权益的立法保障，经历了从无到有、从弱到强、不断完善的过程。作为我国妇女立法史上的重要里程碑，《妇女权益保障法》的实施，开启了我国妇女人权法律保障的一个崭新的历史起点，为全面确立妇女权益保障的法律机制奠定了坚实基础。

时代更迭，专门立法呼声紧迫

　　日出东方，霞光万道。新中国成立后，中国共产党高举法治大旗，给亿万妇女带来了希望的曙光。“为了确保妇女在社会上、家庭中免受歧视，新中国不仅完全否定、彻底废除了旧中国遗留的那些歧视、压迫、残害广大妇女的法律规定和司法制度，还及时地颁布了体现男女平等，保护妇女合法权益的法律。”接受本社记者采访时，中华女子学院党委书记、中国法学会婚姻家庭法学研究会副会长李明舜说。

　　从1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》宣告“废除束缚妇女的封建制度”，到第一部具有基本法性质的《中华人民共和国婚姻法》首次确定了男女权利平等和保护妇女权利的基本原则；特别是1954年通过的新中国首部宪法，更是从根本法的意义上确立了男女平等，并强调了对妇女权益实行特殊保护。李明舜教授对记者介绍：“从此历史掀开崭新一页，我国法律法规开始广泛纳入保护女性权益条款，有效地保障了妇女的合法权益，使广大妇女获得了历史性的解放。”

　　历史的车轮驶入上个世纪70年代后期，中国大踏步步入改革开放的春天。在机遇与挑战并存的时期，妇女权益保障在发展的同时也迎来了一系列新的难题。李明舜教授认为，从当时保障妇女基本权益状况来看，突出表现在三难：一是参政难，二是就业难，三是入学难。

　　“比如，一些部门和单位在招工、招生中，压低女性比例，片面提高女性录取分数线；在文盲和城市待业青年中，女性所占比例均高达70%以上；失学、辍学的儿童中，女性较多。”李明舜教授说，“妇女的人身权益也饱受侵害。新中国成立以后一度绝迹的拐卖妇女儿童、卖淫嫖娼等丑恶现象又死灰复燃；包办、买卖婚姻，干涉婚姻自由等违法行为，在一些地方也不同程度依然存在。”

　　面对这些亟待解决的现实困境，我国一方面通过立法，进一步维护妇女的权益，另一方面采取了必要的措施。比如，1980年施行的《刑法》，对侵犯妇女人身权利的犯罪行为(拐卖妇女儿童)规定了严格的惩罚；1987年出台的《村民委员会组织法》，明确了村委会中须有适当的女委员；1991年出台的《民事诉讼法》，就妇女平等享有诉权和履行义务作了规定。

　　通过一系列法律法规上的完善，巫昌祯教授在《回顾与展望——记〈中华人民共和国妇女权益保障法〉的诞生与发展》一文中谈到，从总体上说，我国保护妇女的法律，应该说基本上是完备的。与此同时，对于妇女权益保障的不足之处，也引发了国家和社会的重视。

　　“《妇女权益保障法》出台之前，我国法律和法规中虽然包含各种保护妇女的规定，但有不少属于具体性的条款，而且分散在各个法律文件中。这就导致两点不足：第一是不够完善，对改革开放以来出现的一些新情况、新问题如何解决没有相应的规定。第二是不配套，缺乏对侵害妇女权益行为的惩治条款，不利于有效执法。”李明舜教授说。

　　正是在这样的时代语境下，制定一部专门以妇女为对象的基本法，形成以宪法为依据、以妇女权益保障法为主体、以其他相关法律为补充的保障妇女人权的法律体系，成为社会各界有识之士的共同愿望。

　　“制定《妇女权益保障法》，是填补法制建设中的空白，其重要的问题并不在于要增设多少权利，而是要通过若干保障性、协调性、补充性和制裁性的规定，将宪法、法律中的有关规定系统化、制度化，全面确立妇女权益保障的法律机制，使妇女权利的享有和行使真正落到实处。”李明舜教授说。

酝酿十年，筑起法治保障堤坝

　　1989年5月，全国人大内务司法委员会正式委托全国妇联会同民政部、全国总工会，承担《妇女权益保障法》的起草任务。此后，由法学专家和实务部门组成了20多人的起草工作组。

　　《妇女权益保障法》起草成员、中国法学会婚姻家庭法学研究会副会长、北京大学法学院教授马忆南告诉记者：“从1989年到1992年近3年的时间里，起草小组分赴全国各地、少数民族地区，进行了广泛深入的调查研究，先后共起草试拟稿十几稿、正式稿8稿。”

