《法律人两会之声（2022）》专题 | 江必新、吕忠梅、贾宇、张甲天

来源：《民主与法制》周刊2022年第9期

编者按

又是一年两会时。

　　作为中国法学会所属媒体，今年全国两会，《民主与法制》周刊立足主责主业，派出主力记者，集中采访法律人代表委员，努力服务法治中国建设。

　　从彭真委员长为《民主与法制》亲笔题写刊名的那一天起，《民主与法制》的使命就与人民代表大会、政治协商会议的性质任务高度契合。2002年1月，全国人大常委会新闻局把《民主与法制》作为宣传人大的媒体之一，从此《民主与法制》成为报道人大、宣传人大工作的重要舆论阵地。

　　今年的两会报道，我们秉承专业、权威、深度的理念，创新内容和形式，紧紧围绕法治中国建设的热点问题，心怀“国之大者”，站稳人民立场，对法学法律界全国人大代表和政协委员展开广泛而深入细致的采访，力争以更多的鲜活报道，展示法律人代表委员的专业、智慧、境界和情怀，陪读者度过一场精彩的“春天之约”。

《法律人两会之声（2022）》专题报道之一

适度体系化应是我国行政法体系化的基本定位

江必新

体系化建设问题，可以说是所有部门法学者多年来孜孜以求、不断努力实现的学术任务之一。2020年《民法典》的颁布，有如“助推剂”，引发学界对各自领域立法法典化进程的广泛热烈讨论。时值全国人大常委会2021年度立法工作计划提出，要研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作。借此东风，行政法的体系化建构也迎来了时代机遇。

　　制定出一部“作为基本法的行政法”，很早以前就是老一辈行政法学家们的梦想。然而，尝试却因种种原因以失败告终。此后，学者们转变研究视角，制定统一的行政程序法成为新的追求目标。可惜多年已过，行政程序法仍未出台。 

　　时至今日，我们再一次探讨行政法体系化建构问题：立足于我国国情，符合社会发展客观规律，究竟是制定行政法法典好，还是出台一部行政法通则更佳，抑或是追求一部行政程序法的颁布？概言之，我国该如何选择行政法的体系化道路？带着问题，记者采访到全国人大代表江必新。

　　江必新告诉记者，以上的三种路径选择，实际上也是现在学界的三种代表性主张。究竟选择哪种路径，归根结底还要权衡三种路径的利弊得失。

　　正如他在《民主与法制》周刊2021年第47期撰文所说，体系化具有整合法律规范、提供法律依据、精简法律规范、传播法治理念的功能。但体系化也并非“有百利而无一害”，同样存在一些局限性。

　　相对于动态的社会生活，法律无疑是静态稳定的。“法典化下的行政法具有一定滞后性，难以从容应对社会生活中出现的新矛盾、新情况，现有体系很容易被后续形成的单行立法、判例和习惯打破。”这是江必新指出的法典化局限性的一大表现。

　　“行政法区别于其他法的突出特点在于，行政法的精髓在于裁量。”江必新告诉记者，毫无疑问，单行立法的“魅力”，也在于它能弹性、灵活、及时回应行政法变迁。可一旦被法典化，这种灵活性和弹性便会在很大程度上被削弱。

　　相较于学界中一些“以法典化实现行政体系化构建”的呼声，江必新则认为“体系化的形式多样，无须局限于法典化这一种”。

　　“要出台一部行政法典，需要较长时间。我们所要的是一部统一规范行政法律关系的法典，而不是一部包罗万象的法典。”

　　江必新拿《民法典》给记者举例。2021年8月《个人信息保护法》表决通过，掐指一算，相较于《民法典》的颁布，仅仅只隔一年多的时间。可就在这么短的时间里，实践中就出现了新的变化。比如，《民法典》将个人信息分为个人信息和私密信息两类，而《个人信息保护法》中则采取了“敏感信息”这一更为通行的概念。“民法如此，更别提比民事关系变化更快的行政管理关系了！对正处于深刻变革中的中国来说，行政法的法典化很难适应能动行政的要求。”

