湖南高院发布2020年行政审判“白皮书”，征地、拆迁类最多……
4月15日，湖南高院召开2020年湖南法院行政案件司法审查情况新闻发布会，发布了2020年行政审判“白皮书”。“白皮书”内容包括全省法院行政审判工作情况、全省行政案件特点、我省法治政府建设的主要成效及值得注意的问题、提升行政水平的几点建议四部分，全文如下。
2020年，湖南三级法院在省委的正确领导、省人大监督、省政府支持和社会各界的关心下，以党的十九大、十九届五中全会精神和习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，忠实履行宪法法律赋予的职责使命，较好地完成了各项工作任务。办案质效、管辖改革、业务指导、调研宣传等工作得到最高法院充分肯定。为进一步促进行政执法与行政审判工作高质量发展，更好地服务“三高四新”战略，湖南省高级人民法院对2020年全省法院行政审判基本情况和案件特点、审判中反映的依法行政工作成效及行政执法中的主要问题进行深入分析，并提出针对性的意见、建议。
一、2020年全省法院行政审判工作的总体情况
01坚持司法为民，着力提升行政审判质效
深入开展“审判质量、效率和公信力巩固年”活动。2020年，全省法院共审结各类行政案件21990件，结案率97.3%，结收比达101.4%。切实提高审判效率，全省法院行政案件平均审理周期46.6天，其中，一审案件68.3天，二审案件48.6天，再审案件78.7天，非诉执行审查11.1天。确保案件质量，统一裁判尺度。充分发挥行政二审、再审监督功能，共改判案件263件，发回重审案件118件，撤销变更原裁定案件180件，撤销原判驳回起诉案件38件，撤改率10.3%。注重行政争议的实质化解，对行政赔偿、补偿以及行政机关有自由裁量权的案件，积极依法调解；对行政行为违法或不当的案件，在行政机关改变行政行为或采取补救措施的情况下，依法准许原告撤诉；对诉求不成立的，耐心做好辨法析理工作，告知维护合法权益的有效途径。2020年以来，全省法院通过协调促成当事人达成一致协议后自愿撤诉的案件达25.4%。
02监督依法行政，服务保障经济社会发展大局
贯彻落实统筹推进疫情防控与经济社会发展的工作要求，全方位服务“六稳”“六保”各项工作。在新冠疫情期间，省法院通过发布“防疫措施”的诉讼风险提示，强化行政审判为疫情防控提供司法服务和保障，依法监督支持行政机关履行疫情防控职责。坚决落实党中央关于优化营商环境的决策部署，把握行政审判新常态，及时、公正审理行政协议纠纷案件，敦促行政机关依法、依约诚信履行行政协议。制定下发《国有土地上房屋征收决定案件裁判指引（试行）》和《国有土地上房屋征收补偿决定案件裁判指引（试行）》，依法审慎审理涉及安居工程、旧城改造等公共事业的土地房屋征拆行政案件3196件，服务经济和社会发展。依法办理非诉行政案件5253件，保障我省重点项目建设。
03深化改革创新，激发行政审判高质量发展动能
坚持问题导向与目标导向相统一，及时研究、解决改革过程中出现的新情况、新问题，确保集中管辖改革顺利实施。出台《关于正确执行案件管辖制度 充分发挥基层人民法院化解行政纠纷作用的指导意见（试行）》和《关于进一步规范全省法院行政案件执行工作的指导意见（试行）》等指导性文件，充分发挥集中管辖法院的职能作用，切实将行政争议化解在基层。集中管辖法院积极开展诉源治理工作，三个铁路运输法院先后成立行政争议诉源治理工作站，注重诉前矛盾化解，减少涉诉案件，2020年全省法院共受理一审行政案件10533件，较2019年的12938件下降18.6%。案件审级下沉和诉源治理的做法，得到最高人民法院行政庭和第一巡回法庭的充分肯定。集中管辖法院共受理一审行政案件7571件，审结7239件，较好实现了整合司法资源、集中管辖案件、提升审判质效、保护合法权益的改革目标。
04延伸审判职能，形成法治政府建设合力
