上市公司如何披露环境行政处罚信息？
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编者按
今天分享我写的一篇原创文章。
我最近多次读到上市公司不披露环境行政处罚信息的报道。
我想搞清楚这到底是怎么一回事，其中多少是事实，多少是误会，多少是博弈。
由于我对证券监管领域并不熟悉，所以这篇文章断断续续写了一个星期，将近两万字，本篇为节选版，将近9000字。
我在这篇文章当中所有的努力是希望能够提供一个「广角镜头」去看这个问题。
本篇文章仅为我研究学习的一个输出，并不构成对任何机构、任何人的意见或者建议。
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全文约9000字
上市公司如何披露环境行政处罚信息？
蔚蓝地图公众号3月19日发布文章《新华制药（000756）屡收罚单，医药行业如何面对信披新规？》，文中称：2022年1月～2月，上市公司山东新华制药股份有限公司（新华制药000756）及其全资子公司、控股子公司、联营公司，多次因环境违法行为，被生态环境主管部门处以罚款。
山东新华制药股份有限公司及其子公司、联营公司均为2021年度重点排污单位，属于《企业环境信息依法披露管理办法》（下称《环境信息披露办法》）规定的应依法披露环境信息的企业主体。
根据澎湃新闻了解的情况，截至2022年3月19日，新华制药还没有就前述环境违规问题进行信息披露。
《环境信息披露办法》自2022年2月8日起施行之后，媒体和环保公益组织对上市公司怠于披露环境信息、尤其是怠于披露环境行政处罚等负面环境信息的质疑逐渐增多。
那么，上市公司依法应当如何披露哪些环境行政处罚？以下我们通过七个问题的分析逐渐厘清这个疑问。
注：由于环境信息是上市公司信息披露中占比很小的一部分，而环境行政处罚信息又是环境信息当中较小的一部分，因此，我们仅在「第四问｜上市公司如何在定期报告中披露环境行政处罚信息？」和「第五问｜哪些环境行政处罚信息应当以临时报告的形式披露？」的探讨中特指环境行政处罚信息。其他问题则是适用于所有的环境信息，乃至上市公司依法应当披露的所有信息。
「第一问｜哪些行政主管部门有权监管上市公环境信息披露？」
环境信息披露仅是上市公司信息披露当中占比较小的一部分。但近十年来企业社会责任、ESG投资等理念深入人心，上市公司环境信息披露越来越受到广泛的关注。
同时，上市公司环境信息披露也是我国构建绿色金融体系的重要举措。
2016年，中国人民银行等六部委联合发布的《构建绿色金融体系的指导意见》提出，逐步建立和完善上市公司和发债企业强制性环境信息披露制度。
2017年6月，环境保护部（现生态环境部）与中国证券监督管理委员会（下称“中国证监会”）签署了《关于共同开展上市公司环境信息披露工作的合作协议》，共同推动建立和完善上市公司强制性环境信息披露制度，督促上市公司履行环境保护社会责任。
2020 年 03 月 03 日，经中央全面深化改革委员会第十一次会议审议通过的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》公开印发，《指导意见》指出「（二十三）健全企业信用建设……建立上市公司环保信息强制性披露机制。」
根据上述上市公司环境信息披露相关政策，中国证监会和生态环境部均有权监管上市公司的环境信息披露事务。
「第二问｜有哪些法律法规规制上市公司的环境信息披露？」
证券行业主管部门对于上市公司信息披露的规制可以按照法律的效力层级分为三个层次：
第一层次是《证券法》；
第二层次是《上市公司信息披露管理办法》（2021年5月1日起施行）和《信息披露违法行为行政责任认定规则》等部门规章；
第三层次是中国证券会发布的各类与信息披露相关的准则等规范性文件。
除此之外，上市公司还需要遵守证券交易所发布的各类业务规则、自律监管指引以及其自愿承诺。
对生态环境主管部门而言，虽然《环境保护法》规定了重点排污单位的环境信息披露义务，《清洁生产法》则规定了实施强制性清洁生产审核的企业的环境信息披露义务，但环境领域的法律并没有对上市公司环境信息披露做出明确规定。
