深度丨国家控烟条例被指受干扰面临倒退
全国性的《公共场所控制吸烟条例》到了颁布前的“最后一公里”。此前的送审稿因内容综合全面，未留禁烟“死角”，被寄望将使中国控烟往前迈一大步。但烟草部门挟烟草业巨大利税而来，令条例急转直下，一些关键禁烟条款被删除。在博弈的最后时刻，中外控烟专家紧急向社会呼吁，倒退的条例，不如不出台。
“控烟并不会对经济有影响，个别企业利益重要，还是大众的生命健康重要？”2016年5月30日，第29届国际无烟日的前一天，在国际控烟和立法高峰论坛上，一位参会专家说到激动处不停地挥动拳头，像是要把一切阻碍控烟的力量击碎。
让他和中外控烟专家们心急火燎的，是一部将要出台的法规。
多次征集意见之后，临近发布的《公共场所控制吸烟条例（送审稿）》，却在“最后一公里”时，被删改到了“不可接受的地步”。南方周末记者通过多个渠道获悉，目前《公共场所控烟条例》已完成了征求意见，但有了大范围改动。
其中，最初征求意见稿中：“在公共场所、工作场所室内全面禁烟，交通工具、机场、码头、候车室全面禁烟。”修改为：“下列公共场所可设置吸烟区域，吸烟区域以外的区域禁止吸烟，未划分吸烟区域和非吸烟区域的，全面禁止吸烟。餐厅、酒吧、咖啡厅、茶楼、歌舞厅、棋牌室等娱乐场所可以设吸烟区；宾馆、酒店等住宿服务场所的室内区域；机场航站楼室内区域；不属于本条例第六条规定的室内全面禁止吸烟场所的医疗卫生机构和社会福利机构的室外区域。”此外，初稿中“烟盒包装使用警示图片，在公共场所禁止烟草广告、促销和赞助”等内容，则直接被删除。
“目前的征求意见稿存在很多严重的漏洞——如单人办公室允许吸烟，这将形成一种特权文化。”世界卫生组织驻华代表施贺德说，反对控烟的人用各种虚假借口让大家相信，强有力的控烟条例会损害经济难以执行。但这都是不实之词。软弱无力的控烟条例意味着要牺牲健康，而这是我们绝不应该做的。
要保护公众健康，还是维护高额的烟草利税收入——在庆祝北京控烟条例成功实施一周年的关头，中国即将出台的第一部全国性控烟法规，已站在十字街口。
近五年来，中国控烟的成效甚微，急需更严格的全国性法规支持。
2015年底，中国疾控中心发布报告，过去五年间，尽管卫生部门付出不少努力，但中国的成人吸烟率并没有下降，女性吸烟率甚至还在上升。烟民总人数也比五年前增加了1500万。而中国加入《世界卫生组织烟草控制框架公约》（下称“公约”）已十年，按照承诺，中国应于2011年1月9日前实现所有室内工作场所、室内公共场所、公共交通工具100%禁烟。
2013年底，一群法律、经济、卫生领域相关专家受命于卫生部门着手起草国家公共场所控烟条例。这是中国首次拟制定行政法规在全国范围全面控烟。
专家们反复斟酌商议，历时半年多，终于成型。2014年11月，《公共场所控制吸烟条例（送审稿）》对外发布，拟在所有室内公共场所全面禁止吸烟，并公开征求意见。社会各界对这份送审稿评价颇高，称十分符合公约精神，没有留有禁烟“死角”。施贺德和世卫组织也寄予厚望，认为若能完整通过该条例，中国的控烟工作将迈进一大步。
2016年初，国家卫计委宣传司司长毛群安表示，《公共场所控制吸烟条例》已列入国务院当年的立法计划。这意味着，该法规很有可能会在年底前颁布。
但还未等起草者鼓掌相庆，一盆冷水浇了下来。法规出台前的“最后一公里”出现了意想不到的“逆转”。一开始，政府公布的征求意见稿和卫生部门的初稿无异。但几个月后，他们却发现“变了”。
“现在的版本，我看到后非常震惊。”条例起草成员、中国社会科学院法学研究所副研究员黄金荣说，“如果就此通过，意味着草案出现了严重倒退，通过这个条例实现中国全面无烟的目标也将成为泡影。”
这就意味着，不仅100%公共场所禁烟的目标可能会“保不住”，控烟界期盼十年的全国性法规，还将严重落后于已实施的地方性法规。
中国控烟协会资深顾问、原常务副会长兼秘书长许桂华表示，“大大的失望！”她回忆，当初起草稿完成后，大部分部委都未提出不同意见，只有个别部门提出反对立法或要求修改征求意见稿。
“个别部门”直指国家烟草专卖局，他们代表烟草行业进行了强烈的抗议和“反击”。中国控烟协会会长、知名心血管专家胡大一告诉南方周末记者，烟草专卖局在看到初稿后，给国务院法制办送上了厚厚一本图文并茂的反驳材料，并附有历年缴税的详细数据，强调自己对国家财政和社会的巨大贡献，执意要修改条款。
