中国检察官 | 桑涛 屠亦真：检察大数据思维下涉水领域公益诉讼案件办理
党的二十大报告强调，要加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。
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检察大数据思维下
涉水领域公益诉讼案件办理
作 者
桑涛
富阳区人民检察院
党组书记、检察长、三级高级检察官
屠亦真
富阳区人民检察院
第五检察部检察官助理
本文发表于《中国检察官》2022年第23期（司法实务版）。
摘 要：水资源、水生态、水环境与公共利益密切相关，但长期以来涉水领域的检察公益诉讼办案受制于线索发现、类案转化、长效治理等痛难点，成案率不高。检察机关应以贯彻落实检察大数据战略为契机，通过数据归集、模型研判生成非法排水、非法取水、饮用水源地破坏等涉水领域检察公益诉讼办案线索，进而重塑监督模式、提升监督质效、完善监督闭环。
关键词：检察大数据 涉水领域 检察公益诉讼
一
大数据助力涉水领域
检察公益诉讼办案的提出背景
（一）生态之需：检察公益诉讼“护水”的时代需求
水泽万物，良好的水环境和水资源保护状况是经济社会发展的必要支撑和基础保障。党的二十大指出，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，全方位、全地域、全过程加强生态环境保护。党的十八大以来，习近平总书记高度重视国家水安全，先后主持召开会议研究部署推动长江经济带、黄河流域、南水北调后续工程等高质量发展，确立起国家“江河战略”，为河湖保护治理提供了根本遵循和行动指南。
2022年6月，最高检、水利部联合发布《关于建立健全水行政执法与检察公益诉讼协作机制的意见》及10起涉水领域检察公益诉讼典型案例，明确要“建立健全水行政执法与检察公益诉讼协作机制，推动水利部门与检察机关良性互动，形成行政和检察保护合力，共同打击水事违法行为”，充分彰显检察机关在涉水领域办案接续攻坚、久久为功的坚定决心，也对各级检察公益诉讼部门办理涉水领域公益诉讼案件提出了更高要求。
（二）办案之困：涉水公益诉讼案件办理的实践困境
1. 线索发现难。因涉水领域违法犯罪具有水情复杂、作案方式隐蔽等特点，仅靠传统实地走访调查的公益诉讼办案方式，难以及时发现问题、固定证据，更难以转化为类案监督线索，整体成案率不高。
2.协同履职难。涉水管理是一项庞大复杂的系统工程，涉及众多法规范和行政管理部门。以富阳区建筑工地非法取水处置为例，该问题涉及区农业农村局、综合行政执法局、水务公司、属地乡镇（街道）等多部门，在缺少协作配合机制的情况下，易引发多头管理、扯皮推诿等“九龙治水而水不治”问题。
3.长效治理难。因涉水领域违法犯罪成本低、分布散，行政机关缺少动态监管抓手，故对涉水领域违法当事人作出行政处罚后往往缺少后续的跟踪“回头看”，客观上加剧了涉水领域违法犯罪反复的可能性，不利于实现长效治理。
（三）突破之机：检察大数据战略带来的机遇进路
2021年6月，党中央印发《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确“运用大数据、区块链等技术推进公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关等跨部门大数据协同办案”。2022年4月，最高检印发《关于支持和服务保障浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》，明确指出要“实施检察大数据战略，以数字化赋能法律监督”，加快推进“数字赋能监督，监督促进治理”的法律监督模式重塑变革。
检察大数据思维的核心，在于将传统的“数量驱动、个案为主、案卷审查”个案办理式监督，转变为“重视强化系统观念，注重综合集成，以数字检察发现的问题为基点，进一步延‘线’拓‘面’，形成更强的‘穿透式’打击能力”。若将检察大数据思维应用于涉水领域公益诉讼办案，便有可能在线索收集效率、智能研判分析、推进行政机关协同配合等方面取得突破性进展，从而显著提升检察机关涉水领域公益诉讼办案质效。
二
大数据助力涉水领域
检察公益诉讼办案的检察实践
（一）问题提出：从个案办理挖掘监管漏洞
2021 年 7 月，浙江省杭州市富阳区人民检察院（以下简称“富阳区院”）接到举报，反映城区某建筑工地多次将泥浆水排入附近河道。经核查，该工地在未办理城镇污水排入排水管网许可证（以下简称“排水许可证”）的情况下，向周边污水井、河道直排污水，污染周边水环境。同月，富阳区院向相关职能部门发送检察建议，要求依法查处案涉工地并加强对辖区内在建项目排水的督查监管，形成长效机制。