生态环境部则于2021年12月11日发布了《企业环境信息依法披露管理办法》（下称《环境信息披露办法》）2022年2月8日起施行，取代了《企业事业单位环境信息公开办法》。
废止的《企业事业单位环境信息公开办法》并没有对上市公司披露环境信息提出要求，主要详细规定了《环境保护法》规定的重点排污单位的环境信息披露义务。而《环境信息披露办法》增加了对上市公司环境信息披露事务的管理。
生态环境部还发布了与《环境信息披露办法》配套的《企业环境信息依法披露格式准则》，环境信息依法披露企业的年度报告和临时报告需要遵守该准则的要求。
「第三问｜上市公司应当通过什么形式披露环境信息？」
中国证监会和生态环境部均将上市公司（环境）信息披露分为定期报告和临时报告两类。
《证券法》和《上市公司信息披露管理办法》（2021年）规定，上市公司信息披露的定期报告包括年度报告（年报）、中期报告（半年报），而《上市公司信息披露管理办法》（2007年）规定的定期报告还包括季度报告。
《上市公司信息披露管理办法》2021年修订时取消了季度报告作为强制披露的定期报告，但中国证监会在该办法的修订说明中称：「根据新《证券法》要求，明确定期报告包括年度报告和中期报告，不在《信披办法》中规定季度报告内容，季度报告的披露要求可由证券交易所在其业务规则中明确，保障对投资者知情权的保护力度不降低。」
也就是说，上市公司仍然需要按照证券交易所的业务规则披露季度报告，但中国证监会和证券交易所发布的季度报告格式均没有要求季度报告披露环境信息。
除了在年报、半年报等定期报告之外，最新的《上海证券交易所股票上市规则上市规则》《深圳证券交易所股票上市规则上市规则》要求上市公司按规定编制和披露社会责任报告等非财务报告，报告内容包括「收到相关部门整改重大违规行为、停产、搬迁、关闭的决定或通知」等与行政处罚相关的内容。
之前，上海证券交易所和深圳证券交易所曾分别发布《上海证券交易所上市公司环境信息披露指引》（2008年）和《深圳证券交易所上市公司社会责任指引》（2006年），鼓励企业以单独发布社会责任报告的形式，披露包括环境保护在内的社会责任履行情况。
从本文撰写时的情况，为数不少的上市公司选择以发布年度社会责任报告、ESG报告或者可持续发展报告的形式披露其社会责任履行情况。投资者可以在证券交易所网站可以全文下载或者在线阅读这些报告。
因此，上市公司定期披露环境处罚信息的报告应当包括年度报告、半年度报告以及社会责任报告等非财务报告。《上市公司信息披露管理办法》规定的信息披露平台为证券交易所的网站和符合中国证监会规定条件的媒体（如中国证券报）。
不过，我们也注意到，关于环境行政处罚等负面信息披露的情况，不论是在年报、半年报还是社会责任报告中，都存在披露意愿不足，披露信息不全面、不充分的状况。大多数企业的社会责任报告更像是一份企业社会责任领域的业绩展示。
而《环境信息披露办法》规定的定期报告仅为年度报告，不需要披露半年报，同时企业应当以临时报告的形式披露环境信息。
但需要注意的是，《环境信息披露办法》规定的依法披露环境信息的平台是「企业环境信息依法披露系统」，但在本文撰写时，通过网络搜索尚无法找到该系统。
「第四问｜上市公司如何在定期报告中披露环境行政处罚信息？」
2021年6月28日，中国证监会发布《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第3号—半年度报告的内容与格式（2021年修订）》、《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第2号—年度报告的内容与格式（2021年修订）》（下称《年报内容与格式》）。
《半年报内容与格式》《年报内容与格式》均新增了「第五节 环境和社会责任」，将与环境保护、社会责任有关条文统一整合至新增的第五节，并要求全部上市公司披露报告期内因环境问题受到行政处罚的情况，明确重点排污单位的环境信息披露内容包括「因环境问题受到行政处罚的情况」，并指出「重点排污单位之外的公司应当披露报告期内因环境问题受到行政处罚的情况，并可以参照上述要求披露其他环境信息，若不披露其他环境信息，应当充分说明原因。」
