人民检察 | 邱生权 程婧 吴舒敏：检察机关参与道路交通类犯罪治理的模式创新
党的二十大报告强调，要加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。
司法实践没有止境，检察理论创新亦无止境。静夜冥思，捕捉灵感流光；以心作笔，共谱溢彩华章。“866学苑”专栏撷取全市理论研究之精品力作，以点及面，生动展示新时代杭州检察工作高质量发展的靓丽图景。
检察机关参与道路交通类犯罪治理
的模式创新
作 者
邱生权
建德市人民检察院党组书记、检察长
程婧
建德市人民检察院第二检察部主任
吴舒敏
杭州市人民检察院第一检察部检察官助理
本文发表于《人民检察》2022年12月第24期。
目前，以交通肇事罪、危险驾驶罪为主的涉道路交通类犯罪多发高发。进一步贯彻宽严相济刑事政策，践行新时代“枫桥经验”，在道路交通类犯罪（以下简称“道交类犯罪”）的社会治理中更好地发挥检察机关作用，已成为新时代检察机关能动履职的重要内涵。
一
参与道交类犯罪社会治理
是新时代“枫桥经验”的检察实践
进入新时代，“枫桥经验”发展出“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”新内涵。从检察机关参与社会治理的角度看，第一，“枫桥经验”的犯罪控制外延与检察机关参与道交类社会治理的理念与方式具有契合性。“枫桥经验”注重“抓早、抓小、抓苗头、抓源头”，重在犯罪预防，强调对社会纠纷的及时发现、及早介入、早期治理。道交类犯罪社会治理要求检察机关立足主责主业，充分发挥“四大检察”职能，从事前预防出发，通过道路安全防护设施整治、法治宣传、全社会参与等，从源头遏制该类犯罪的发生，做好前端预防。第二，“枫桥经验”的价值取向与检察机关参与道交类犯罪社会治理的目标和原则具有一致性。在以人民为中心理念指引下，新时代“枫桥经验”要求检察机关更加注重对犯罪嫌疑人的帮扶与教育，道交类犯罪社会治理亦是如此，检察机关通过能动履职，不仅需要由治罪思维向治理思维转变，还需要因时因地创新运用诉权，通过一系列帮教措施帮助行为人认识错误并主动回归社会。第三，“枫桥经验”的治理模式与检察机关参与道交类犯罪社会治理的方法和路径具有共通性。“枫桥经验”强调基层社会的多元治理，检察机关参与道交类犯罪社会治理也同样需要发挥检察能动性，充分融入乃至创新基层社会治理模式，从“前端——中端——末端”整治道交类犯罪，主动协同参与社会治理。
二
检察机关参与道交类
犯罪社会治理的现状审视
通过审视检察机关的办案情况，可对检察机关参与道交类犯罪社会治理现状困境有所把握，并在此基础进行原因分析。
（一）道交类犯罪社会治理的司法透视
1.检察机关参与治理具有局限性。当前，检察机关治理道交类犯罪主要依靠在刑事办案中开展个案治理，过于依赖刑法本身的惩罚功能，较不重视公民、社会协同参与治理的作用，对于此类案件的事前预防、事后衔接等环节存在治理盲区。具体表现为，重刑事办案轻社会治理，重案件办结轻类案预防，协同公安、司法、社会公益组织共同参与道交类犯罪社会治理的力度不够，主动性不强。因此，亟需由重“处罚”向强“监管”转变，从“后端”处罚延伸至“前端”预防，才能真正走出由“控”转“降”的犯罪治理困境。
2.行刑反向衔接不畅。根据公安部2017年修订的《道路交通事故处理程序规定》第82条，“对发生道路交通事故构成犯罪，依法应当吊销驾驶人机动车驾驶证的，应当在法院作出有罪判决后，由设区的市公安机关交通管理部门依法吊销机动车驾驶证”。根据公安部2018年公布的《道路交通事故处理工作规范》第108条，“发生道路交通事故构成犯罪，依法应当吊销机动车驾驶证的，公安机关交通管理部门应当及时通过公安交通管理综合应用平台查询法院的生效判决书信息，并在查询到机动车驾驶人有罪判决信息或者收到人民法院对机动车驾驶人的有罪判决书、证明机动车驾驶人有罪的司法建议函后，由设区的市公安机关交通管理部门依法吊销其驾驶证”。可见，对于交通肇事案件，公安交警部门普遍将“有罪判决”视为启动行政处罚程序的必要条件，导致检察机关作出相对不起诉决定后是否吊销驾驶证并不明确。此外，检察机关提出的采取其他行政处罚的检察意见，如建议对未刑事拘留的“醉驾”案件嫌疑人采取行政拘留等行政处罚措施，也可能被公安交警部门视为缺少操作依据而无法得以实现。