　　那么，制定一部类似于《民法通则》起纲要性、概括性、基础性作用的法律，一部实体规范和程序规范相结合的行政法通则，在江必新看来则是可行的。 

　　理由很简单，适应变化才是不变的道理。并且，要达到“简明扼要”“更具灵活性、开放性”的目的，这部法律要抽象得很得体、很妥当，才更具适应性。 

　　“另一个优越性是，行政法律规范必须与时俱进，通则也容易修改。曾有一种极端的说法——行政法典出台之日即是法律落后于现实之时。一旦构建起法典，要想整体修改变动，难度可想而知。修改通则往往不会牵一发而动全身，更容易与时俱进。”江必新解释。

　　聊完“优越性”，再谈谈“可行性”。“行政法典复杂具体，而相比较来说，制定一部实体与程序相统一的立法更容易实现。比如，依法行政的基本规则，用十余条条文的篇幅就可以涵盖。另外，尽管行政管理关系复杂，但可以作类型化处理。行政法律行为可以模式化，以分类的形式加以规范。”

　　被问及从技术层面上看体系化立法进程推动缓慢的难点，江必新坦言，最大的问题，还是需要我们的行政机关要有自我革命的精神。

　　“行政法毕竟是一部约束行政权力的法律，一些行政机关认为‘约束’不利于实现行政目的，会降低行政效率，但这其实是一种误解。行政法不仅规范行政主体，规范的对象还有行政相对人。一部好的行政立法，更有利于协调行政主体与行政相对人的关系，通过对程序的科学设定，尤其是对时效、期间的要求，无疑会提高行政效率；通过对救济机制的设计和法律责任的明确，也有助于解决当下普遍存在的不作为、缓作为和乱作为问题。”江必新肯定地说。

　　采访到最后，江必新告诉记者：“到底是制定一部行政法典，还是颁布行政法通则、出台行政程序法，现在还未形成共识。”在他看来，行政法的体系化在实而不在名，关键在内容，行政法学界要在体系化的结构和内容上形成共识！

《法律人两会之声（2022）》专题报道之二

加速推进“海洋生态文明”法治体系建设步伐

吕忠梅

　十八大以来，我国形成了关于海洋生态文明建设的系统部署，海洋生态文明建设和海洋强国建设到了前所未有的历史新高度。

　　不过，从全国政协常委、社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅那里，记者了解到，目前海洋生态文明建设的结构性、根源性、趋势性压力尚未得到根本缓解，海洋生态文明建设缺乏体系性、整体性制度安排，现有法律制度在海洋生态要素的利用管控与保护改善、海洋生态区域保护等方面都存在不足。

　　所以，在吕忠梅看来，为进一步提升海洋可持续发展能力，加强海洋生态文明立法研究，加快海洋生态文明立法进程刻不容缓。

我们为什么需要一部“生态环境法典”？

　　从实践来看，不可否认的是，当前环境法制碎片化导致了已有环境立法之间的重复和冲突。由于我国环境立法采用分散式立法模式，不同的生态环境要素分属不同的部门管理，造成所起草的法律更多体现的是部门利益，同时也产生了相互重叠、冲突立法及立法空白现象，为环境遵法执法带来困难。

　　“为海洋生态环境保护提供统一价值目标与基本原则，提升生态环境保护陆海统筹能力和水平，这时就体现出编纂出台环境法典的优越性了。”吕忠梅告诉记者。

　　其实，早在民法典出台后，我国法典编纂工作就已开始迈出新步伐。全国人大常委会2021年度立法工作计划明确提出，要研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作。自此，环境立法法典化迎来了“春天”。

　　在理论界与实务界达成“生态环境法典”编纂的“大共识”之后，编纂工作也在逐步向前推进。如为了推动环境法典编繤工作，中国法学会环境资源法学研究会组织领导环境法学界专家学者做了大量研究工作，形成了一系列的研究成果。

　　既然要编纂一部环境法典，自然绕不开如何认识这部“生态环境法典”的问题。吕忠梅认为，在环境法典编纂研究中，应在对海洋既是“水”的一种形态、也是与陆地相对应的一种生态系统、更是地球生态系统不可或缺的有机组成部分的认识基础上，认真研究“十四五”规划及“十四五”海洋生态环境保护规划提出的目标任务，将“推进陆海统筹的生态环境治理制度建设，加强海洋生态环境监管体系和监管能力建设，建立健全权责明晰、多方共治、运行顺畅、协调高效的海洋生态环境治理体系”的要求，转化成为环境法典的制度设计。

