“全过程人民民主的中国实践”系列报道①｜全过程人民民主是一种什么样的民主？

文/本社记者 王健

来源：《民主与法制》周刊2022年第21期

编者按

2019年11月2日，习近平总书记考察全国人大常委会法工委在上海市长宁区虹桥街道设立的基层立法联系点时，首次提出了“全过程人民民主”的重要理念，“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主”，为新时代发展人民民主、探索中国式民主指明了方向。

　　全国人大常委会工作报告显示，截至目前，全国人大常委会法工委共建立22个基层立法联系点，覆盖全国三分之二省份，带动省、市两级人大常委会又建立立法联系点4777个。地方各级人大已建成22万多个代表联络站和代表之家，全国基本实现乡镇、街道全覆盖，不少地方延伸到社区和行政村。人民群众的意见、建议通过基层立法联系点、代表联络站和代表之家，直达国家立法机关。

　　与时俱进，全过程人民民主的经验做法上升为法律。2021年3月，全国人大组织法修正草案与全国人代会议事规则修正草案在十三届全国人大四次会议通过，“全过程人民民主”被明确写入“一法一规则”。从此，全过程人民民主在法治的轨道上有序推进，在立法工作中有着更为生动的实践。　　有数据统计，党的十八大以来，共有190多件次法律草案向社会公开征求意见，约110万人次提出300多万条意见建议。“十四五”规划建议的起草广泛问计于民，仅网上征求意见就收到100多万条，很多意见都被吸收进建议稿。在社会各界的积极参与下，每部法律都承载了满满民意，闪耀着人民智慧的光辉，国家立法成为百姓的“身边事”。　　如今，全过程人民民主已经转化为扎根中国大地的制度形态、治理机制和人民群众的基本生活方式，从国家政治生活到社会生活，各环节、各方面无不体现人民意愿、听取人民心声。全过程人民民主这种“最广泛、最真实、最管用的社会主义民主”，在彰显中国式民主制度优越性的同时，不断增强人民的获得感、幸福感、安全感。

“全过程人民民主的中国实践”系列报道之一

全过程人民民主是一种什么样的民主？

本社记者 王健

       一抹绚丽的彩虹，彩虹一端连着人民大会堂，另一端连着虹桥街道，一只白色信鸽带着一封书信，从街道飞往人民大会堂……上海市长宁区虹桥街道古北市民中心墙上的这幅漫画，既是社区居民蒋建华的畅想，更是源自基层群众的立法建议直达国家最高立法机关的现实。