换言之，所有的上市企业不论其本身是否为重点排污单位，均应当在年报和半年报中披露「报告期内因环境问题受到行政处罚的情况」，并没有限定环境行政处罚的种类或者罚款金额。
对比之下，《环境信息披露办法》第8条规定了上市公司只有触发如下条件，才需要履行环境信息披露义务。
第八条 上一年度有下列情形之一的上市公司和发债企业，应当按照本办法的规定披露环境信息：
（一）因生态环境违法行为被追究刑事责任的；
（二）因生态环境违法行为被依法处以十万元以上罚款的；
（三）因生态环境违法行为被依法实施按日连续处罚的；
（四）因生态环境违法行为被依法实施限制生产、停产整治的；
（五）因生态环境违法行为被依法吊销生态环境相关许可证件的；
（六）因生态环境违法行为，其法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员或者其他直接责任人员被依法处以行政拘留的。
当然，这种规定仅适用于那些本身不是重点排污单位或者实施强制性清洁生产审核的上市公司。
如果上市公司如前文提到的山东新华制药股份有限公司及其前述子公司、联营公司等本身就是重点排污单位或者实施强制性清洁生产审核的单位，那么就不需要发生上述触发条件，本身就是《环境信息披露办法》所规定的依法披露环境信息的企业主体。
对已被列入「依法披露环境信息企业清单」的上市公司而言（不论是由于触发条件，还是本身为重点排污单位或者实施强制性清洁生产审核的单位），应当在年度报告中披露「生态环境违法信息」，也没有限定生态环境违法信息的种类或者内容。
对于本身不是重点排污单位或者实施强制性清洁生产审核的上市公司，如果没有受到《环境信息披露办法》第8条规定的生态环境行政处罚（比如环境行政罚款额度超过10万元，被按日连续计罚等），不强制按照《环境信息披露办法》的规定披露环境信息，但应当按照《证券法》和《上市公司信息披露管理办法》的规定，在年报和半年报中披露所有的环境行政处罚的信息。
总体而言，在证券监管领域，上市公司应当在定期报告中（年报、半年报）中披露所有的环境行政处罚信息；在环境监管领域，上市公司被纳入依法披露环境信息企业名单之后，应当在年报中披露所有的环境行政处罚信息。
「第五问｜哪些环境行政处罚信息应当以临时报告的形式披露？」
除了定期报告之外，《证券法》和《上市公司信息披露管理办法》《环境信息披露办法》均规定了临时报告及其触发条件和内容。
对于按照《环境信息披露办法》的规定已经被列入「依法披露环境信息企业清单」的上市公司而言，不需要纠结行政处罚的种类或者金额，「因生态环境违法行为受到行政处罚的信息」均应当披露。
《环境信息披露办法》
第十七条 企业应当自收到相关法律文书之日起五个工作日内，以临时环境信息依法披露报告的形式，披露以下环境信息：
（一）生态环境行政许可准予、变更、延续、撤销等信息；
（二）因生态环境违法行为受到行政处罚的信息；
（三）因生态环境违法行为，其法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员被依法处以行政拘留的信息；
（四）因生态环境违法行为，企业或者其法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员被追究刑事责任的信息；
（五）生态环境损害赔偿及协议信息。
企业发生突发环境事件的，应当依照有关法律法规规定披露相关信息。
《证券法》第80条和《上市公司信息披露管理办法》第22条规定了上市公司临时报告的触发条件，即「发生可能对上市公司证券及其衍生品种交易价格产生较大影响的重大事件」。
虽然第22条第2款通过列举解释了何为「重大事件」，但其中并没有明确列举上市公司受到行政处罚的情形，而且上述「重大事件」的规定较为原则性，需要加以解释才可理解。
不过，我们在理解「重大事件」时要注意把握一个原则：所谓“重大事件”的重大在于这个事件的发生有可能对上市公司证券及其衍生品种交易价格产生较大影响，与环境领域内的「重大行政处罚」的内涵有重合也有区别。