　　“这就要求在环境法典总则中确立统一的价值目标和基本原则，为陆海统筹提供法律原则基础。同时，按照陆海统筹的系统性思维，将海洋生态保护纳入环境法典‘自然生态保护编’，用专门章节规定海洋生态要素管护的政府职责，建立专门的海域的利用管控与保护改善、海岛的利用管控与保护改善的制度；在相应章节中规定对滨海湿地、海岸带和海洋自然保护地这三种海洋生态区域的保护制度。此外，应在污染控制编、绿色低碳发展编中规定海洋污染防治、海洋绿色低碳发展的相关制度。”吕忠梅委员说。

海洋基本法立法“提速走”

　　提及环境法典的编纂，自然绕不开海洋基本法的立法问题。

　　吕忠梅委员指出，海洋基本法将对海洋强国建设进行全面系统的规定，海洋生态环境保护必然是其中的一个重要部分，这也涉及与环境法典编纂的关系处理问题。

　　早在4年前，就已有全国政协委员提出过应尽早制定“海洋基本法”的相关建议。对现行相关立法进行梳理，为加快制定《中华人民共和国海洋基本法》提供立法资源，也为环境法典规定的海洋生态环境保护制度建立配套性实施规则提供基础。我国已将制定中华人民共和国海洋基本法纳入立法计划。

　　但吕忠梅介绍说，中华人民共和国海洋基本法虽被列入全国立法计划，但何时出台尚不确定。《海洋环境保护法》在2017年修订后，2018年国家机构改革之后的立法修改尚未完成，致使省级层面海洋生态环境制度化建设因上位法规范不足，也存在不完善之处。

　　目前，我国海洋生态保护的相关规定分散于《海洋环境保护法》《海域使用管理法》等法律、《自然保护区条例》《水生野生动物保护实施条例》等行政法规、《海洋特别保护区管理办法》《海岸线保护与利用管理办法》等部门规章以及大量的相关地方性法律法规之中。此外，《国务院关于印发全国海洋主体功能区规划的通知》《关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》等政策性文件，也对海洋生态保护发挥着规范作用。

　　为此，吕忠梅委员认为，应对海洋基本法的制定和环境法典编纂工作进行统筹考虑，对相关法律法规、规章政策进行系统性梳理，合理确定海洋基本法和环境法典的相关制度并建立衔接机制；系统考虑配套性法规、规章、标准体系建设，确保为海洋生态文明建设提供健全的制度保障。

《法律人两会之声（2022）》专题报道之三

建议《公司法》《刑事诉讼法》尽快构建涉案企业合规制度

贾  宇

　　浙江是民营经济大省，民营经济是浙江经济的最大特色、最大资源和最大优势。履职浙江后，“保护民企”也成为全国人大代表，中国刑法学研究会会长，浙江省人民检察院党组书记、检察长贾宇着重关注的话题。2022年“两会时间”正式到来，贾宇带来了关于构建涉案企业合规制度的建议。

　　众所周知，改革开放以来，我国逐步建立和完善社会主义市场经济体制，各类企业蓬勃成长。企业的良好发展关系人民群众的就业生计，关乎经济社会持续稳定发展。与此同时，一些问题与挑战也不容忽视。在实践中，企业犯罪现象并不鲜见，很多企业在经营活动中出现合规问题，导致投资失败、项目破产，有些企业家甚至身陷囹圄。

　　“当前，企业法人犯罪问题日益凸显。企业作为特殊的社会经济体、特殊的法律拟制人，传统的以追究自然人刑事责任为主体的犯罪治理模式显然已无法适应和满足企业法人犯罪治理的需要。”贾宇提出，我国立法层面对涉案企业合规制度的规定尚处于空白，不利于新发展格局下加强企业保护与犯罪预防工作的高质量发展。

　　基于这一思考，贾宇认为规范涉案企业合规是紧迫且必要的。“开展涉案企业合规立法，通过依法运用不捕不诉或其他从宽处理措施推进涉案企业合规建设，从案发后的办案惩处延伸为积极的事前预防，将普法教育植入到合规理念与要求中，可有效推进企业犯罪的根源治理。”贾宇强调，这也是落实党中央关于加强民营经济保护政策、服务保障“六稳”“六保”的重要举措，对于推动形成党中央提出的“国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”具有积极意义。

