《共同市场研究》|没有战略的欧盟
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图片来源：https://jcms.ideasoneurope.eu/2019/07/11/can-the-eu-do-strategy/
《共同市场研究》|没有战略的欧盟
作者：安德鲁·科蒂（Andrew Cottey）
译者：张璇
在面临世界形势大变局之际，欧盟的核心战略受到特朗普当局的政策和英国脱欧的影响。欧盟战略作为一个一体化的战略，面临着各个欧盟成员国在国家利益和战略目标上的分歧与争端，以及多因素作用下对中国及东亚的影响力仍旧有限。2019年欧盟新任领导人上台后，将“地缘政治”设定为重要的新政议题，相应地，法国总统马克龙，也在不同场合表达对于欧洲衰落的担忧。在此背景下，欧盟能否担起制定一体化战略的责任，从而应对包括中美俄等大国的挑战受到欧洲学界高度关注。
本文于2019年7月11日发表于《共同市场研究》杂志（Journal of Common Market Studies）博客，作者安德鲁·科蒂（Andrew Cottey）是爱尔兰考克大学政治学系的高级讲师和让·莫内讲座教授（Jean Monnet Chair），曾出版《21世纪的欧洲安全》（Security in 21st Century Europe）和《理解中国政治：中华人民共和国政府概论》（Understanding Chinese Politics: An Introduction to Government in the People’s Republic of China）。
Andrew Cottey论证称，目前有关欧盟外交、安全和国防战略中有两个主要问题没有受到足够关注：什么是战略？什么构成了一个好的战略？这些问题的答案有助于我们理解为什么欧盟在战略上费劲心力。
2003年的《欧盟安全战略》（European Security Strategy）以及2016年的《欧盟全球战略》（EU Global Strategy）被认作为欧盟外交、安全和国防发展中的标志性文件，都引发了有关欧盟外部政策特征的诸多讨论。然而，我们必须对官方的战略保持怀疑。战略合乎礼节，国家、政府部门、国际组织、企业、非政府组织和大学都采用了官方战略文件。然而，这些战略文件经常是人们渴望实现的目标，甚至是现存政策和活动想要实现的目标——此外，还有一些新的文件在现实中也许不会被落实。战略冒险成为政策的同义词，或者甚至是任何一个组织致力于完成的目标的同义词。
欧盟旗帜灵感来源于圣母脑后的“十二星冠”， 象征着欧洲各国合作统一
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在评价欧盟的外交政策，以及像《欧洲安全战略》和《欧洲全球战略》这样的文件的时候，我们需要回到基础，并提出一个根本性问题。即什么是战略，以及怎样定义一个好的战略？如果去查验军事、商业和管理的主要思想家对战略的看法，他们的共识是——战略是结果、途径和方法的集合。因此，战略事关对目标和动机的定义，事关达成这些目标的具体政策和行动的发展，以及事关必要资源的分配。根据埃切瓦里亚（Echevarria）所述，这种“目标-途径-方法”（ends-ways-means）的战略框架“对当代战略家的熟知度和爱因斯坦的相对论对物理学家的熟知度一样。”
第二个问题是，什么构成了成功的战略？根据艾略特·科恩（Eliot Cohen）的定义，战略是一个“胜利的理论”。战略因此是一种方式——一个其他人会寻求的选择，它会导致决定性影响，让人能够达成或者更为接近那个目标。理查德·鲁梅尔特（Richard Rumelt）这样的批评家则论证称，糟糕的战略则恰恰相反：其避免选择并将大量的目标和行动囊括其中。而非是确定小数量的个人想要达成实际影响的主要目标，并据此分配政治的关注点和资源。