生态环境主管部门和证券行业主管部门对环境信息披露的监管目的不一样。
生态环境主管部门的首要目的是为了保护生态环境和人的生命健康权，但证券监管部门的首要目的则是为了保护投资者的知情权。
因此，从保护投资者知情权的目的出发，能够对股票交易价格产生较大影响的事件一般会极大地改变投资者对上市公司发展前景的预期。
比如2021年国家市场监督管理总局对互联网企业的反垄断行政处罚，虽然个案的处罚金额不高，但是足以反映监管机构对互联网企业的监管政策出现了变化，也足以导致投资者改变对这类上市企业发展前景的预期。这类型的行政处罚即使处罚金额不高，依然应当披露，以保护投资者的知情权。
从这个角度看，哪些环境行政处罚足以改变投资者对上市公司发展的预期呢？
下面以上海证劵交易所为例说明。
《上海证券交易所上市公司自律监管指引第1号——规范运作》第8章社会责任第8.10条列举了环境领域的6种情形，解释了何为「发生可能对上市公司证券及其衍生品种交易价格产生较大影响的重大事件」。
8.10 上市公司发生以下与环境保护相关的重大事件，且可能对其股票及其衍生品种价格产生较大影响的，应当及时披露事件情况及对公司经营以及利益相关者可能产生的影响：
（一）公司有新、改、扩建具有重大环境影响的建设项目等重大投资行为；
（二）公司因为环境违法违规被环保部门调查，或者受到重大行政处罚或刑事处罚，或者被有关人民政府或者政府部门决定限期治理或者停产、搬迁、关闭；
（三）公司由于环境问题涉及重大诉讼或者其主要资产被查封、扣押、冻结或者被抵押、质押；
（四）公司或者其主要子公司被国家环保部门列入重点排污单位；
（五）新公布的环境法律、法规、规章、行业政策可能对公司经营产生重大影响；
（六）可能对公司股票及其衍生品种交易价格产生较大影响的其他有关环境保护的重大事件。
其中第2项规定了上市公司应当临时披露的环境行政处罚，比如环境违法违规被环保部门调查，或者受到重大行政处罚或刑事处罚，或者被有关人民政府或者政府部门决定限期治理或者停产、搬迁、关闭。
8.11和8.12还分别规定了「公司出现重大环境污染事故时」（未来之璐：我认为属于上述第（六）种情形）和「公司被列入重点排污单位」，应当披露的信息内容。
那么，何为8.10所规定的「重大行政处罚」呢？
对这个问题的理解目前并没有统一的口径。
根据蔚蓝地图公众号，该组织通过与上市公司的沟通后发现，绝大多数上市公司会参照《上海证券交易所股票上市规则》等证券交易所规则的规定。
依据《上海证券交易所股票上市规则》（2022年1月修订）7.7.10、7.7.11和6.1.2的规定，上交所上市公司披露环境信息如果涉及金额，那么，最低的披露门槛为「交易产生的利润（未来之璐注：可以是负的）占上市公司最近一个会计年度经审计净利润的10%以上，且绝对金额超过100万元」。
《上海证券交易所股票上市规则》（2022年1月修订）
7.7.10 上市公司应当按规定披露履行社会责任的情况。公司出现下列情形之一的，应当披露事件概况、发生原因、影响、应对措施或者解决方案：
（一）发生重大环境、生产及产品安全事故；
（二）收到相关部门整改重大违规行为、停产、搬迁、关闭的决定或通知；
（三）不当使用科学技术或者违反科学伦理；
（四）其他不当履行社会责任的重大事故或者负面影响事项。
深圳证券交易所也有相同的规则。这样一来，绝大多数的环境行政罚款难以达到这个金额，无法触及证劵监管领域强制披露环境行政处罚信息的门槛，这可能是一些上市公司没有在临时报告中披露环境行政处罚信息的主要原因。
不过，8.10所规定的「重大行政处罚」也不可一味地按照行政罚款加以理解。排污许可证、安全生产许可证被吊销虽然不涉及金钱损失，但能够对企业的正常经营产生重大影响，亦可构成8.10所规定的「重大行政处罚」。
同时，我们也应注意到，《上海证券交易所股票上市规则》（2022年1月修订）7.7.10从语义上更应当理解为对披露深度的规定，而不仅仅是披露与否的规定。