全省各级法院不断加强与政府法制部门及行政执法机关的互动交流，凝聚共识，增强行政机关对行政审判工作的理解和支持。省法院连续三年发布湖南法院行政案件司法审查报告，公布典型案例，对全省法院行政案件审理执行的情况、行政执法中存在的问题进行分析梳理，并提出有针对性的意见和建议。以行政机关负责人出庭应诉制度的推行作为提升行政审判质量的重要抓手，加强与政府法制部门的联系沟通，促成将行政机关负责人出庭应诉的情况纳入到行政执法单位年度考核中，澧县行政机关负责人出庭应诉率达到85%。进一步完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，全省法院一审行政案件服判息诉率53.1%，较2019年上升4个百分点。主动延伸行政审判职能作用，对于审判中发现的行政机关在依法行政中存在的问题，及时向行政机关发出司法建议。2020年，全省法院共发出司法建议279份，规范行政行为，促进依法行政。
二、2020年全省行政案件基本情况
行政诉讼收案总量稳中有降，案件数量“倒三角”问题有所缓解
2020年全省各级人民法院共受理行政诉讼案件16325件（含旧存774件），其中，一审收案10533件，二审收案5661件，再审收案131件。案件总数相较2019年的20117件下降了18.85%，实现连续两年负增长，行政争议诉源治理工作取得初步成效。
2020年2月14日，省法院发布《关于正确执行案件管辖制度充分发挥基层人民法院化解行政纠纷的指导意见（试行）》，明确部分案件由基层法院管辖，全省三级法院（基层法院、中院、省法院）2020年行政诉讼案件收案数分别为7674件、6653件、1998件，分别占比47.0%、40.8%、12.2%。虽然对比于民事诉讼案件和刑事诉讼案件，行政诉讼案件仍呈向上级法院集中态势，但省法院行政二审、再审件收案数较去年下降31.4%，全省三级法院行政案件数量“倒三角”问题得以有效缓解。
全省法院一审行政案件地区分布不均衡，部分市州一审行政案件降幅较大
2019年5月1日起，在全省14个市州全面实行一审行政诉讼案件集中管辖，确定了长沙、衡阳、怀化三个地区以铁路运输法院，其他市州确定两个基层法院作为集中管辖法院的湖南模式，积极开展诉源治理，全省法院一审行政案件收案数整体呈下降趋势，但地区分布仍不均衡。2020年，收案数居前五位的地区分别为长沙2322件、株洲992件、邵阳892件，常德835件、岳阳834件，合计5875件，占全省一审案件总数的55.8%。收案数最少的三个地区分别为湘西364件、张家界368件、娄底425件。湘潭在2019年收案数陡增51.4%后，于2020年下降56.2%，与往年收案数基本持平。另有六个地区的一审行政诉讼案件数同比下降超过20%，分别为长沙28.6%、湘西28.4%、娄底24.5%、张家界21.9%、永州21.65%、岳阳20.3%。
行政涉诉领域相对集中的状况没有改变
2020年，全省法院受理的一审行政诉讼案件涉及的行政管理领域仍然比较集中，收案数居前五位的分别是：土地、林地等资源类2097件，拆迁、规划等城建类1763件，治安、消防、道路等公安类923件，劳动和社会保障类651件，基层行政管理类644件，合计6078件，占全部一审收案数的57.7%。资源类和城建类仍然是案件数量最多的涉诉领域，其中，与征地、拆迁相关的案件多呈系列案件、群体性案件特征，且容易引发一系列行政复议、政府信息公开等关联诉讼。此类案件涉及人民群众的基本生产生活，事关人民群众的切身利益，争议相对激烈，冲突对抗频发，处理难度大。市场监管类、不动产登记类、教育类及民政类等传统领域的案件数相对较小。此外，还出现了一些涉及招商引资协议签订资格、国有资产管理等新兴领域的行政案件。
行政涉诉行为类型相对集中，各类型数量有所波动
