《〈妇女权益保障法〉“大修”》系列⑤｜反拐，《妇女权益保障法》修改应如何反映

来源：《民主与法制》周刊2022年第8期

编者按

　　作为保障妇女在各方面权益的基础性法律之一，《妇女权益保障法》实施近30年来，有力促进了妇女在各方面权益保障水平的提高，推动了男女平等基本国策深入人心。同时不可否认，妇女权益保障领域存在的一些老问题尚未得到根本解决，随着经济社会发展又出现了一些新情况、新问题。2021年12月20日，《妇女权益保障法（修订草案）》提请十三届全国人大常委会第三十二次会议初审。

　　自1992年制定以来，《妇女权益保障法》先后经过三次修订。此次修法力度之大、修法内容之广前所未有。草案不仅就近年来热点议题如职场性别歧视、性骚扰、女性PUA、离婚时女性家务劳动经济补偿、农村妇女财产继承权等问题作出明确回应，甚至细化到对诸如女性厕位、母婴室数量等生活细节给予关怀。

　　妇女是人类文明的开创者、社会进步的推动者，妇女的法律地位体现了一个国家的文明与进步。党的十八大以来，习近平总书记立足新时代的历史方位，高瞻远瞩，总揽全局，深邃思考，就维护妇女权益、促进妇女全面发展作出一系列重要指示。“妇女权益是基本人权”，“要把保障妇女权益系统纳入法律法规，上升为国家意志，内化为社会行为规范”，为妇女权益保障工作和立法指明了方向。

　　“妇女能顶半边天”。在第112个三八国际劳动妇女节来临之际，妇女权益保障问题再次成为全国两会热点。修改《妇女权益保障法》，增加反家暴公益诉讼、减少育龄女性后顾之忧、加大拐卖妇女的违法成本、将防止拐卖妇女纳入地方政府绩效考核体系的条款的建议在全国两会上此起彼伏，成为送给女性同胞的“最心仪”的礼物。

　　我们期待一部高质量的《妇女权益保障法》早日落地，为每一个“她”保驾护航。

《〈妇女权益保障法〉“大修”》系列报道之五

反拐，《妇女权益保障法》修改应如何反映

文/本刊首席记者 李天琪  本社记者 张纯

　　日前2022年中央一号文件正式发布，文件提出依法严厉打击农村黄赌毒和侵害农村妇女儿童人身权利的违法犯罪行为。

　　此前的2021年12月24日，《中华人民共和国妇女权益保障法（修订草案）》（以下简称“修订草案”）在全国人大网上公开征求意见，不到一个月就收到了社会各界42万余条法律意见，参与人数高达8.5万余人。

　　这部法律修订之所以引发高度关注，反映了公众对维护人的基本尊严、基本权利和维护文明底线的热切期盼。尤其是在高度发达的信息化时代，拐卖妇女等侵害妇女权益的问题依然存在，它轻易击穿了很多普通百姓的安全感和幸福感，亟需通过法律的形式来回应公众关切。

“拐卖妇女违法成本过低”

　　在“人格权益”一章中，修订草案第49条规定，禁止拐卖、绑架妇女；禁止收买被拐卖、绑架的妇女；禁止阻碍解救被拐卖、绑架的妇女。各级人民政府和公安、民政、人力资源和社会保障、卫生健康等部门按照其职责及时采取措施解救被拐卖、绑架的妇女，做好善后工作，妇女联合会协助和配合做好有关工作。任何人不得歧视被拐卖、绑架的妇女。

　　此次《妇女权益保障法》的修订，与现行法条相比，增加了职场性别歧视、性骚扰等多项内容，但在拐卖妇女相关内容上，未有明显改动。只是根据党和国家机构改革方案，对政府有关部门的名称进行了相应调整。而关于如何对违法人员进行惩戒和追责等内容，修订草案与现行法条均未提及。

　　从已有的司法实践来看，拐卖妇女仍然存在违法成本过低的问题。对此，央视网、《半月谈》《中国青年报》等媒体也专门发文指出，拐卖妇女如何追责，正在修订的《妇女权益保障法》应予以回应。

　　修订草案第84条第2款明确了相关法律责任，规定，国家机关及其工作人员未依法履行职责，对侵害妇女权益的行为未及时制止或者未给予受害妇女必要帮助，造成严重后果的，由其所在单位或者上级机关依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分。