3.不起诉决定作出后易造成处罚失衡。道路交通安全法第91条明确规定了对于醉酒驾驶和饮酒驾驶的行政处罚，包括暂扣六个月机动车驾驶证、吊销驾驶证、拘留等。实践中，许多交通肇事犯罪造成的后果远比“醉驾”案件严重，而检察机关对此类案件作出相对不起诉决定后，公安交管部门却只能根据其交通违法行为采取扣分、罚款等较为轻微的行政处罚，与实际后果轻微但法律后果严峻的“醉驾”案件相比，有处罚失衡之嫌。换言之，对交通肇事者决定相对不起诉后，其仍然可以继续驾驶机动车，相应的惩治、教化效果远低于现有的“醉驾”案件。
4.“醉驾”案件从宽从轻标准难以涵盖现实所有情形。如，在浙江省，对于“醉驾”案件不起诉的条件，浙江省高级法院、浙江省检察院、浙江省公安厅于2019年印发的《关于办理“醉驾”案件若干问题的会议纪要》（以下简称《纪要》）中已有明确规定，即酒精含量在170mg／100ml以下，认罪悔罪，且无规定的8种从重情节，犯罪情节轻微的，可以不起诉或者免予刑事处罚。实践中，不少“醉驾”案件血液酒精含量在170mg／100ml以上，但犯罪情节轻微，社会危害性较低，如醉酒驾车送医、见义勇为、隔夜醒酒后开车等等；但因酒精含量超过170mg／100ml，不起诉或免予刑事处罚具有一定难度。
（二）产生治理困境的原因探究
1.依法能动履职意识不强。新时代检察履职的新要求，要求检察官努力实现从治罪思维向治理思维转变，从只关注办案转变为既关注办案，更关注治理。道交类犯罪之所以屡禁不止，重要原因之一在于办案人员的思想观念没有转变，并未与数字化治理、多部门协同等预防和查处机制等新形势下的新办法新手段相结合。
2.对相对不起诉的认识偏差。道路交通安全法第101条规定：“违反道路交通安全法律、法规的规定，发生重大交通事故，构成犯罪的，依法追究刑事责任，并由公安机关交通管理部门吊销机动车驾驶证。”该法条未明确需要法院的有罪判决才可采取吊销驾驶证的行政处罚措施，但实践中却普遍以“有罪判决”为行政处罚的前提，概因对相对不起诉决定存在认识偏差。虽然相对不起诉的行为未被法院判决有罪，但仍然是有“犯罪”的法律评价。道路交通法第101条中的“构成犯罪”应属刑法评价意义上的内容，即只要交通肇事者行为构成交通肇事罪，虽被相对不起诉，仍属于刑法评价上的“有罪”，即可适用该条款，而无须法院作出有罪判决。
3.相对不起诉制度使然。在道交类犯罪案件中，不少犯罪嫌疑人犯罪情节轻微，主观恶性以及社会危害性较小，适用相对不起诉的比例较大。但相对不起诉决定是一种“一次性行为”，决定一旦作出就无法约束被不起诉人，进而无法督促被不起诉人积极悔改，不利于发挥刑罚的特别预防功能。同时，不起诉决定作出后，后续的非刑罚处罚措施适用的比率并不高。
4.“但书”出罪未能成为实体出罪的实践做法。如仅靠《纪要》中的规定并不能涵盖现实所有出罪情形。“醉驾”行为人是否构成犯罪，不仅需要考虑是否符合危险驾驶的构成要件，同时也要结合刑法总则中关于犯罪的定义。即使行为人达到醉酒驾驶车辆的标准，也要结合其驾驶车辆的环境、原因等综合判断是否具有社会危害性，即以刑法第13条“但书”的规定作为实体出罪的通道。然而，实践中对此重视不够。
三
检察机关参与道交类
犯罪社会治理新模式
全链条全环节规范、完善检察机关参与道交类犯罪社会治理，仍需紧扣新时代“枫桥经验”的新内涵，坚持以人民为先，以源头治理为要，以多元治理为依托，锚定问题导向、效果导向，打造新时代检察机关参与道交类犯罪社会治理的新模式。
（一）发挥检察职能融合社会治理，做好事前预防