从涉诉行政行为类型来看，纠纷仍主要集中在征收补偿、行政强制、行政复议、行政协议及政府信息公开领域。2020年全省法院受理上述五类一审行政案件分别为2417件、2183件、1158件、1099件及841件，合计7698件，占全部一审行政案件的73.1%，同比增加了9.4个百分点。其他类型案件中，履行法定职责714件，占比6.8%；行政处罚635件，占比6.0%；行政撤销497件，占比4.7%；行政裁决343件，3.3%；行政许可189件，1.8%；其他行政行为457件。占比4.3%。随着“放管服”改革不断深入，行政执法规范化水平不断提升，较2019年而言，除征收补偿和行政协议类案件数量小幅上升外，其他各类案件数量均有所下降。
行政机关出庭应诉率仍有待提高，各市州重视程度差别较大
2020年，全省法院共开庭审理行政案件7367件，行政机关负责人出庭应诉2099件，出庭应诉率仅为28.5%，较2019年上升1.5个百分点。从行政机关出庭负责人身份看，呈现出职能部门负责人多，地方政府负责人少，副职负责人多，正职负责人少的特点，2020年全省正职负责人出庭应诉81件，仅占所有行政机关负责人出庭应诉案件的5.4%。从地区对比来看，省法院开庭审理的案件负责人出庭应诉率较高，达到46.4%，各市州行政机关负责人出庭应诉情况差异较为明显。2020年，行政机关负责人出庭应诉率最高的三个地区分别为常德67.8%、张家界60.5%、益阳52.7%，湘潭、娄底及长沙三个地区行政机关负责人出庭应诉率均不到10%。
司法建议反馈率有所上升，但效果仍有待改善
2019年，全省法院开展审判质量、效率、公信力提升年活动，各级人民法院聚焦办案主业，集中精力清理旧存案件，仅发出司法建议170份。2020年，全省法院加大工作力度，向全省各行政机关共发出司法建议函279份，较去年明显增多，同比上升64.1%。其中，除省法院全年发出司法建议数32份以外，司法建议书数量较多的五个地区分别为湘潭55份、株洲35份、常德31份、永州26份、岳阳19份。2020年，全省法院共收到行政机关反馈132份，实际反馈率47.3%，较2019上升了13.2个百分点，但是行政机关实际采纳情况仍然不理想（见图六）。
行政机关败诉率有所上升，败诉原因占比变化明显
2020年，全省法院审理的一审行政案件中，判决行政机关败诉案件共1894件，判决败诉率达18.0%，较2019年上升4.2个百分点。其中，程序违法占比29.9%，事实不清证据不足占比25.6%，怠于履行法定职责占比19.3%，适用法律错误占比13.4%，其他占比11.7%。因行政行为程序违法被判决败诉的案件占比逐年下降，适用法律错误占比呈上升趋势，怠于履行法定职责占比于2018年骤降后又小幅回升。
非诉行政执行案件数持续下降，审查力度不断加大
2020年，全省法院受理非诉行政执行案件5269件，较2019年减少3918件，降幅为42.6%，自2016年以来呈逐年下降趋势。申请非诉执行的案件与一审行政诉讼的收案数之比仅为0.50：1，相比2016年的1.29:1，2017年的1.05:1，2018年的0.86:1和2019年的0.71：1，比值进一步缩小。
全省法院审结的5253件非诉行政执行案件中，裁定准予执行3916件，准予执行率74.6%，较2019年的71.1%略有上升，审查力度不断加大。行政机关撤回申请（含按撤回处理）702件，裁定不予受理363件，不予执行210件，其他（含终结、移送执行等）72件。准予执行率提高的主要原因：一是行政机关撤回强制执行申请数量明显减少，较2019年的1427件减少超过一半；二是行政机关依法行政意识不断加强，行政执法能力稳步提升，申请非诉执行超过法定期限或起诉期限尚未届满即提出执行申请等情况大大减少。
三、我省法治政府建设的主要成效及值得注意的问题