“这口子绝不能开。”多位专家都反复强调。在此之前，北京地方性法规已于2015年6月1日执行，至今一年。这部“最靠近公约的地方法规”成效显著。北京市控烟协会秘书长崔小波说，北京具有标杆意义，公共场所100%的无烟立法是最低要求。
他们更担心，一旦国家法规“开了口子”，现有18个地方立法的城市都会“顶不住”，纷纷修改弱化，全国控烟的形势则会“一夜退回十年前”。
黄金荣说，国外的控烟立法实践早已证明，试图通过允许设置吸烟室的方式减少执法阻力和成本根本就是缘木求鱼。允许室内公共场所设置吸烟室不仅无法防止二手烟危害，大大增加公共场所建设吸烟室的经济成本，还可能增加执法成本、严重影响执法效果。
“为保护人民免受烟草危害，必须做到所有室内场所无例外！”新探健康发展研究中心副主任吴宜群表示。
这样的说法有着科学依据：片面的无烟法律、通风系统、指定吸烟区不能保护公众和工作人员免于二手烟的致命后果。来自首都医科大学的一项调查显示：北京的空气质量研究表明，设立指定吸烟区的餐馆与实施100%无烟政策的餐馆相比，空气中的颗粒污染物数量高出两倍多。同样地，在美国，一项针对适当通风换气的四个机场指定吸烟室的研究，发现了开门关门导致二手烟泄漏进入室内无烟区的证据。
“现在的国家立法如果后退，等于大家继续吸二手烟，我们坚决不同意。不如不出台。”崔小波补充道。
此外，初稿中“烟盒包装使用警示图片，在公共场所禁止烟草广告、促销和赞助”等内容，也直接被删除。
这正是中国烟草行业最反对的。今年两会，全国人大代表、烟草专卖局副局长段铁力就曾回应媒体，在烟盒上印警示图标不符合中国文化传统，且目前没有增加警示图的打算。
国际防痨和肺部疾病联合会（The Union）中国办公室主任甘泉对此觉得失望。他办公室的茶几上有一堆“宝贝”——那是从世界各国带回来的烟盒。溃烂的口腔、漆黑空洞的双肺、畸形的婴儿……这些国家要求在包装上印制触目惊心的癌症患者照片；在澳大利亚，香烟品牌只能用统一的字体将字母印在令人最没有胃口的墨绿色背景中。
甘泉解释，超过一半的中国烟民不知吸烟可能带来性功能障碍、心肌梗塞、中风等严重疾病，而烟盒的警示，正是在给予他们得到这些信息的权利。
“全世界都把警示图文放在烟盒最显要的位置，但中国的烟盒还那么漂亮，零售点经常摆放在儿童可以看到的高度。”甘泉很不理解。
这并不奇怪。在世界各地，烟草企业都在竭力对抗禁烟法规。在中国，反烟人士指责他们用更为巧妙的办法偷换概念，促使法规的监督力一再削弱。
中国实行烟草专卖制度，中国烟草专卖局和世界上最大的烟草生产企业中国烟草总公司，是“两块牌子、一个机构”。烟草控制的领导权掌握在烟草业手里，这决定了中国控烟历程的艰辛。
中国疾控中心原副主任、协和医学院教授杨功焕透露，在加入公约之初，13条关于烟草广告的条款，其语言文本，都是“全面禁止所有的烟草广告、促销和赞助”。但因国内烟草业的坚持，“全面”被翻译成了“广泛”，为烟草广告、促销和赞助留下空子。
2011年，由中外控烟专家联合发布的《控烟和中国未来——中外专家中国烟草使用和烟草控制联合评估报告》指出，我国控烟效果微弱，吸烟率居高不下的根本原因之一，是烟草业阻挠控烟工作，控烟难度大的核心在于与利益集团的博弈。
一组数据可以表明控烟形势依然严峻。2003年11月10日中国签署《烟草控制框架公约》，但央广网统计发现，2004至2014年，全国卷烟生产总量从18744.13亿支，增加到2014年的26098.05亿支，增长率39%。而北京市的卷烟生产量自2004至2013年的十年间也增加了77.16亿支，增长率达62%。
“我们应看到，吸烟（在中国）有着数百年的历史，还存在客观的市场需求，这就决定了烟草控制是一项长期的、复杂的、艰巨的工作，要注意避免片面化、绝对化、扩大化倾向。”早在北京市出台地方法规之前，国家烟草专卖局局长凌成兴就曾如是向媒体表示。
国家烟草专卖局一名匿名官员告诉南方周末记者，烟草行业认为现在控烟太过激，抵触情绪很大。
数十年来，中国烟草行业以国家功臣自诩，言必谈税利贡献。今年又明确提出，“在十三五甚至更长一个时期，继续保持烟草税利对国家财政收入贡献的重要地位没有改变，为行业、为社会、为国家做出更多更大贡献”。
“烟草行业非常清楚税利贡献是烟草行业的护身符。”对外经济贸易大学教授、世卫组织烟草控制与经济政策合作中心主任郑榕说。