欧盟将如何对比衡量这些定义呢？欧盟的核心问题是将战略作为政策。尽管创造了如外交政策高级代表（foreign policy High Representative）、欧盟对外事务部（European External Action Service）等机构，欧盟的外交政策制定仍旧在很大程度上是政府间的行为。结果是，欧盟的外交、安全和国防政策仍旧在很大程度上依赖成员国的共识。以战略的方式，欧盟自身和其官方文件（如《欧洲安全战略》和《欧洲全球战略》）被推进向最低层次的共同成员和目标清单策略发展。欧盟确定了大量的全球目标，而非是确定一些希望产生巨大影响的小的核心目标。一个具有批判性的人应该论证称在《欧洲安全战略》和《欧洲全球战略》中的目标在战略上等同于母性和苹果派：他们都十分合理，并且几乎没有人能够反对，但却暴露出在进一步优化上的无能。
欧盟战略的问题在与其他三个世界上最主要的大国（俄罗斯、中国和美国）的外交关系中所暴露。很多位于东欧的欧盟成员（尤其是波兰和波罗的海诸国）将俄罗斯看作战略威胁，需要在根本上进行克制；然而西欧和南欧国家将俄罗斯看作合作伙伴，或者是一个由自身国防不安全所驱动的大国（尽管从2014年的乌克兰危机开始，这一局面已经发展到新的阶段）。与此同时，近些年来如意大利、匈牙利、希腊等国家已经向俄罗斯谋求双边的私下协定。欧盟对俄罗斯的战略——某种程度上是一个需要不断权衡成员国间相竞争的观点的战略。
卫星通讯社布鲁塞尔8月22日 欧盟驻布鲁塞尔机构内一位高官向记者表示，欧盟反对俄罗斯重返G7，直至将其排除在G7之外的问题得到解决。
图片来源：全景
欧盟和中国在过去的超过二十年的时间里，一直在通过复杂的战略合作伙伴关系寻求战略协定和双边机构建设。欧盟的目标是鼓励中国遵守国际规则，进一步改革其经济和推进政治自由化。然而自2010年代以来，中国在国际事务上变得愈加自主（例如，中国与东南亚国家的争端，以及中国与日本在中国南海和东海的争端），在政治上更加强势，而在开放其外资公司上则作为有限。欧盟在战略上缺乏政策、手段和具体行动说服中国调整其行为。其次，欧盟的成员国在如何回应新中国的问题上产生了分歧。法国和英国加入到美国和其它亚洲国家中，推进在中国南海和东海的航行自由。然而很多其他欧盟成员国，由于在与中国的贸易联系和投资中获益，则试图避免触碰引发争议的地理政治问题。欧盟缺乏塑造中国按照其需要的方式进行改变的策略，而其做不到、也不希望发展出一个替代性的战略。
至于美国，欧盟在两个阵营间撕裂：一个是大西洋主义者的战略，他们认为要尽可能和美国保持最密切的联系；另一个是欧洲共同主义者的战略，他们认为要将欧盟发展为更独立于美国的角色。在欧盟的成员国中，法国领导着欧洲共同主义者的阵营，波兰领导着大西洋主义者的阵营，而德国则在两者之间。欧盟的全球战略包括战略自治的目标，但是具体内涵甚至是否可取仍未达成共识。
一些观察家希望美国总统特朗普的“美国第一”战略或者脱欧战略能够迫使欧洲在战略上更为团结。这种希望也许会令人失望。欧盟成员国在评估其面临的外部环境、不同外部挑战的相对优先级、定位这些挑战的适当方法，以及联合主权国家寻求发展出共同策略的程度等各方面仍旧处于分裂。特朗普当局和英国脱欧都不可能改变这一现实。
如果人们认同紧急策略的观点，欧盟可以被看作正在通过学习和试错发展出外交和安全战略，但是这一进程痛苦且缓慢。只要成员国在战略上仍旧保持分裂，以及在外交政策决定上仍旧局限于政府间的行为，那么欧盟很有可能维持一种战略联盟的角色：一个致力于给竞争的外交政策目标以优先级的联盟，一个主导有决定性影响的形势的联盟，一个将注意力和资源集中起来的联盟，避免复杂的外交决策的联盟，以及一个不能够完全将潜力转化为影响力的联盟。
翻译文章：
Andrew Cottey, Can the EU Do Strategy, Journal of Common Market Studies, July 11, 2019
网络链接：
https://jcms.ideasoneurope.eu/2019/07/11/can-the-eu-do-strategy/
译者介绍
张璇，中国人民大学新闻学院硕士，新闻人，关注领域为国际政治和跨文化传播。现为法意读书编译组成员。
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