　　马忆南教授说，该法制定的过程中，不仅针对有史以来侵害妇女权益的问题作了普遍性的规定，还重点对现实生活中突出存在的侵害妇女权益的现象，特别是改革开放以后出现的新情况、新问题予以规定。

　　巫昌祯教授是《妇女权益保障法》起草组副组长，此前她对媒体回忆说，在制定草案过程中，带着学生做调研时，发现女童辍学率非常高。她的学生解释原因说：“中国传统观念就是重男轻女，特别在农村，一个家庭有好几个孩子，就会把资源倾斜给儿子。”

　　1992年制定的《妇女权益保障法》中，写进了“妇女享有与男子平等的文化教育权利”“父母或者其他监护人必须履行保障适龄女性儿童少年接受义务教育的义务”。

　　除此之外，还有一系列现实问题：妇女政治权利方面的参政议政问题；劳动权利方面的就业问题；人身权利方面妇女被拐卖、被强迫卖淫的问题，以及在婚姻家庭、财产权利等方面的问题。“对这些问题都规定得很具体，详细列举各种侵权行为及其法律责任，为执法提供了可操作的法律依据。”李明舜教授介绍。

　　不过，在马忆南教授看来，《妇女权益保障法》是一部基本法律，鉴于我国当时的实际情况，制定过程中对那些必须解决又能够解决的问题规定的较为详细，对那些虽然有必要但现有条件下尚难解决的问题，只提出了导向性的要求。

　　“记得当时讨论人民代表大会中女性代表所占比例问题，虽然大家都认识到女性代表占有适当比例是妇女参政的重要保证，就提出过量化女性代表比例的方案。但最终考虑到女性代表偏少的现实和各地女性参政水平的差异，只能采取非量化的和导向性的规定。”马忆南回忆道。

　　在有关部门就关于立法保障妇女权益的工作进行进一步探讨和细化的过程中，也曾出现不少质疑的声音。

　　李明舜教授告诉记者，当时反对意见很多，概括起来主要的集中于：一是妇女作为公民，其各项权利已经在相关的法律中有所规定，制定专门的妇女权益保障法是否必要；二是制定妇女权利法还是妇女权益保障法，如何处理与其他法律的关系，这部法律的地位如何；三是妇女各项权利体系如何分类以及先后顺序；四是重点保障哪些具体权利等等。

　　“最核心的焦点是，很多人认为妇女是公民，宪法和法律中均有相关的‘平等’规定，既然法律面前人人平等，为什么还要单独搞《妇女权益保障法》，不搞男子权益保护法？”李明舜教授说。

　　对此，巫昌祯教授曾予以回应：“制定《妇女权益保障法》并非要给妇女特殊地位，而是要实现男女平等。法律虽然规定了男女平等，但是由于现实的条件和传统文化影响，妇女在平等实现权利方面遇到了更多的问题和障碍。制定这部法律就是解决问题和障碍的。”巫昌祯教授提出，制定《妇女权益保障法》是社会主义制度优越性在调整两性关系上的具体表现。

　　为此，《妇女权益保障法》第一条开宗明义地规定：“为了保障妇女的合法权益，促进男女平等，充分发挥妇女在社会主义现代化建设中的作用，根据宪法和我国的实际情况，制定本法。”

　　这部法律的各章内容都贯穿了“立足保障”的思想。通过这些协调性的、制裁性的、程序性的条款，全面确立了保障妇女权益的法律机制。“这样就把其他法律中有关妇女权益的规定，也落到了实处。”马忆南教授指出。

　　对此，李明舜教授总结道，《妇女权益保障法》以其九章五十四条的内容，突出了“明确权利，重在保障”“既有系统性，又有针对性”“立足现实，兼顾必要和可能”的特点，无论是其立法内容还是立法技术，都具有鲜明的中国特色和时代特征。

　　酝酿多年，数次打磨，1992年4月3日，《妇女权益保障法》正式问世，涵盖经济、政治、文化、人身、财产、劳动、婚姻等权益和保障措施，集《宪法》《民法通则》《刑法》《劳动法》《婚姻法》等法律中涉及的妇女权益保障内容于一部法律之中。

　　“回顾30多年前的国内、国际形势，制定《妇女权益保障法》是非常必要和及时的。当时我国尚处于改革开放初期，受经济、文化等条件的制约，在实现男女平等、保障妇女权益方面存在不少问题。”马忆南教授指出，这部法律的出台，也履行了我国对有关国际条约所承担的义务。后来的事实证明，《妇女权益保障法》的颁布，为1995年在我国召开的第四次世界妇女大会，创造了极其良好的氛围。