1.推进和深化检察公益诉讼工作。坚持以人民为中心的发展思想，进一步推进和深化检察公益诉讼工作，主动督促、协同相关行政机关加强对道路转角镜、道路挡墙、护栏、标识标牌标线、补光灯、隔离带等安全防护设施的监督管理，最大限度保障人民群众切身利益，防范化解道路交通安全隐患。积极排摸线索，做好调查取证，并制发诉前检察建议依法督促整改。坚持“督促之诉”与“协同之诉”并举，督促、协同行政机关进行整改，共同维护道路交通安全。
2.联合开展专项行动，形成治理成果。联合公安交警、路政、市场监督管理等部门开展交通文明整治专项行动，从源头预防道交类犯罪案件的发生。一是开展交通文明劝导公益服务。在事故易发路段以及车流量大的路段，开展交通文明劝导，切实改善交通不文明现象；二是倡导“喝酒不开车，开车不喝酒”的良好风气。建议市场监督管理部门制定工作方案，号召各饭店、ktv建立防酒驾机制，履行劝导责任。
3.加大交通宣传力度，增强守法意识。通过制作交通事故警示片、“醉驾”警示纪录片，于各村、社区内循环播放，形成震慑力；通过交通普法下乡村、下基层，进一步提高守法意识；通过抖音、微信、微博等新媒体形式，提高宣传的普及度和趣味性。
（二）多路径探索诉权的规范运用，完善事中治理
1.适当拓展“醉驾”案件的从宽从轻标准。一是对于“醉驾”犯罪案件，根据犯罪嫌疑人的悔罪程度、社会危害性大小等开展综合评估，探索对酒精含量在200mg／100ml以下，犯罪情节较轻，社会危害性较小，且具有从轻情形的犯罪嫌疑人不起诉或者免予刑事处罚。二是对不起诉或者免予刑事处罚的犯罪嫌疑人，开展社会危害性评估。在不起诉决定作出后，建立不诉评估机制，定期观察犯罪嫌疑人不起诉后的交通驾驶行为，以及回归社会的综合表现，考察不起诉决定作出是否真正实现刑事司法的惩罚教育功能。经过多案实践，最终形成具参考性的“醉驾”案件从宽从轻标准。
2.完善道交类犯罪案件公益实践帮教机制。建立社会公益服务考察评价小组，推动公益实践帮教机制落地。一是对于犯罪事实清楚、证据确实充分，自愿认罪认罚，且自审查起诉阶段采取取保候审强制措施的道交类犯罪案件嫌疑人，经其主动申请，可将其参与社区志愿服务、文明交通劝导作为是否起诉或起诉后量刑轻重的重要参考条件，启动诉前考察程序。二是对于犯罪事实清楚、证据确实充分，自愿认罪认罚，但因采取刑事拘留强制措施或其他原因无法开展诉前社会志愿服务的道交类犯罪案件嫌疑人，可将其参与社区志愿服务、文明交通劝导作为不起诉决定宣布后的帮教措施。
（三）做好不诉适用的“后半篇文章”，推动事后衔接
1.规范道交类犯罪案件不起诉后的非刑罚措施。一是探索建立“禁驾期”制度。由于交通肇事案件不起诉后的行政处罚尚处于缺位状态，因此，在宣布不起诉后可建议公安机关对其设置一定时限的“禁驾期”。二是推动训诫、责令具结悔过、赔礼道歉等非刑罚措施的运用。对于道交类犯罪案件决定不起诉的，对犯罪嫌疑人开展多种形式的法律教育，并记录在案，同时探索通过微信、抖音等新媒体形式，鼓励其主动悔过，提升社会宣传效果。三是进一步推动检察意见的适用。对于道交类犯罪案件决定不起诉的，可以建议公安机关增设道路交通安全知识学习课程，在课程学习完毕并考试合格后，方可重新取得驾驶资格。
2.开展驾驶资格吊销类案监督。针对在办理危险驾驶案件中发现公安交管部门对过往因危险驾驶起诉或不起诉、交通肇事被起诉的个人未及时吊销驾驶资格的个案线索，通过相关检察数据应用平台，对驾驶资格吊销情况进行数据碰撞比对，开展道路交通类犯罪领域公安交管部门未及时吊销交通肇事人员驾驶资格的类案监督。经过模型设计、数据碰撞，对存在上述情况的案件，制发检察建议，敦促公安交警部门及时吊销驾驶资格。
参考文献（向上滑动阅览）
1. “枫桥经验”联合蹲点调研组等：《社会治理的典范平安和谐的绿洲——枫桥镇提升推广新时代“枫桥经验”调查报告》，载《浙江警察学院学报》2018年第3期。
2.参见孙红卫：《实体与程序双重视野中的相对不起诉》，载《人民检察》2009年第9期。
3.俞永梅、周耀凤、王晶：《相对不起诉制度的运行与完善——以浙江省宁波市855 份相对不起诉文书为分析样本》，载《人民检察》2018 年第6期。
供稿 | 法律政策研究室
编辑 | 方利利