　　中国法学会婚姻家庭法学研究会副会长、厦门大学法学院教授蒋月认为，第49条对政府有关部门职责的规定，与第84条第2款仅是“给予处分”的法律责任之间并不匹配。第84条应当增加规定，构成犯罪的，应追究刑事责任。比如，对被拐卖的妇女负有解救职责的国家机关及其工作人员，不作为，怠于履责，构成犯罪的，应追究刑事责任。这样可以形成足够的威慑力。

　　北京市千千律师事务所执行主任、律师吕孝权同样认为，对相关责任人和责任单位监督问责机制不到位。他建议在草案第八章“法律救济与法律责任”中，规定行之有效的法律责任举措，比如将防止拐卖妇女纳入地方政府绩效考核体系，并实行一票否决制。

　　“只有和政绩挂钩，地方政府才会去重视，才能真正督促有关职能部门及其工作人员认真履行法律职责。”吕孝权指出，再好的法律和政策，如果没有强有力的法律责任机制保障，实施效果肯定会大打折扣。

　　另外，他认为，现行的《妇女权益保障法》存在各章之间界限及逻辑不清的情况，在修法过程中要对之前的法律法规政策进行科学整合和取舍。例如婚姻家庭权利与人身权、财产权间有交叉，存在对婚姻家庭关系中的人身权、财产权的保护，弱于作为个体女性的人身权、财产权的情况。“在《妇女权益保障法》里，将拐卖妇女放在第六章人格权益里。而从立法框架上来说，把人格权益放在财产权益下面，这个逻辑是说不通的，应该把人格权提升到财产权之前。”吕孝权说。

　　根据“拐卖、收买妇女、儿童犯罪”司法案例数据分析报告，截至2019年，全国31个省、自治区、直辖市（港澳台地区不作统计）均发生过拐卖妇女、儿童案件。

　　在长期致力于女性权益研究的西南政法大学人权法学教授赵树坤看来，拐卖妇女、性骚扰、性别歧视等社会问题，实际上不可能只是立法这一环节就可以彻底解决。一方面，要形成任何主体都有权对侵害妇女的行为采取行动的社会环境；另一方面，特别要强化负有职责的相关部门履职，设定村（居）委员会、社会救助机构、福利管理机构等部门的强制报告义务，既可更及时地采取措施制止针对妇女的违法犯罪，也可以督促公共服务或职能部门履职。

　　吕孝权建议，修订草案应该考虑加入有关职能部门发现被拐卖妇女后的“强制报告”制度。

　　“强制报告的责任主体应该是负有防拐卖人口责任的相关部门，比如婚姻登记机关，经过初步审查，发现可能是涉嫌拐卖案件，就应该及时报案；再比如医疗机构及其工作人员在被送到医疗机构的孕妇分娩过程中，发现未成年人或其他信息透露出涉嫌被拐卖，需及时报案；还有就是村委会，发现被拐妇女也应强制报告。”吕孝权说。

　　“涉案所在地的村委会作为最基层的群众组织，对每户的情况都应摸排了解。比如丰县的案子，董集村村委会怎么可能不了解情况？他们发现有拐卖的违法犯罪行为，应该履行强制报告职责。”吕孝权说。

　　法律专家还认为，进一步加强妇女权益的保护，除了要建立强制报告制度以外，还应当引入公益诉讼。吕孝权认为，对于涉及侵害众多妇女合法权益、损害社会公共利益的行为，也应当尽快纳入法律确立的公益诉讼制度范围。

“对不作为者零容忍”

　　全国人大代表、上海市作家协会副主席潘向黎谈及拐卖妇女儿童事件时说：“这些事件持续拷问着我们每一个人的良知，促使我们为终止这种悲剧去付出努力。”潘向黎认为，只有法律充分尊重“人”，符合“人是不可以被奴役的”“人的自由与尊严神圣不可侵犯”的现代文明理念，它才能起到应有的惩恶扬善、震慑犯罪、保护社会、唤醒人心、引领风气的作用。

　　2022年2月底，全国两会召开在即，上海全国人大代表完成了代表议案的集中会签。全国人大代表、上海市工商联副主席樊芸在所提交的议案上郑重地签上了自己的名字。今年全国两会她聚焦妇女儿童拐卖问题，期望修订后的《妇女权益保障法》能进一步保护妇女儿童权益，制止拐卖妇女儿童犯罪行为。

　　樊芸表示，当前解救拐卖妇女困难重重，主要因为对相关责任人和责任单位监督问责机制不到位。修订草案第49条第2款规定了政府、公安、民政、人力资源和社会保障、卫生健康等部门的解救被拐卖、绑架妇女的责任。但对于怠于履职或者履职不力的，该如何启动问责追责尚不够明确。对此，她建议对不解救被拐卖妇女，阻挠解救、存在包庇等行为的相关责任主体予以处罚。同时将防止拐卖妇女纳入地方政府绩效考核体系，对不作为者零容忍。