迎来修订，掀开维权崭新篇章

　　1992年4月20日，在湖北省黄梅县的法制宣传栏前，一位农民看了看刚出台不久的《妇女权益保障法》，被其中的一条吸引住了：“禁止用迷信、暴力手段残害妇女。”看完之后，他心里有些疑问：如果我打的是自己的老婆呢？他将这一疑问，抛向前来开展法制宣传的工作人员。

　　工作人员很肯定地告诉他：按照《妇女权益保障法》，打自己的老婆也是违法的。

　　这一幕发生时，我国《妇女权益保障法》刚刚出台17天。

　　彼时，作为我国有史以来第一部全面保障妇女权益的法律，为我国妇女权益保护掀开了崭新的篇章。然而，相较于法律所体现的进步性，广大城乡普遍存在的对妇女权益的错误观念和思想认识，则显得颇为落后，这对《妇女权益保障法》的实施必然会形成一定的障碍。正如马忆南教授所说：“《妇女权益保障法》的实施过程，是一个问题不断出现的过程，同时也是一个不断完善的过程。”

　　2002年，在这部法律实施10年之后，由全国妇联牵头在全国范围内，开展了对该法实施状况的抽样调查。结果并不令人乐观：56%的人认为《妇女权益保障法》有用，36%的人认为有点用，8%的人认为没有用。而在这次调查收到的关于该法的建议之中，大多数人都建议修改这部法律。其中最多的意见是：增强该法的可操作性，加大惩处侵犯妇女权益的力度，明确法律责任。

　　相较于调查结果，另一个事实则更直观地指出了症结所在：在这10年中，竟然没有一件诉讼案依照该法作出判决。即使是那些维护妇女权益胜诉的案件，也都不是根据该法所作的判决。

　　一部法律实施10年之后，居然没有一件依照该法作出判决的案件，这引起了社会各界的反思。

　　“《妇女权益保障法》在十多年的实施中，暴露了自身存在的问题。”李明舜教授指出，如有些规定过于原则，难以操作；法律保障机制不健全，执法主体不明确，缺乏相应的监督；一些宣言式条款缺乏相应的法律救济手段，可诉性不强，弹性大，如对存在就业歧视、侵犯农村妇女土地承包权等行为的单位和个人，没有明确具体的法律惩治措施等。致使一些妇女权益无法得到实现，难以适应妇女权益保障的现实需要，在一定程度上影响了这部法律的权威性。

　　这些事实和评价，使得相关领域的法学家和实务界意识到：必须进行修改，使这部法律由“软”变“硬”。

　　2003年5月，修改《妇女权益保障法》工作小组成立。经过两年的“打磨”，2005年8月《妇女权益保障法》修正案，在第十届全国人大常委会十七次会议上通过。

　　制定过程中，李明舜教授介绍，争议较大的具体条款主要有：关于男女平等国策是否要入法，执法主体特别是妇联组织可否行使一定的行政执法权，人大女代表要不要规定具体比例，禁止学校录取学生时的性别歧视，是否规定同龄退休，农村妇女土地承包和相关财产权益的保护，性骚扰、家庭暴力问题以及违反本法规定的可诉性问题等。

　　作为修改专家组成员马忆南教授介绍：“这次修改后的《妇女权益保障法》一个重要特点，是针对现行法中的一些缺陷和存在的突出问题，在妇女参政途径、就业权利、家庭暴力、家庭权利等方面，均作出了更为明确具体的规定，增强了法的适用性。”

　　例如，对妇女的参政途径，修改后的《妇女权益保障法》规定在全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表中，应当有适当数量的妇女代表；规定居民委员会、村民委员会成员中，妇女应当有适当的名额。“妇女的参政权利从最高层到最基层，都有了明确的说法。”马忆南说。

　　彼时，在农村，妇女常常由于出嫁而丧失土地。嫁出本村后，妇女在娘家的地被收回，而在婆家，又往往没有分地的指标。针对这一现象，修改后的《妇女权益保障法》增加了明确规定：任何组织和个人不得以未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。“就是因为有了这一规定，后来许多丧失土地的妇女通过诉讼途径要回了属于自己的土地”。