2022年4月，富阳区院在履职中发现，辖区某建筑工地在未办理取水许可的情况下，长期抽取河水用于工地施工且未缴纳水资源费，破坏水资源管理秩序，随即向职能部门发出检察建议。同月，富阳区院在开展饮用水源地保护专项行动中，发现辖区某饮用水水源保护区内，部分水产养殖主体养殖尾水超标直排，严重影响饮用水源地水质，随即运用卫星遥感、无人机调查、公益诉讼快速检测实验室等手段强化取证，锁定违法事实，及时向职能部门发出检察建议，督促依法整改。
在办理上述案件的过程中，富阳区院发现，由于有关部门间登记信息数据不通且缺乏有效协作配合，建筑工地非法取（排）水、养殖尾水污染饮用水源地等问题长期处于监管薄弱地带。为解决这一问题，富阳区院深入运用检察大数据思维，聚焦水污染防治、水资源保护、饮用水源地保护等重点领域，针对性提炼监督逻辑、搭建研判模型，综合创建检察公益诉讼“数智护水”监督场景（以下简称“场景”），打造涵盖非法排水、非法取水、饮用水源地保护等多个子场景的全方位“模型矩阵”，归集涉水行政执法机关、供水企业、涉水举报等相关数据，开展大数据类案监督。
（二）路径探索：以数字建模实现类案监督
1.非法排水类案监督模型。根据《城镇排水与污水处理条例》第21条、《城镇污水排入排水管网许可管理办法》第4条规定，从事工业、建筑、餐饮、医疗等活动的企业事业单位、个体工商户向城镇排水设施排放污水的，应当向城镇排水主管部门申请领取排水许可证。实践中，部分企业和个体工商户未办理相关许可，将污水直接排入露天河道或雨水管网的情形时有发生，造成水体污染，甚至有部分直排有毒有害废水的行为涉嫌刑事犯罪，严重损害国家和社会公共利益。针对该问题，富阳区院结合建筑工地非法排水监督案件办理经验，锚定“城镇排水户需办理排水许可证”这一监督重点，提炼产生非法排水类案监督模型，将排水量较大的排水户名录与排水许可证登记信息进行比对，筛选出一批理论上需要大量排水但实际没有办证的项目，作为非法排水的重点排查对象进行深入调查。
2.非法取水类案监督模型。根据《水法》第48条第1款、《取水许可和水资源费征收管理条例》第2条规定，除家庭少量用水、应急用水等特定情形外，直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人都应当申领取水许可证并缴纳水资源费。但在生产实践中，单位和个人私设管道偷采江河、湖泊水或打井偷采地下水的情形非常普遍，不仅严重破坏水资源管理秩序，部分偷采地下水的行为甚至会导致地面沉降，危及公共安全。对此，富阳区院设计了非法取水类案监督模型。其基本原理为将工业企业、建筑工地、洗车行等重点需水户名录与取水许可证名录进行比对，筛选出需水量大却未办理取水许可证的单位或个人，在此基础上结合供水企业提供的自来水用量数据，剔除已缴纳合理水费的需水户，最终确认存在非法取水嫌疑的需水户名单。
3.饮用水源地破坏类案监督模型。根据《水污染防治法》第65条、66条，《饮用水水源保护区污染防治管理规定》第11条、12条，《城市供水条例》第14条等规定，禁止在饮用水水源保护区内从事污染水质的活动。但在生产生活中，在饮用水源地保护区内开展网箱养殖、垂钓等禁止事项的情形仍有发生，甚至曾有运输有毒有害物质、油类、粪便的船舶和车辆进入保护区引发饮用水污染的事故发生，对饮用水水源保护产生不利影响。对此，富阳区院设计了饮用水源地破坏类案监督模型，通过将饮用水源地分布信息与可能引发水源地污染的污染源分布信息进行图层比对，将重合区域认定为饮用水源地污染风险区，再结合水质监测数据判定是否存在饮用水源地污染情况，以便及时开展实地走访调查。
（三）成效检验：用系统治理体现实战实效
1.围绕非法排水。截至2022年10月，场景已碰撞生成建筑工地非法排水线索372条、洗车行非法排水线索173条。经随机走访，查实5家建筑工地、6家洗车行非法排水事实，并以召开圆桌会议、制发检察建议、磋商、移送线索等形式推动职能部门全面履职。现相关部门已联合开展建筑工地排水专项督查、河道与水设施执法等专项整治行动，共计出动检查800多人次，检查河道50多条次，立案查处涉水违法14起，排查整治排污排水、河道设施、固体漂浮物等涉水问题40余个，责令补办排水许可证220本。
2.围绕非法取水。场景已生成建筑工地非法取水线索84条，洗车行非法取水线索170条。经线下走访核查，查实工地私设管道抽取河水的违法事实10起、洗车行非法钻井取水事实2起。已通过召开听证会、制发检察建议等形式督促职能部门查处整改，并通过场景内置协作模块向职能部门在线移送问题线索230余条，助推职能部门精准查办非法取水案件2起，督促补办取水许可7家。
3.围绕饮用水源地保护。场景累计生成饮用水源地污染线索14条，推动职能部门开展重点渔业乡镇（街道）养殖尾水规范处置等专项检查与业务指导活动，检查规模渔业企业50余家、涉及渔业水域面积4000余亩，发现并督促整改养殖尾水直排影响饮用水源地水质问题4处。此外，围绕外来生物入侵问题，平台结合“益心为公”志愿者平台举报信息，推动查实并督促整治饮用水源地周边福寿螺入侵问题2起，清理河道3.5公里，清理福寿螺11000余斤。
