美国金融制裁有哪些不为人知的手段？有本书此前曾重点剖析

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编者按：近期，美国频频对中国企业华为、TikTok等实施打压制裁，随之而来呼吁警惕美国金融制裁的声音越来越多。2016年，人大重阳曾推出《金融制裁：美国新型全球不对称权力》一书，第一作者徐以升系中国人民大学重阳金融研究院客座研究员，书中详细揭露了美国金融制裁的运作规律及手段，对防范美国金融制裁具有重要意义。本期人大重阳君为您推出部分章节，可点击阅读全文。

1、定义金融制裁

目前国际上还没有对金融制裁的确切定义，一般学者都把视为经济制裁的重要内容之一，是经济制裁运用金融手段的一种表现方式。不过，随着金融作为国家经济的中枢神经，国际金融关系日益成为国际关系的重要内容，基于国家安全而开展的国际金融活动已经成为影响国际关系的重要因素。对金融制裁这个概念作出精确描述，就具有了学术研究上的必要性。首先，金融制裁的主体是国家或国际组织，受制裁方可以是国家、组织机构、个人等。其次，金融制裁的主要内容是通过阻碍受制裁方的资金流动来对迫使其改变行为的一种强制性行为。简而言之，金融制裁主要是通过阻碍金融流动来使受制裁方承受经济压力。第三，金融制裁是经济制裁中与金融相关的一个分支，它与经济制裁所要达到的目的大体一致。最后，与经济制裁其他手段相比，金融制裁属于“高烈度”的经济制裁。从上述四个角度出发，本文尝试对金融制裁的概念进行初步的界定。金融制裁主要指使用各种金融手段的经济制裁，是国际经济制裁的内容之一，它属于一种“高烈度”的经济制裁。

2、美国金融制裁的发展演变

从19世纪末开始，随着美国在经济和军事上的逐步崛起，并逐渐成为世界最强大的国家，美国凭借其经济和军事实力，更加频繁运用经济制裁，并配合其他手段，来推进其对外战略目标的实现。二战前，美国货币金融实力不断提升，但鉴于当时英镑仍然是最主要的国际中心货币，并且全球金融网络仍未建立，此时美国对金融制裁的运用仅局限于冻结受制裁方的财产，最具代表性的案例是太平洋战争前美国对日本的金融制裁。二战后美国货币金融经济实习的中心地位彻底奠定，并在战后组建了IMF、世界银行等国际组织，实现美国领导的战后世界政治经济秩序。进入2014年以来，金融制裁为美国和俄罗斯提供了较量的崭新舞台，并且成为大国博弈新手段。

3、美国金融制裁的法律发展

随着金融制裁实践手段的不断丰富，各国对金融制裁的立法也在不断完善，使其适用范围越来越广泛，适用手段越来越具有严密性、扩张性和突袭性等特点。3.1金融制裁的触发理由当今世界的国家间之间的关系错综复杂。多种因素都可能触发主权国家或国际组织对特定对象实施金融制裁。其中最关键的影响因素包括以下几方面：一是维护国际和平及保护人道主义。二是满足主权国家自身特定的政治和经济利益。三是打击国际恐怖主义的需要。四是打击国际犯罪及毒品活动的需要。3.2联合国涉及金融制裁的相关法律制度联合国是协调国际冲突，维护世界安全稳定发展的中枢机构。《联合国宪章》中涉及到与金融制裁有关的相关条文被大多数国家公认为履行金融制裁权力的来源，往往具有指引性效力。《联合国宪章》的相关条款说明了金融制裁的法理来源，具体层面上的制裁决议则由联合国安理会颁布，按照宪章第25条，安理会拥有行使维护国际和平与安全的职能。安理会的金融制裁具有如下几个特点：首先，金融制裁覆盖面巨大，由于联合国会员国涵盖全球绝大多数主权国家的特性，安理会的决议往往能影响到其会员国所辖的全部领域。其次，安理会的金融制裁决议更多是一种指引性而非强制性要求。最后，金融制裁作为一种针对性和目的性很强的行为，需要以联合国各会员国的国内相关法律作为保障，如果没有国内相关的法律法规对安理会决议内容进行详细的说明和执行，就无法保障金融制裁的效果。3.3美国金融制裁的法律依据美国不断颁布各类相关法律法规，逐步构建了一个囊括了成文法、总统决议及财政部规章的全面金融制裁法律体系。并依法设置了专门的机构履行金融制裁职能。具体而言，美国的金融制裁法律主要由以下几个部分构成：第一，与金融制裁紧密相关的法律。第二，美国能引发金融制裁的其他法律。第三，总统行政命令和财政部公布的专门条例。3.4美国金融制裁的立法发展冷战结束后，美国成为世界上唯一的超级大国。其利用金融制裁作为“大棒”，打击敌对势力的举措愈发频繁。在新时期里，美国金融制裁立法也较冷战期间发生了诸多变化。第一，金融制裁单边化色彩浓厚。第二，特殊利益集团对美国金融制裁立法影响上升。第三，金融制裁立法不再局限于联邦政府。第四，对金融服务业制裁加剧。3.5其他主要发达经济体金融制裁立法进展当一个国家的货币金融经济等综合实力和影响力达到一定程度时，就有能力尝试运用包括资产冻结、断绝援助等经济、金融制裁措施来处理国际冲突、施加惩罚性举措。除了美国之外，欧盟、英国、澳大利亚、日本、加拿大、韩国等国家对金融制裁都有相应的立法。总体而言，各国为维护本国利益而颁布的金融制裁法规都体现出“授权法”的特点，即授权各国政府的主管机关采用行政命令的方式针对特定对象实施金融制裁措施，同时，为上述“特定对象”的认定确定法律标准或者法定条件。