因此，目前我们通过现行法律法规、交易所规则等所做的分析仅仅是一种权宜之计。何为《证券法》第80条规定的「发生可能对上市公司证券及其衍生品种交易价格产生较大影响的重大事件」、《上海证券交易所上市公司自律监管指引第1号——规范运作》8.10所规定的「重大行政处罚」，需要进一步从法律规定和实践加以厘清。
实践中，也有不少企业自愿披露环境行政处罚信息。上海证券交易所和深圳证券交易所开展了信息披露评价工作，对上市公司自愿披露环境信息形成了正向的推动作用。
在撰写本文期间，通过搜索发现深交所上市公司亚光科技集团股份有限公司2022年3月18日披露控股子公司成都亚光电子股份有限公司于 2022 年 3 月 16 日收到《成都市生态环境局行政处罚决定书》（成环罚字〔2022〕CH007 号），因「成都亚光在使用 COD 在线监测设备开展自动监测时，伪造监测数据」被处罚，罚款金额为55.8万。该处罚金额并没有触及证券交易所规定的强制性临时披露的标准。
在实践中也碰到上市公司采用生态环境行政主管对「较大数额罚款」来定义「重大事件」。
现行的《环境行政处罚办法》第48条所称「较大数额」罚款，对公民是指人民币（或者等值物品价值）5000元以上、对法人或者其他组织是指人民币（或者等值物品价值）50000元以上。
注：由于《环境行政处罚办法》发布于2010年，其设定的「较大数额」罚款5万元已经与目前环境法律有所脱节。综合《环境信息披露办法》和财政部 税务总局关于完善资源综合利用增值税政策的公告（公告2021年第40号），「较大数额」罚款的标准设定为10万元以上（不含本数），更符合目前环境领域的立法现状。
「第六问｜上市公司披露环境信息的时间点应遵守哪些规定？」
对于上市公司而言，通常是投资者关系部或者董秘办负责集中管理上市公司信息披露事务。
而针对生态环境主管部门的信息披露，则主要由环境部门或者安健环部门主管。
这就需要企业内两个部门在环境信息披露的内容和时间点进行协调，确保满足证券行业主管部门和生态环境主管部门两个部门的要求，避免出现信息在依法披露前泄漏或者披露内容不一致等问题。
《环境信息披露办法》规定企业应在每年的3月15日之前披露年度报告。
临时报告的触发条件则是企业自收到相关法律文书之日起5个工作日内，比如行政许可，行政处罚事先告知书、决定书，立案通知书，民事判决书（裁定书）等。
《上市公司信息披露管理办法》第十三条规定，「年度报告应当在每个会计年度结束之日起四个月内，中期报告应当在每个会计年度的上半年结束之日起两个月内编制完成并披露。」
《上市公司信息披露管理办法》对临时报告则规定「发生可能对上市公司证券及其衍生品种交易价格产生较大影响的重大事件」，且投资者尚未得知时，企业应当立即披露。
何谓「立即披露」呢？
《上市公司信息披露管理办法》第24条具体规定了上市公司及时履行重大事件的信息披露义务的时间点。「及时」被该办法解释为「及时，是指自起算日起或者触及披露时点的两个交易日内。」
这个要求明显比《环境信息披露办法》的规定更为严格。
《上市公司信息披露管理办法》
第二十四条 上市公司应当在最先发生的以下任一时点，及时履行重大事件的信息披露义务：
（一）董事会或者监事会就该重大事件形成决议时；
（二）有关各方就该重大事件签署意向书或者协议时；
（三）董事、监事或者高级管理人员知悉该重大事件发生时。
在前款规定的时点之前出现下列情形之一的，上市公司应当及时披露相关事项的现状、可能影响事件进展的风险因素：
（一）该重大事件难以保密；
（二）该重大事件已经泄露或者市场出现传闻；
（三）公司证券及其衍生品种出现异常交易情况。
「第七问｜如果上市公司违反信息披露义务，会有哪些法律责任？」
《证券法》和《上市办法》规定的关于违反信息披露义务的法律责任包括行政责任、民事侵权责任、刑事责任。
而《环境信息办法》仅规定了企业的行政处罚，罚款额度相比证券监管的规定要低得多。
如企业违反规定，不披露环境信息，或者披露的环境信息不真实、不准确的，由设区的市级以上生态环境主管部门责令改正，通报批评，并可以处一万元以上十万元以下的罚款。
这与「超标排污」「未按规定设置危险废物识别标志」等罚款10万元起的处罚力度不可同日而语。