　　虹桥街道只是全国人大常委会法工委在全国设立的首批基层立法联系点之一。据统计，截至目前，已经建立的立法联系点达4799个，初步形成了国家级、省级、设区的市（自治州）级基层立法联系点三级联动的工作体系，成为新的群众有序参与国家立法的有效形式，成为新时代实践和发展全过程人民民主的生动写照。　　全过程人民民主的实现为了人民，全过程人民民主的实施依靠人民。从在百姓家门口设立基层立法联系点、代表工作站，打通民意“最后一公里”，到探索利用互联网加强立法机关与人民群众的沟通互动，网上公开法律草案鼓励百姓积极建言献策，使立法更识民情、接地气……可以看到，国家立法、执法、司法、守法的全部流程、每个环节，都在努力反映和体现全过程人民民主的重大理念、贯彻和落实发展全过程人民民主的实践要求、发挥和彰显全过程人民民主的制度优势。竞相涌现、共同绘就全过程人民民主动人场景的同时，不断增强人民的获得感、幸福感、安全感。
广泛真实的民主——畅通民意征集“最后一公里”　　一头连着最高国家权力机关，一头系着基层群众，作为国家立法“直通车”，全国人大常委会法工委基层立法联系点“接地气”“察民情”“聚民智”，不仅是发展全过程人民民主的生动实践，也是全过程人民民主的一个缩影。　　2021年4月29日，反食品浪费法经审议通过。米粒虽小，尤见礼义廉耻；节约事微，可助兴国安邦。即日起，厉行节约、反对浪费不再仅仅是倡导和号召，成为了生效的法律条文。而早在前一年的夏天，广东省江门市江海区的江翠社区就召开了制止餐饮浪费行为立法百姓论坛，活动现场群众参与立法活动的热情高涨，收集到不少建议。　　自江海区基层立法联系点收到《关于制止餐饮浪费行为立法征求意见的函》后，即着手开展专项立法调研，协同市场监管、城管执法、教育部门、宣传部门、辖区街道等单位对餐饮浪费情况开展全面调查。同时利用微信公众号、人大机关政务网、人大代表联络群发布网上征集信息，还通过主动上门收集群众意见、实地考察餐饮企业、举办社区论坛等形式广泛征集意见。前面所说的江翠社区召开的百姓论坛就是多种多样的征集活动的其中之一，当时50多名群众围坐在大榕树下，就制止餐饮浪费行为立法建言献策，讨论得热火朝天。　　更难得的是，基层立法联系点的意见建议征询过程，也给群众上了一堂生动的普法课。通过立法专题调研和法律法规条款讨论，将“法言法语”转换为“百姓语言”。在群众广泛讨论中，既收集到“原汁原味”的群众意见建议，又能够将关系群众切身利益的法律知识进行宣传解释。不久后，一封长达7000字的“专项立法调研报告”，从江海区人大常委会发出，寄往全国人大常委会。　　2021年12月24日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过了《中华人民共和国噪声污染防治法》。看到表决通过的噪声污染防治法，重庆市沙坪坝基层立法联系点的信息采集员姚华全激动不已，因为沙坪坝基层立法联系点上报的25条建议中，有8条被全国人大常委会直接采纳或部分采纳，这种成就感非比寻常。　　原来三个月前，全国人大常委会法工委来渝授牌，在沙坪坝区设立基层立法联系点。随后，沙坪坝基层立法联系点就全国人大修订噪声污染防治法（草案）广泛征求群众立法建议。除了让联络员、信息采集员深入楼栋、街巷宣传噪声污染防治法，还通过“云上会议”、微信和“法治街区”小程序等征集群众建议。共向1600余名群众征求意见，召开座谈会17场，收集各类意见建议208条。　　就在沙坪坝基层立法联系点的立法信息收集员一一听取居民们反映噪音问题的期间，2021年9月，一封汇聚了“民意民智”的传真，从四川省雅安市发往全国人大常委会法工委。　　这是一封关于种子法修正草案的修改意见的传真。2021年9月6日，全国人大常委会法工委雅安基层立法联系点正式启动，百姓声音能够直达国家立法机关。在雅安，致力把联系点打造成立法建议收集的“编辑部”、立法调研的“参谋部”、弘扬法治的“宣传部”和群众咨询的“服务部”。事实上，他们也是这样做的。　　近些年，基层立法联系点在拓宽人民群众有序参与立法工作上发挥重要作用早已不是什么新鲜事。早在2015年7月，经全国人大常委会领导批准，法工委在湖北襄阳市、江西景德镇市、上海虹桥街道和甘肃临洮县建立了第一批基层立法联系点试点。当时，上海虹桥街道成为唯一的设在街道的基层立法联系点。　　提到上海虹桥街道基层立法联系点，一些人可能还对全国人大常委会法工委写给华东政法大学附属中学的那封感谢信印象深刻。这一切还要从《中华人民共和国未成年人保护法（修订草案）》向社会征求意见说起。2020年7月，华政附中学生事务中心的同学们得知这一消息后，立即展开行动，投入到修法调研活动中。　　平时比较关注新闻的华政附中学生事务中心校长助理、2020届高三毕业生李骏豪注意到，未成年人保护法修订草案中有一条提出：“公安机关发现未成年人的监护人对未成年人实施家庭暴力等行为的，应当予以训诫、责令其缴纳保证金并接受家庭教育指导。对于拒不接受家庭教育指导的，可以没收保证金。”　　他认为，由于各个家庭经济条件不一样，如果采取缴纳、没收保证金的处罚方式，起不到改善未成年人成长环境的作用，而且可能还会带来其他问题。