　　与此同时，贾宇表示，规范涉案企业合规的条件已经基本具备。贾宇认为，相关制度机制的建立，为规范涉案企业合规奠定了制度基础。其中包括：2018年，国资委出台了《中央企业合规管理指引(试行)》；2021年6月，最高人民检察院联合司法部、财政部等单位，制定下发了《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见（试行）》。

　　同时，规范涉案企业合规也有实践基础。2020年3月，最高人民检察院在上海、江苏、山东、广东四地的六家基层检察院试点涉案企业合规工作，为相关立法工作的开展提供了扎实的实践根基。浙江省人民检察院于2021年3月，被最高人民检察院列为第二批试点单位。

　　“2021年6月，我主持了浙江宁波某供应链公司涉嫌走私普通货物合规考察的公开听证会，倡导全省开展涉案企业合规考察公开听证机制建设。”贾宇介绍，截至2021年12月底，浙江省已开展合规程序案件51件，涉及虚开增值税专用发票罪、污染环境罪、生产销售伪劣产品罪、帮助信息网络犯罪活动罪等罪名，帮助企业在第三方监督评估机制管委会的督促下，完善刑事合规建设。

　　在贾宇看来，规范涉案企业合规不仅有利于弥补法律空白，还将对诉源治理、强化行业监管起到积极作用。贾宇表示，通过构建涉案企业合规制度，完善行业标准程序、明确企业义务及第三方监管职责等，把合规纳入常态化企业管理，有利于解决企业违法问题症结，消除监管盲区，保护企业健康发展，促进经济社会高质量发展。

　　具体方案如下：

　　根据涉案企业合规的试点情况，启动修法程序，适时修改《公司法》和《刑事诉讼法》相关规定，以法律形式巩固试点成果。建议在《公司法》第十章后增加“合规”章节，规定企业应当建立刑事合规管理制度。建议在《刑事诉讼法》特别程序中增加一章“涉案企业合规程序”，规定：

　　（一）人民检察院在办理企业犯罪案件过程中，对符合企业合规改革适用条件的案件，交由第三方监督评估机制管理委员会选任组成的第三方监督评估组织，对涉案企业的合规承诺进行调查、评估、监督和考察。考察结果作为检察机关依法处理案件的重要参考。

　　（二）人民检察院在办理企业犯罪案件过程中，应当将第三方合规考察书面报告、涉案企业合规计划、定期书面报告等合规材料，作为是否变更强制措施以及依法作出起诉或者不起诉等决定，提出量刑建议或者检察建议、检察意见的重要参考。

　　（三）对涉案企业刑事程序终结后，需予以行政处罚的案件，人民检察院应当将合规考察报告副本移送相应行政机关，并视情以检察建议或其他适当方式，建议行政机关对涉案企业减轻或免除处罚。行政机关对企业合规情况和检察机关建议评估后，原则上应当对涉案企业减轻或者免除处罚。

《法律人两会之声（2022）》专题报道之四

不断夯实司法为民基层“堡垒”

张甲天

　　近年来，山东法院努力夯实基层基础，切实加强人民法庭建设，不断优化区域布局，在统筹配置司法资源、提高司法效率上成效显著。

　　2021年，全省人民法庭结案37.2万件，占一审民商事案件的38.6%。围绕人民法庭工作，全国两会期间，记者带着三个问题，采访到了全国人大代表，山东省高级人民法院党组书记、院长张甲天。

“如何把矛盾化解在田间地头？”

　　作为司法为民的最前沿，人民法庭是深入百姓的法治“触角”，作为化解矛盾纠纷的第一线，基层法官是司法为民的“排头兵”。

　　2021年10月，山东高院出台《人民法庭加强多元解纷和诉讼服务实施办法》，围绕基层社会治理、诉前调解等方面提出12条措施，推进人民法庭多元解纷和诉讼服务水平提升。

　　“消未起之患，医未病之疾，治无事之前”。在打造共建共治共享的社会治理格局过程中，山东全省人民法庭努力将矛盾纠纷预防在前、化解在先。张甲天介绍：“我们把人民法庭纳入一站式多元解纷和诉讼服务体系建设规划中，推动特邀调解员全面入驻，全省638处法庭、5068个基层组织入驻法院调解平台，力求把纠纷化解在人民群众‘家门口’。”