　　樊芸表示，帮助被拐卖妇女回归社会、平复心灵的创伤，是全社会的责任。她建议利用大数据等现代科技手段，对一些省市特别是偏远农村地区外来媳妇做进一步的人口普查。深入摸底，明确婚姻关系是否合法，以防止更多拐卖妇女事件的发生。

　　据全国人大代表、宝贝回家寻子网创始人张宝艳介绍，目前宝贝回家寻子网处理的基本都是一些陈年积案，已经没有新发案件需要她们协助了。当然，这不是说被拐卖的现象已彻底解决，而是需要更深程度去挖掘发现。近些年浮出水面的拐卖案，往往涉及跨省犯罪。对此她建议进行全国性的摸排，形成长效工作机制。比如各地应对辖区内，来历不明的妇女儿童进行彻底排查，特别是对私自收留的精神疾病患者及聋哑女性。排查后将信息公开，帮助她们寻找亲人。另外，统一行动会促进信息共享和各地协调工作。

　　全国政协委员、中华全国律师协会副会长朱征夫认为，在这一问题上，完全可以相信基层、依赖基层。“新冠肺炎这么大的传染疾病都能网格化管理、责任到人，拐卖妇女也是完全可以解决的。”他表示，打击拐卖妇女儿童不仅仅是法律上的事，应该动员全社会的资源进行监督调查。从法律的角度，应当抓住一个处理一个，把责任压实到基层。具体操作上，应由各地政法委牵头，由司法部门、民政部门、妇联、共青团、律师协会以及相关公益组织共同派人组成调查组，深入到重点地区，尤其是有陈规陋习又交通不便的边远地区的村、组进行摸底调查。

“男女平等”要做到深入人心

　　2021年4月9日，国务院办公厅发布了《关于印发中国反对拐卖人口行动计划2021-2030年的通知》，这是继2007年12月发布《中国反对拐卖妇女儿童行动计划（2008-2012）》以及2013年3月颁发《国家反对拐卖人口行动计划（2013-2020）》之后的第三次反拐行动计划。全国政协委员、上海外国语大学法学院副教授黄绮表示，尽管国家在反拐上长期不懈努力，但由于地区经济发展的长期不平衡，男尊女卑观念的根深蒂固，以及类似矿区等地劳动力严重缺乏，导致拐卖人口现象一直不能根除。

　　为什么在21世纪的今天，依然存在与我国现有的文明程度严重脱节的买卖妇女儿童事件？全国人大代表、北京乾坤（乌鲁木齐）律师事务所副主任法蒂玛告诉记者，除了涉及“刑罚违法成本过低”的问题，还有“重视程度不够”“缺乏利益机制”“男尊女卑思想根深蒂固”的原因。

　　“从过往案例看，拐卖妇女，往往是公开行为，并不刻意隐瞒，有些地区甚至还大张旗鼓地摆酒席，同时还伴有遗弃、溺亡女婴等现象，这是男尊女卑思想对犯罪行为的助长。”法蒂玛说。

　　她认为，若要遏制拐卖妇女儿童的违法行为，除了刑法亮剑，妇女权益保障法可以从“建立有奖举报制度”“开展专项行动”“将消除‘非法买卖人口’纳入政府考核”“加大普法宣传力度”几个角度有的放矢。

　　“在过往计划生育年代，再偏僻地方的人也知道违反计划生育政策会受到惩罚，所以不是地域是否偏僻的问题，而是是否重视的问题。参考过去的经验，相信我们有足够的能力将‘禁止非法买卖人口’宣传到每一个人。”法蒂玛告诉记者。

　　无独有偶，黄绮建议“八五”普法期间，在农村尤其在边远山区进行有针对性的普法，要让民众知晓拐卖妇女儿童，无论是拐卖还是收买，包括阻挠解救的行为，都属于触犯我国刑法的犯罪行为，做到学法懂法从而不犯法。“要把打击拐卖妇女儿童罪的判例作为普法宣讲素材，要到拐卖现象严重的地区去公开宣判，看到身边的犯罪行为得到惩罚，普法就能入脑入心。此外，我们还应该通过网络媒体和电视等进行广泛宣传，说明拐卖的危害性和反人道性，去除拐卖多发地区民众的麻木心态。”黄绮说。

　　一切声音、一切努力、一切坚持，只愿“天下无拐”。

　　今年全国两会，让我们共同关注！

编辑：康齐贤 芦佳琪

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