经过与同学的讨论，他在修改建议中写道：“鉴于每个未成年人家庭经济条件不一样，建议修改为对发生此类情况的监护人予以教育为主。”　　这份建议与学校同学们的其他16条修改建议一同被虹桥街道基层立法联系点转呈全国人大常委会法工委。最终，在最新发布的未成年人保护法中，删除了“缴纳和没收保证金”的内容，李骏豪的建议被采纳，成为全国第一个中学生提出的修改意见被采纳的案例。　　在虹桥街道基层立法联系点成立后的第二年，上海市人大常委会又在虹桥街道古北市民中心设立基层立法联系点。2019年11月，习近平总书记来到虹桥街道古北市民中心考察，首次提出“全过程人民民主”重要理念，生动诠释和肯定了基层立法联系点在发展全过程人民民主中的重要作用和意义。　　习近平总书记的重要指示精神，为基层立法联系点工作持续稳步深入发展注入了强大动力。全国人大常委会法工委分别在2020年7月和2021年7月建立了第二批、第三批基层立法联系点。至此，全国人大常委会法工委建立的基层立法联系点数量增至22个，覆盖全国2/3的省份，辐射带动全国设立了427个省级立法联系点、4350个设区的市级立法联系点。不难发现，基层立法联系点的铺开极大地推动了基层人民群众参与国家立法的深度和广度，极大地丰富了全过程人民民主的实践和内涵，使中国特色社会主义民主焕发出勃勃生机。它把发生在遥远人民大会堂的立法活动，拉近到家门口，让每一个想要参与进来的老百姓都能说得上话、出得了主意。　　人民参与的民主——让立法走进群众中间　　2021年10月13日，习近平总书记在中央人大工作会议上发表重要讲话时指出：“一个国家民主不民主，关键在于是不是真正做到了人民当家作主，要看人民有没有投票权，更要看人民有没有广泛参与权”。从目前中国的国情来看，民主毫无疑问就是人民当家作主。全过程人民民主，则是人民当家作主的生动实践和必由之路。　　在我国的国家立法过程中，立什么法律、定什么制度、赋什么权利、设什么义务，都在立法全过程让人民参与，把确立法律制度交给人民决定，这是由我国社会主义民主政治制度决定的。立法工作是怎样体现全过程人民民主的？复盘民法典出台过程，可以得到一个完美的答案。　　编纂一部符合我国国情的民法典，是几代中国人的夙愿。顺应人民群众的呼声期盼，党的十八届四中全会作出编纂民法典的重大决定。2015年3月，根据党中央的决策部署，全国人大常委会正式启动民法典编纂工作，明确了“两步走”的工作计划。从2016年6月民法总则草案首次提请全国人大常委会会议审议，到2017年3月民法总则通过，完成关键的“第一步”；从2018年8月各分编草案首次提请审议，民法典编纂迈出“第二步”，到历经5次全国人大常委会会议，对各分编草案进行拆分审议；从2019年12月“完整版”民法典草案首次亮相提请审议，到2020年5月民法典经十三届全国人大三次会议通过……在民法典编纂的整个过程中，我们自始至终都能听到百姓的声音，看到他们的身影。　　为编纂好民法典，全国人大常委会法工委在2015年至2020年长达5年多的编纂工作中，先后10次通过中国人大网公布草案征求社会公众意见，将草案印发全国人大代表、中央有关部门、地方人大、基层立法联系点征求意见，征集到42.5万人提出的102万多条意见和建议，3次在基层立法联系点召开座谈会征询意见995条，各方面的意见建议都得到了充分尊重和研究并在法律中有所体现。仅十三届全国人大三次会议期间，就根据各代表团审议意见和有关方面意见，对草案作出100多处修改，实质性修改达40余处。　　2016年6月、2018年8月、2019年12月，习近平总书记先后三次主持中央政治局常委会会议，听取并原则同意全国人大常委会党组就民法典编纂工作所作的请示汇报，为民法典编纂工作提供了重要指导。　　循着民法典的出台轨迹，我们能清楚地看到，作为一部专门为百姓“量身定制”的法律，民法典在广大人民群众的积极参与和大力推动下，一步步走进我们的生活。可以说，民法典的制定，是全过程人民民主的一次生动实践，是民主立法的一个成功范例，是扩大公民有序政治参与的一次积极探索。　　像民法典这样的例子还有很多。据统计，党的十八大以来，共有193件次法律草案向社会征求意见，有约110万人次提出300多万条意见建议。诸多事关人民群众切身利益的重要法律，如个人信息保护法、军人地位和权益保障法、乡村振兴促进法、长江保护法、刑法修正案（十一）、著作权法、未成年人保护法、药品管理法、土壤污染防治法、个人所得税法、电子商务法、英雄烈士保护法等的制定和修改，都凝聚着广大人民群众的热情、心血和智慧。　　随着公众对立法工作的全过程参与，人大立法的速度不断加快，质量明显提高，出台的每一部法律都装满了民意，每一部法律都显示出全过程人民民主的独有魅力，每一部法律都是全面依法治国进程中一个耀眼的路标。　　好用管用的民主——把民声变实事　　2021年12月4日，国务院新闻办公室发布《中国的民主》白皮书指出，民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民要解决的问题的。