在目前经济下滑的大形势下，国家对烟草业的依赖，比任何时候都要迫切。烟草业的税利贡献多年维持中央财政的6%~7%。中烟公司内部也一直有“保七争十缴万亿”的年度目标。这直接导致了以国家烟草专卖局为代表的烟草系统话语权远高于控烟派。
“今年烟草行业的税利目标是12230亿，且数字在年年增加。经济形势不改变，从依附程度来讲，两者关系不可能彻底改变。”南方某烟草公司员工说。
这形成了一个十分明显的悖论，政府需要烟草业贡献给财政的数字年年增加，烟草业的途径就是扩大销售，提高销量。但出于对公众健康的考虑，又不得不在全国范围内控烟。
郑榕参加过很多与烟草系统面对面的讨论会，强调税率贡献是他们反复不变的说辞。最近的一次是5月7日中国提高烟草税一周年研讨会上。
“他们还在说烟税高达61%，混淆政府视听。”郑榕说，她当面计算，对方脸都变了色，才勉强承认了是56%。
“我国的烟税并不高。”郑榕说，烟草制品是世界上唯一有确凿科学证据证明对人健康有害却又合法生产和贸易的商品，世界各国都课以重税。欧盟国家这一比例普遍达到75%以上——这也是世卫组织推荐的数字。
提高烟草税收和价格，常被认为是最有效且行政成本最低的控烟措施，但烟草行业一直很抵制。他们强调控烟特别提税后，全国卷烟销售下降明显，特别是高档烟，对整个产业有较大冲击，包括云南、贵州等偏远地区的烟草种植户。
南方周末记者得到的一份中国烟草销售公司年度报告貌似支持了这一点，2015年全国共销售卷烟4979.04万箱，下降2.36%。
但烟草公司没有公布的是，他们全国年销售收入14223.06亿元，同比增长4.66%。同时，税利和上缴财政总额也实现了“双增长”：全年实现税利总额11436亿元，增长8.73%。全年上缴税收和利润10950亿元，同比增长20.2%。
“以上种种争论，在当初北京控烟立法时，就有人提出过，从北京的表现看，上述问题已有清晰的共识。”担任中国控烟协会会长后，胡大一参加过控烟立法修法的许多会议，听到过各种各样的争论，但都是“老调重弹”。
比如认为吸烟是个人自由，政府不应干涉；比如宾馆客房餐厅不属于公共场所；比如可以通过设置吸烟室解决二手烟问题，以保障吸烟者的“权利”；比如工作场所单人办公室不在禁止吸烟范围内；比如无烟环境立法执行不了，不如不立，以免影响法律严肃性……不一而足。
2014年7月，北京市政府发布《北京市控制吸烟条例（草案）》。其中“共用公共场所、工作场所的室内区域以及公共交通工具内禁止吸烟”表述，曾引发控烟人士巨大争议，被指是给领导在办公室抽烟开后门。很快，9月25日，北京市人大审议该草案时便将其修改为“公共场所室内全面禁烟”。
杨功焕主编的《控烟与中国未来》报告的数据显示，近年来，由吸烟导致的生产力损失正逐年增加，且增加的幅度持续加大。2005年，中国人群中归因于烟草使用的死亡已达120万人，其中有33.8%的人在40-69岁之间死去；2030年烟草归因死亡估计占40岁以上人口死亡的25%，超过300万人。此外，烟草产业发展挤占了我国本已紧缺的土地和医疗资源。
与此同时，由于吸烟所产生的医疗负担也成为众多专家抨击吸烟的原因。
中国疾控中心控烟办公室主任姜垣曾在2014年报告了一组数据：我国35岁及以上成人归因于吸烟的主要有3类疾病：癌症、心血管疾病和呼吸系统疾病，疾病经济负担为2237亿元。其中直接经济损失（包括门诊、住院等）占17.5%；间接经济损失占82.5%，构成间接经济损失的最主要因素，是因疾病所致早亡引起的损失。
黄金荣认为，前些年我国众多城市无烟立法效果不彰和法规本身不科学有很大关系。世界各地的控烟法规证明，只要在最初的几个月宣传得力，严格执法，鼓励公众参与，就可以迫使公众快速养成守法的习惯。而立一个好法和一个国家在控烟上的意志密切相关。
“政府只有对制定和执行无烟立法具有强烈的意愿和意志，才能持续地推动立法的发展和完善，并投入足够的资源，解决困难。”
前方预警，世界的各地烟盒、如有不适，慎点大图：
澳大利亚的平包装，品牌名JPS，字体大小都是规定好的，极不显眼。袁端端摄
（视觉：吴靖）
本文首发于南方周末2016年6月2日。
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