一是依法履职能力不断提升。全省各级政府、行政机关积极推进依法行政和法治政府建设，认真完成《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》各项任务，健全依法科学民主决策机制，落实《重大行政决策程序暂行条例》，推进简政放权，推行权力清单化管理，深化行政审批制度改革，全面清理规范行政审批事项，开展综合行政执法、相对集中处罚（许可）权和乡镇综合行政执法三项重点改革。2020年，全省法院审理的一审行政案件中，涉行政强制类案件较2019年减少572件，同比下降20.8%；行政处罚类案件减少313件，下降33%；行政许可类案件减少163件，下降46.3%。
二是行政执法程序意识明显增强。行政执法体制改革不断深入，各级行政机关和执法部门全面推行行政执法“三项制度”，省政府印发《湖南省行政执法全过程记录办法》，要求行政执法机关对行政执法全过程进行录音、录像、文字记录，对执法程序启动、调查取证、审核决定、送达执行等各阶段工作进行明确规定，行政执法程序风险意识和调查取证能力不断增强，全省行政执法规范化水平有效提升，全省法院一审行政案件中因行政行为程序违法被判决败诉的案件占比由2017年的36.2%下降至2020年的29.9%；因事实不清、证据不足被判决败诉的案件占比较2019年下降4.1个百分点。
三是政府信息公开制度有效落实。全省各级行政机关按照新修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》的要求，主动公开法定内容，进一步明确信息公开主体，规范依申请公开办理程序，优化政府信息公开平台，在全国省级政府网站率先建立“抗击新冠肺炎疫情—湖南在行动”专栏，积极推进疫情防控信息公开，人民群众对信息公开的获得感和满意度不断提升，2020年，全省法院共受理涉政府信息公开类一审行政案件841件，较2019年下降20.2%，且主要集中在因土地、房屋征收补偿纠纷引发的关联案件。
四是行政机关应诉工作水平不断提升。全省法院一审行政案件集中管辖改革实施后，行政诉讼“主客场”现象得以打破，行政机关能够更理性地看待人民法院对被诉行政行为的合法性进行司法审查，对出庭应诉、举证、答辩工作更加重视。行政机关聘请专职律师负责行政执法应诉工作比例增加，应诉工作专业性、主动性有效提升，案件审理过程中积极与人民法院就实质化解行政争议进行沟通，对法院组织的协调、调解工作配合度明显增强，部分行政机关消极应诉的情况得以改善。
一是正确运用法治思维和法治方式解决社会治理中新问题的能力有待加强。随着供给侧改革不断深化，我省涉及大量烟花爆竹作坊、小煤矿、砖瓦厂等旧产业旧产能吸收淘汰、关停并转等问题，一些地方行政机关没有区分企业身份合法不合法、有投入和没有实质投入、政府招商引资和自我市场行为等不同情况分别采用相应的法律措施，简单用一刀切方式进行处理，形成大量矛盾纠纷。有的行政机关对违反法律强制性规定的行政协议进行自我纠错时，对行政相对人的信赖利益未给予充分保护。此外，随着新兴经济模式不断涌现，各种新情况新问题层出不穷，部分行政执法机关和执法人员在行政处罚、行政管理等工作中，仍然存在机械执法、过度执法的问题。如曾某波诉某交通运输局、区政府行政处罚及行政复议一案，曾某波通过网约车平台接到搭乘顺风车订单，被该交通运输局认定为非法营运行为，对其作出罚款2万元的行政处罚决定，不符合处罚法定及合理行政原则，亦不利于私人小客车合乘这一新型共享经济的健康发展，该行政处罚决定及区政府的行政复议决定均被人民法院判决撤销。
二是全面依法履职还存在薄弱环节，行政执法行为规范化水平待提升。在征收拆迁过程中，一些地方政府存在行政职能层层转授的情况，对于委托其他行政机关或组织行使其行政职权的行为缺乏相应监督和监管措施。有的地方政府和行政机关为追求行政效率，未依法申请人民法院强制执行，冒着被法院确认违法的风险，由征收部门或基层人民政府自行实施强制拆除行为。此外，行政机关未经授权行使上级机关的行政职权或超越行政管理范围行使执法权，作出行政决定时主体不适格或执法人员不具备执法资格，出于维护部门利益等不当考虑滥用自由裁量权，造成行政行为明显失当等问题仍然存在。行政行为在司法审查中被依法判决败诉后，个别行政机关对案件败诉结果不重视，既不分析败诉原因，也不认真纠正错误，对相关责任人员缺乏有效的责任追究机制，未能起到提高执法机关和执法人员责任意识，规范行政行为的作用。