中国式民主最宝贵的品质，正在于“行得通、很管用”，实实在在推动社会文明进步、惠及14亿中国人民。　　全国政协委员、国家卫星气象中心副主任张兴赢5年来的履职过程当中，多次见证了全过程人民民主落地成为切实有效的措施。　　“很多建议都在短时间内被采纳，并付诸实践了。”张兴赢对媒体举例说，2021年3月全国两会期间，他提交了“关于加大投入建设碳中和科学监测和评估体系的提案”，由生态环境部会同国家发改委、科技部、财政部和中国气象局协同办理。2021年8月24日，生态环境部“政府信息公开”栏就公布了“关于政协十三届全国委员会第四次会议第0143号（资源环境类006号）提案答复的函”。之后的9月，生态环境部就发布了《碳监测评估试点工作方案》，试点对16个城市、5类重点行业和11家集团公司开展碳监测。12月，中国气象局公布了国家温室气体观测网首批60个台站名录；2022年1月，又印发了《温室气体观测业务建设发展方案》。　　“得知议案经全国人大常委会会议审议通过，我感到十分振奋。”全国人大代表、广东省肇庆大华农生物药品有限公司董事长兼首席科学家、华南农业大学兽医学院教授陈瑞爱在接受媒体采访时说。2021年4月，由她领衔提出的制定乡村振兴促进法的议案，已经全国人大常委会会议审议通过，从一线调研中凝结的人才培养、乡村治理、保护乡村传统文化、加强农村人居环境与生态环境管理等建议，被纳入乡村振兴促进法的条款中。　　2021年6月，全国人大代表、广东省佛山市技师学院副院长杨珍等代表提出修改安全生产法的议案也经全国人大常委会会议审议通过，代表们呼吁增加安全生产领域公益诉讼制度，已在修改后的安全生产法中作出相关规定。　　关注到交通运输噪声扰民投诉增多，2021年，全国人大代表、广州地铁集团有限公司总工程师张志良等14名代表提出，尽快修订完善噪声污染防治法，进一步明确交通运输噪声的标准和相关单位法律责任。日前，全国人大常委会会议表决通过新修订的噪声污染防治法，于今年6月5日起施行。生态环境部答复称，此次修订对交通运输噪声污染防治进行系统完善，将城市轨道交通运输噪声新增纳入防治对象。　　不少代表委员的建议得到有关部门采纳。“应当进一步促进农用地流转，防止丢荒弃耕。”2021年，对于全国人大代表、广东省普宁市水果蔬菜发展研究中心副主任佘丹青等代表提出的建议，农业农村部答复称，将进一步完善农村土地承包管理制度，扩大第二轮土地承包到期后再延长30年的试点范围，并统筹利用撂荒地促进农业生产发展。　　全国人大代表、深圳大学党委书记李清泉近年来持续为大湾区建设鼓与呼。对建议的高效办结，他也是深有感触。从2018年开始，他围绕推动粤港澳大湾区高等教育创新协同发展，加大对地方高校支持，创建深圳高等教育特区、推动深圳高等教育“先行先试”，扩大深圳高校办学自主权，促进内地、香港两地高等教育双向互补合作等内容，已先后提交了9份建议，引发社会广泛关注。其中，“关于创建湾区联合大学推动粤港澳高等教育协同发展的建议”，教育部与财政部、国家发改委会商并给予明确回应。“湾区联合大学”的创建思路、资金支持以及制度设计的建议，推动了粤港澳大湾区构建与经济社会发展水平以及科技创新步伐相匹配的高等教育体系。　　全国政协委员、南京大学文化与自然遗产研究所所长贺云翱在2021年提交了26份提案，涉及考古、文化遗产、文化建设、乡村振兴等多个领域。在“关于推动‘三农’文化遗产在乡村振兴中发挥更大作用的提案”中，他提出，“‘三农’文化遗产的保护、传承、发展、利用中存在着诸多不尽如人意之处，迫切需要引起有关部门重视，并将其纳入新时代乡村振兴的实践中”，建议“开展‘三农’文化遗产普查，建立‘三农’遗产数据库，打破部门分工界隔，协同解决‘三农’文化遗产保护利用发展问题”。　　国家乡村振兴局作为这份提案的承办单位，与文化和旅游部、国家发改委、教育部、财政部、住房和城乡建设部等部委会商，并就近些年来部署各地开展的农业农村文化遗产普查、协同保护利用发展“三农”文化遗产等工作成效、下一步措施，给予了明确答复。　　“充分发挥‘三农’文化遗产在乡村振兴中的独特作用，协调加强农业农村文化遗产遗址保护。”“进一步压实地方‘三农’文化遗产保护利用主体责任，整合部门‘三农’文化遗产数据资源，摸清家底，并将‘三农’文化遗产发掘和保护利用发展工作纳入乡村振兴的工作体系中。”“通过设立名师工作室、大师传习所等方式，培育乡村工匠，传承发展乡村传统文化技艺，为乡村振兴提供产业和人才支撑。”就如何在已有工作基础上进一步推动“三农”文化遗产在乡村振兴中发挥更大作用，答复文件明确了实施举措。　　履职的过程也让张兴赢、李清泉、贺云翱等代表委员对“全过程人民民主”有了更加深刻的认识。有评论指出：“中国的全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有有效的实践环节。从这点来看，中国走出了一条具有完整链条全过程人民民主的民主道路。”

编辑：狄磊 芦佳琪

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