　　谈及各人民法庭工作亮点，张甲天如数家珍地为记者介绍道：宁津法院柴胡店法庭以法官名字命名的“小朱热线”，为当地群众法律咨询几万人次，成为推动矛盾纠纷解决的“连心线”；烟台经济技术开发区法院潮水法庭采取“家事审判+矛盾纠纷多元化解”模式，整合各方力量形成分层递进式基层纠纷化解体系；沂源法院东里法庭积极推动辖区人民调解工作开展，并创新总结出人民调解+司法确认“五步工作法”，调动了人民调解、特邀调解等非诉主体的积极性；邹平法院充分发挥巡回法庭的作用，重点选取涉及抚养、赡养、婚姻和邻里纠纷等群众身边易发案件开展巡回审判，邀请人民群众参与旁听，并结合案件情况，进行普法宣讲，就地化解矛盾纠纷，将司法服务延伸到“最后一公里”……

“如何用专业化提升司法效能？”

　　张甲天告诉记者：“随着经济社会的不断发展，涉及各专业化领域的案件多发，对审判的质量和效率要求更严格，对人民法庭的专业化水平提出了更高要求。”

　　山东法院迎难而上，顺应时代要求，在类型化案件相对集中的区域，设立金融、道交、家事、劳动等专业法庭105处，推进道交纠纷一体化处理，实行定损、诉前保全、立案、调解、庭审、款项过付等一站式服务，推进家事案件专业化审理，健全完善调解前置、财产申报、心理疏导等机制，让不同类型的纠纷得到更专业化、更有针对性的化解。

　　“不断加大人民法庭布局优化、建设专业化人民法庭，用好专业化审判资源，真正做到了‘审理一案、指导一片’。”张甲天说。

　　2021年5月26日，济南市历下区人民法院劳动法庭、济南市高新技术产业开发区人民法院劳动法庭正式挂牌成立，实行跨区域管辖，集中审理劳动争议纠纷案件，依法维护劳动者合法权益，保障市场主体用工稳定。同时，加强与工会、人社、司法、仲裁、公证等部门的沟通合作，打造“多位一体”劳动争议纠纷多元化解新格局。邹平法院韩店法庭组建金融快审团队，创新金融办案模式，对金融案件进行集约化审理，以速裁速判提升金融审判质效，金融案件审理周期平均已缩短至11天，实现金融案件简易快审、速裁速判、类案专审，支持金融服务实体经济，受到驻地党委、政府和群众的高度评价。

　　有目共睹的是，专业化审判实现了案件的精细化审理，有效缩短结案周期，提高审判效率，培养出了一批专业化法官，大大提高了法庭案件审理质量。

“如何激活司法为民的‘神经末梢’？”

　　人民法庭作为人民法院最基层的单位，是化解矛盾纠纷的第一线，更是回应人民群众对美好生活新期待的最前沿。充分发挥人民法庭延伸司法服务职能的作用，努力推进基层治理体系建设，才能激活司法为民的“神经末梢”。

　　单县法院终兴法庭针对当地金融贷款纠纷频发的现象，主动联合金融机构深入田间地头，为群众讲解金融知识；牟平法院大窑法庭创建情感问诊、矛盾疏导、心理修复、案后回访的家事纠纷化解“四步诊疗法”，以柔性司法，培树尊老爱幼、互敬互爱的民风、乡风；烟台法院大力弘扬“马锡五审判方式”，坚持坐堂问案与巡回审判相结合，针对老、幼、病、残等行动不便以及地处偏远的当事人，主动上门立案、入户调解、就地开庭，逐步形成以人民法庭为中枢，民生工作室、巡回法庭为触角的网格化便民诉讼体系，实现司法服务“零距离”……从“坐堂问案”到“深入群众”、从“机械办案”到“案结事了”，一个个基层法庭用司法实践谱写出情系百姓、服务乡村经济社会发展的生动篇章。

　　“人民法庭最贴近群众，群众来打官司，最需要的就是公正、效率和案结事了。”张甲天表示。2021年7月，山东省高级人民法院出台《关于优化全省人民法庭职能布局的指导意见》，从明确职能定位、调整法庭布局、优化法庭运行模式、加强组织保障等4个方面，就加快推进全省人民法庭职能优化和布局调整提出具体要求。

　　采访到最后，记者从张甲天院长那里了解到，下一步，山东法院将满载司法责任感和为民情怀，不断提升人民法庭建设水平和司法能力，推动人民法庭工作再上新台阶，夯实司法为民基层“堡垒”。请大家拭目以待！

编辑：李婉祺 欧达苑

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