三是行政复议职能作用未能充分发挥，行政争议多元化解机制有待完善。为督促行政复议机关充分发挥内部监督和自我纠错的职能作用，行政诉讼法将作出维持决定的复议机关列为共同被告，目前一方面，行政复议机关不予受理复议申请或以不符合复议受理条件为由驳回复议申请的案件数量明显增多，复议机关普遍维持原行政行为的现象并未根本改变。另一方面，少数复议机关错误受理复议申请或改变原行政行为，从而产生新的行政争议。有的复议机关对事实不清、争议较大的案件仍采用书面审理，仅依据被申请人的答复意见简单作出复议决定，导致行政争议难以有效化解，行政复议化解行政争议的主渠道作用未得以充分体现。有的行政机关风险意识不强，在行政执法工作中消极对待纠纷争议，导致矛盾升级。大量行政争议未经其他矛盾纠纷解决途径，直接进入人民法院，既不利于行政争议的有效化解，又不利于行政诉讼的有效减少。个别行政机关在行政行为被人民法院法院撤销、确认违法或责令重做后，仍不积极与行政相对人沟通协调，亦不及时重新作出行政行为，导致引发新的纠纷诉讼。
四是行政机关负责人出庭应诉率偏低，司法与行政良性互动工作有待进一步推进。为推动行政机关负责人出庭应诉工作，省政府于2017年出台《关于加强和改进行政应诉工作的实施意见》，全省法院行政机关负责人出庭应诉率由2016年的27.5%，上升至2018年的32.6%。但2020年又下降至28.5%，低于40%的全国平均水平，与山东、甘肃、河北等省70%左右的出庭应诉率差距明显。部分行政机关负责人没有真正认识到出庭应诉是一项应当履行的法定义务，也没有认识到出庭应诉工作在实质化解行政争议，提升行政机关整体形象方面的重要作用。大部分行政机关均以“另有重要会议”或“参加重要公务活动”等笼统的理由出具负责人不能出庭应诉的书面说明，少数行政机关负责人即使出庭应诉，也因不了解案件基本情况，不能有效参与庭审，难以达到出庭应诉的应有效果。此外，行政机关对司法建议反馈不及时，反馈率仍然偏低。一些行政机关对司法建议的作用重视不够，司法建议缺乏明确的法律约束力和必要的跟踪监督机制，导致“说者有意，听者无心”，司法建议的作用难以真正有效发挥。
四、促进法治政府建设，提升依法行政水平的几点建议
进一步强化依法行政意识，充分运用法治思维和法治方式推进工作
规范行政权力运行。在涉及民生利益的重大决策作出前，严格按照《湖南省行政程序规定》，切实履行公开听证、风险评估等民主决策程序，实行重大决策全过程记录，探索法律顾问作用发挥的有效途径和形式，加强重大行政决策合法性审查，切实增强行政决策的合法性、合理性和可行性。全面梳理和明确各级行政机关权责清单，细化、量化行政执法标准，明确执法范围、种类和幅度，自觉在宪法和法律范围内开展行政执法活动，认真执行《湖南省规范行政裁量权办法》，依照法定权限和程序行使权力、履行职责，真正做到“法定职责必须为、法无授权不可为”。
强化行政行为监管。强化行政机关内部层级监督，建立常态化监督制度。推进行政复议体制改革，健全行政复议案件审理机制，加大行政复议公开听证力度和纠错力度，提高行政复议办理质量，通过对实体和程序的全面审查，有效解决行政执法过程中存在的合法性及合理性问题，督促相关行政部门及时规范和纠正违法行为，正确履行复议决定。进一步完善执法责任追究机制，落实错案追究制度，对因有令不行、有禁不止、滥用职权、失职渎职、违法行政等行为导致发生重大责任事件或者严重违法行政案件的，加大行政问责力度，督促和约束行政机关及执法人员严格依法行政。
加强执法队伍建设。加强行政执法人员政治和法治教育培训，定期组织行政执法人员系统学习相关的法律专业知识，正确理解适用法律法规。健全行政执法人员岗位培训制度，落实行政执法人员资格管理和持证上岗，强化行政执法纪律和职业道德教育，进一步提升行政执法和司法部门工作人员的依法履职和出庭应诉能力，把法律专业素养和依法办事情况作为行政执法人员年度考核内容和任职晋升的重要依据，打造专业化、职业化的行政执法应诉队伍。严格落实“谁执法谁普法”责任制，加强以案释法工作，提升普法宣传能力，增强普法宣传的针对性、实效性，为推进依法行政、建设法治政府营造良好的社会氛围和法治环境。