三
大数据助力涉水领域
检察公益诉讼办案的经验启示
（一）破解线索发现难：流程再造，重塑监督模式
1.由实地走访变为数据归集。改变以往“走一步看一步”的线索收集模式，转而采用“数据先导—实地印证”的办案模式。以数据碰撞筛除无效线索、缩小排查范围，减轻办案人员现场走访的压力，实现“让数据多跑腿，让人少跑腿”，显著提高办案精度和工作效率。
2.从个案办理变为类案监督。着力克服“就案办案”思维，通过批量分析案件成因掌握涉水违法犯罪的共性因素，总结归纳问题背后的机制性漏洞。场景上线以来，富阳区院先后开展了建筑工地非法取（排）水、洗车行非法取（排）水、饮用水源地水产养殖污染、福寿螺入侵河道等多项涉水专项监督，并督促职能部门以“个案整治+专项行动”的模式进行履职，充分体现公益诉讼以个案办理推动全面整改、深化社会综合治理的制度追求。
（二）破解协同履职难：共享共治，凝聚整改合力
1.以数源共享活化数字赋能。牢固树立双赢多赢共赢监督理念，通过主动上门对接、阐明数据用途、积极开放数据等途径获取职能部门支持，逐步实现数据批量交换、实时交流。同时主动将场景生成线索以检察建议、磋商、系统内移送等方式移交行政机关，推动其精准、系统地开展查处整治，共享大数据办案的红利。依托“前端争取数据，后端分享线索”的办案模式，目前场景已经累积接入涉水数据13万余条，对外移送线索500余条。
2.以沟通协作凝聚治理合力。当前基层涉水行政执法正处于监督权和执法权分离、执法力量下沉乡镇（街道）的改革过渡时期，易出现监管薄弱环节。富阳区院立足守护水环境的共同目标，在深刻揭示现有涉水违法犯罪问题的基础上，灵活运用圆桌会议、听证会等协作手段，帮助行政机关填补执法漏洞、协调解决实际困难，助推营造节水护水的良好氛围，打造检察公益诉讼“破题”、行政执法“答题”的协同治理模式，有效破解“九龙治水而水不治”难题。
（三）破解长效治理难：建章立制，完善监督闭环
1.以建章立制推动长效长治。在深化场景建设的同时，富阳区院联合7家部门共同出台《检察公益诉讼“数智护水”监督场景协作机制》，以数据共享、线索移送、专项行动等形式全面深化“检察公益诉讼+水行政执法”协作模式，全力释放公益诉讼在生态环境保护领域“办理一案、警示一片、治理一域”的警示、督促、治理效能，筑牢水资源保护、水污染防治“电子屏障”。
2.以跟踪问效完善“数治”闭环。坚持检察公益诉讼“抓当前、管长远”的监督理念，在以数据动态更新、实时预警的方式实现对行政机关履职情况“跟踪问效”的同时，定期汇总统计场景生成线索情况，归纳产出水环境破坏高发区域、高发时段、高发企业、高发类型预警信息，实现监督办案从“治已病”向“治未病”转化，更有力地维护国家和社会公共利益。
参考文献（向上滑动阅览）
[1] 参见习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗》，《人民日报》2022年10月17日。
[2] 参见《国家的“江河战略”确立起来了》，人民网http://politics.people.com.cn/n1/2021/1202/c1001-32297079.html，最后访问日期：2022年7月1日。
[3]参见《最高检、水利部印发<关于建立健全水行政执法与检察公益诉讼协作机制的意见>》，最高人民检察院https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbh/202206/t20220609_559433.shtml，最后访问日期：2022年6月22日。
[4]《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，最高人民检察院网https://www.spp.gov.cn/tt/202108/t20210802_525619.shtml，最后访问日期：2022年11月9日。
[5] 参见《最高人民检察院关于支持和服务保障浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》，最高人民检察院网https：//www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/202205/t20220507_556283.shtml#2，最后访问日期：2022年10月28日。
[6] 参见贾宇：《以数字检察实战实效全力打造示范区当好排头兵》，《检察日报》2022年6月13日。
供稿 | 法律政策研究室
编辑 | 孙家仪