虽然罚款的额度相比废止的《企业事业单位环境信息公开办法》提高了不少，但是「可以」二字实际上使执法机关的身段更柔软了。从为企业减负的角度，从行政处罚过罚相当的原则看，这样的规定应当说是良法善治。
相比之下，《证券法》（2019年修订）关于违反信息披露义务的行政责任更为严厉，不仅为单位和自然人的双罚制，同时对未按规定履行信息披露义务的上市公司和直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处罚，罚款金额最高可达1千万。
《证券法》（2019年修订）
第一百九十七条 信息披露义务人未按照本法规定报送有关报告或者履行信息披露义务的，责令改正，给予警告，并处以五十万元以上五百万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，并处以二十万元以上二百万元以下的罚款。发行人的控股股东、实际控制人组织、指使从事上述违法行为，或者隐瞒相关事项导致发生上述情形的，处以五十万元以上五百万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处以二十万元以上二百万元以下的罚款。
信息披露义务人报送的报告或者披露的信息有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的，责令改正，给予警告，并处以一百万元以上一千万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，并处以五十万元以上五百万元以下的罚款。发行人的控股股东、实际控制人组织、指使从事上述违法行为，或者隐瞒相关事项导致发生上述情形的，处以一百万元以上一千万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处以五十万元以上五百万元以下的罚款。
本公众号之前曾经发布的罗平锌电案例中，2018年9月15日，罗平锌电公告收到《行政处罚决定书》，行政处罚认定公司存在两项违法行为：一是在多份定期报告和临时报告中遗漏披露10万吨含铅废渣整改处置的情况；二是遗漏披露其子公司被安全生产及环境保护监管部门行政处罚的情况，决定对罗平锌电责令改正，给予警告，并处以60万元罚款；20名相关责任人员也被行政处罚。（仅为举例，相应行为的罚款金额在《证券法》2019年修订时提高了。）
除了行政责任之外，信息披露义务人在证券交易过程中实施虚假陈述还可能引发侵权民事赔偿案件。如罗平锌电案属于因信息披露存在重大遗漏导致的民事赔偿案件，详情参见《上市公司遗漏披露废弃物处置和环保安全行政处罚情况，判赔投资者非系统性风险损失》。
在该案例中，根据罗平锌电2021年12月16日的公告，2019年、2020年和2021年共计697名投资者以证券虚假陈述责任纠纷为由，向昆明市中级人民法院提起诉讼，请求法院判令公司赔偿投资损失共计人民币8000多万元。
依法负有信息披露义务的公司还有可能触犯「违规披露、不披露重要信息罪」，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。
综上所述，通过回答上述七个问题，我们可以看到，上市公司在定期报告中应披露报告期内发生的所有环境行政处罚信息，但是生态环境主管部门和证券行业主管部门对临时报告如何披露环境行政处罚信息的规定则不一致。
这是因为两者对环境信息披露的监管目的是不同的，生态环境主管部门是为了保护生态环境和人的生命健康权，但证券监管部门的监管则是为了保护投资者的知情权。
同时，我们也看到由于证券行业主管部门手中握有较为强势的行政处罚工具，对于上市公司披露环境信息的强制力相比生态环境主管部门更强。
推动上市公司积极披露环境信息，一方面要靠法律规制和行政监管，一方面也要依靠ESG投资理念更加被机构投资者和个人投资者广泛接受和运用，从监管和市场两个角度提升上市公司自愿披露环境信息的意愿、范围和深度。
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