进一步完善矛盾纠纷多元化解机制，从源头上预防和化解行政争议
加强行政争议调解工作。充分发挥行政机关在化解行政争议中的积极作用，对涉及征收拆迁、资源开发、环境污染、公共安全事故等行政执法过程中产生的矛盾纠纷，以及涉及人数较多、影响较大、可能影响社会稳定的行政争议，主动依法进行协调，对有可能激化或造成严重后果、影响社会稳定的纠纷，及时采取必要的缓解或疏导措施。强化行政复议的调解功能，在保障和监督行政权力行使、维护申请人合法权益的基础上，尽可能调和争议双方的利益冲突，达到化解矛盾的目的。在行政诉讼过程中，涉诉行政机关对于法院组织进行调解的事项应积极配合支持，把握调解时机和方式，做到能调尽调，共同做好行政争议的协调化解工作。
强化行政争议诉源治理。坚持把非诉纠纷解决机制挺在前面，做好矛盾纠纷排查预警工作，努力将发现的苗头问题化解在基层，从源头上预防和减少行政争议的发生。发扬新时代“枫桥经验”，充分利用各种社会资源，调动各方面力量，促进调解、仲裁、行政裁决、行政复议和行政诉讼等矛盾纠纷多元化解机制有机衔接，合力化解社会矛盾纠纷。特别是对于涉及面较大、通过裁判难以实质性解决的行政争议，按照党委领导、政府主导、法院支持、社会参与的原则，促进行政争议实质性化解，真正使司法成为行政争议化解的最后一道防线。
共同预防和遏制行政滥诉。行政诉讼立案登记制实施以来，部分当事人滥用诉权、无理缠诉等现象频发，尤其是在征收拆迁案件中，当事人向国土、规划、城建等部门反复、大量提出信息公开申请进而提起行政复议和行政诉讼，在扰乱正常诉讼秩序，挤占有限司法资源的同时，也加大了行政机关依法行政的成本。预防和遏制行政滥诉，既需要人民法院在依法保护诉权的同时坚持必要审查，明确起诉条件，也需要各级行政机关进一步推进政务公开，保障当事人知情权和监督权，对重点敏感案件以及因历史遗留问题和政策性问题引发的矛盾纠纷进行充分的释明，及时沟通协调，引导行政相对人和利害关系人正确行使诉权。
进一步理解和支持人民法院行政审判工作，深化司法与行政的良性互动
推进行政机关负责人出庭应诉。行政机关负责人出庭应诉有利于化解“官民矛盾”，拉近行政机关与人民群众之间的感情，对于实质化解行政争议、规范行政行为、加强政府自身建设具有重要意义。各级行政机关负责人应积极履行出庭应诉法定义务，建立行政机关负责人出庭应诉的监督与激励机制，将行政负责人出庭应诉工作纳入年度依法行政、行政执法责任制的考评范围，由监督部门进行考核考评，杜绝仅委托律师出庭应诉和行政机关负责人“出庭不出声”的现象。
重视对司法建议的落实和反馈。司法建议是人民法院延伸审判职能，推进依法行政的重要途径，有利于行政机关及时发现和纠正不合法、不适当的行政行为，有效预防和化解行政争议。要正确认识和对待人民法院的司法建议，建立完善落实反馈机制，对司法建议中提出的问题，加强分析研判，有针对性地加以改进，并及时反馈结果，让落实和反馈司法建议成为行政机关审视自身不足，进一步规范行政权力运行的有效手段，充分发挥司法建议在维护社会和谐稳定、推动法治政府建设中的重要作用。
完善司法与行政互动交流机制。各级政府司法行政部门及主要行政执法部门与同级法院可以共同探索建立联席会议制度，通过定期通报情况、召开专题研讨会、举办行政执法培训班等形式，就行政执法、司法的热点难点问题进行沟通交流，促进行政审判尺度与行政执法标准的有机统一。加强行政执法和行政审判信息化平台建设，畅通行政机关与人民法院信息交流渠道。在涉民生、涉群体性重大行政执法活动前，可主动与法院沟通，事先听取法院意见和建议，避免引发矛盾争议，共同营造更加公平公正的法治环境。
来源：湖南高院行政一庭
编辑：李元