　　马忆南还介绍，修改后的该法另一个特点，就是增加了一些强制性规范，强化了法律责任，对不履行义务或违反强制性规范者要根据其违法程度承担相应的法律责任。在修改后的《妇女权益保障法》里，整整用了8个条款，对“法律责任”作了专章规定，明确了违反该法必须承担的行政责任、民事责任和刑事责任，并增设了法律援助和司法救助方面的规定，从而大大强化了对妇女权益保障的刚性规定和妇女自身的法律救济渠道，使得这部法律更具有可操作性。“这次修改之后，一些妇女维权的案件就开始出现了。”马忆南教授说。

　　对修改后的《妇女权益保障法》，全国人大常委会法工委负责人有一个形象的说法：“《妇女权益保障法》不再是‘棉花法’了。”

　　值得一提的是，这次《妇女权益保障法》修改是我国法律首次明确对性骚扰说“不”。

　　此前，性骚扰在我国的立法上还是空白点。检视我国与此相关的法律法规，没有专门意义上的性骚扰规定。在对性骚扰处理方面，我国司法界还存在法律依据不足、受理投诉后举证困难、没有专门的受理投诉机构等问题。

　　彼时，性骚扰在我国成了日益突出的社会问题。据人民网2002年6月7日报道，有关统计资料显示，在中国，相当多的职业女性遭受过不同形式的性骚扰，30岁以下的未婚职业女性深受其害。性骚扰中50％来自工作场所，其中36％来自上级，14％来自同事。一段时期以来，性骚扰的受害人纷纷提起民事诉讼，依法保护自己的权利。2001年6月，被媒介称为“全国第一例性骚扰案”的西安国企职工童女士诉其上司长期对其进行性骚扰案因证据不足败诉。其他案件结果也不容乐观。

　　经过2005年的全面修订后，《妇女权益保障法》不仅补足了之前的短板，其效力也会投射到更加宽泛的领域。

　　对此，李明舜教授进一步强调，《妇女权益保障法》首次通过法律规制性骚扰，这是历史的进步。虽然《妇女权益保障法》当时的规定还不够详尽，但立法迈出一小步，社会前进一大步，它为依法制裁性骚扰提供了直接的明确的法律依据，将性骚扰的性质从社会问题上升为法律问题，为之后制定或修改类似问题相关的法律法规，如《未成年人保护法》《反家庭暴力法》《民法典》《女职工劳动保护特别规定》等打下了基础，也为实践中处理该类问题提供了最基本的法律依据。

　　如今，现行的《妇女权益保障法》已经实施近30年，先后经过了2005年的全面修订、2018年的个别调整。实施近30年来，该法有力促进了妇女在各方面权益保障水平的提高。

　　李明舜教授通过一组数据，向记者诉说着可喜的变化：截至2020年，全社会就业人员女性占比超过四成，科技领域女科技工作者占40%。孕产妇住院分娩率保持在99%以上，孕产妇死亡率16.9/10万，优于中高收入国家的平均水平。女童小学净入学率接近100%，高等教育毛入学率达54.4%，其中普通本专科女生比例已超过一半，整体进入世界中上水平。第十三届全国人大代表、全国政协委员中，女性比例分别达到24.9%和20.4%，分别比第一届时提高了12.9和13.7个百分点，妇女政治地位显著提高。各项社会保障实现了制度性覆盖，妇女的获得感、幸福感、安全感持续增强。

　　“这些成就的取得，是习近平新时代中国特色社会主义思想指引党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革的一个缩影，是中国奇迹在妇女领域的具体体现，是中国共产党领导的必然结果。其中，《妇女权益保障法》也发挥了重要的促进作用。”李明舜教授说。

　　妇女是人类文明的开创者、社会进步的推动者，妇女的法律地位体现了一个国家的文明状况与进步程度。目前，我国逐步形成并完善了以《宪法》为基础，以《妇女权益保障法》为主体，包括100多部单行法律法规在内的保障妇女权益的法律体系。

　　此时，新中国建立尚不足百年，在历史的长河中仅仅是沧海一粟，却为妇女地位带来了如此巨大的变化。就在刚刚过去的2021年，《妇女权益保障法(修订草案)》在中国人大网公开征求意见，8万多人参与，共提交42万余条意见，参与提意见人数和提出意见条数，均远远高于同期开征民意的其他7部法律草案，足可见社会各界对妇女权益保障何等重视。

　　目前，《妇女权益保障法》修改正在如火如荼的进行之中，我们相信，在法治阳光的照耀下，玫瑰吐露芬芳，百花尽情开放，每一个“她”都拥有着法律所赋予的强大力量。

编辑：康齐贤 芦佳琪

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