4、美国金融制裁的手段

实施金融制裁所要达到的效果基本都是限制被制裁方的资金融通活动，从而最终迫使被制裁方停止相关行为，最终接受制裁条件的目的，实现制裁主体的国家利益。简而言之，金融制裁主要是通过阻碍金融流动来使受制裁国承受经济压力。就金融制裁实施的手段而言，本文概述如下几种最主要的金融制裁形式。4.1冻结或冻结并没收资产冻结资产是金融制裁最常用的手段之一，通常流行的做法是冻结受制裁国或者该国个别领导人的海外资产。该手段历史悠久。传统上，冻结一国账户多发生在两国政治交恶，甚至涉及军事冲突等具有强烈敌意的事件中。进入21世纪以来，打击恐怖主义成为美国对外政策的首要目标之一，而金融制裁成为美国实施非对称打击的重要工具，其中冻结资产起到了至关重要的作用。除了对国家、组织机构的资产冻结外，美国发起的冻结资产还包含个人。4.2财政制裁财政制裁一般指冻结或者取消预期应得的双边援助款项，或者是世界银行和国际货币基金组织的信贷、商业融资等金融制裁手段。美国对伊朗的财政制裁可谓是财政制裁的典型案例，美国对伊朗的金融制裁不仅遏制了伊朗从国际组织获得资金的能力，也使得投资者对伊朗经济尤其是石油开发行业的前景丧失信心。4.3切断美元获取能力和使用美元渠道一方面，美国可以通过自身金融力量截断其他国家获取美元的能力；另一方面，美国可以通过自身在国际金融体系中的巨大影响，要求独立的国际金融组织机构停止对被制裁国提供美元结算和其他服务。截断受制裁国获取美元的能力一向是美国金融制裁的重要手段。冷战后期，美国曾经控制苏联获得硬通货的渠道来打压苏联。切断使用美元渠道则主要依托全球支付清算系统。美元清算系统有“纽约清算所银行同业支付系统”（CHIPS）、ACH等。被OFAC等规定的被制裁对象一般被禁止在这些美元清算体系内出现，如果在美元清算过程中进行筛选，发现有被制裁对象，则美国银行应当拒绝提供金融服务，甚至冻结被制裁对象的资产。4.4禁止全球金融机构与被制裁对象交易禁止全球金融服务机构与被制裁对象交易，是指制裁国或国际机构切断其领域内的金融机构与被制裁国之间的金融业务进行融资、贷款等业务往来，从而达到切断被制裁国资金供应，扰乱被制裁国金融体系的作用。一般情况下，金融机构会配合美国政府发布的监视名单，冻结可疑的资产和交易，从而切断一些个人和组织与世界金融体系的关系。4.5制裁对方银行体系作为金融制裁的重要手段，美国倾向于开展对银行系统的制裁行动。银行系统已经成为继政府之外，美国金融外交的重要主体之一。美国对伊朗银行业、俄罗斯银行业的制裁是当前金融制裁新发展的典型案例。

2005年以后伊朗核问题加剧导致对伊朗制裁升级。2007年10月，美国将目标瞄准伊朗23个实体，包括三家银行。2008年3月，联合国安理会决议呼吁成员国要“审慎地控制其领土内的所有伊朗银行的金融活动，尤其是伊朗国家银行和伊朗出口银行。”美国对伊朗银行网络的金融制裁也使得伊朗普通民众日常购买支付变得困难。银行紧缩还束缚了国外投资和对外贸易，并最终传导到伊朗国内经济。

5、不对称：金融制裁核心特征

金融制裁在长期的演变和发展中，逐渐具备了一系列特征，这些特征不仅突出了金融制裁的优势，体现了金融制裁的内涵，更表现出金融制裁在制定和实施时对制裁发起者诸多领域的客观要求。我们发现，当前全球金融制裁的核心特征，是不对称性。第一，金融制裁具有很强的不对称性特征。美国实施金融制裁的不对称性表现在，首先，除美国之外，其他国家无法发动金融制裁呢。其次，金融制裁的实施只有在美国的配合下才能奏效。如果没有美元金融网络的支持，任何金融制裁都收效甚微。因此，在当今的全球体系里，只有美国有能力发动比较彻底的金融制裁，其他任何的发展中国家甚至是发达国家，均没有能力发动完全的金融制裁。这是金融制裁非对称性特征的基本概括。第二，金融制裁比其他制裁更易于执行。一些遭受贸易禁运的国家或组织，总能通过各种走私手段，从灰色地带获得需要的商品或劳务。但金融制裁则不然，由于金融交易的电子化进程远快于实体经济，只要拥有相应的技术和执行力度，金融打击的范围可以到覆盖到全球各地的任何一笔金融业务之上。因此，金融制裁能够在短时间内大范围地对被制裁方进行打击，效果十分显著，具有充分的可行性。第三，金融制裁具有强烈单边主义色彩。在理论上，金融制裁的实施与否应由安理会根据《联合国宪章》第25条和第41条进行定夺后再由安理会成员国讨论决定并付诸实施。但自从冷战开始，这种理想状态下的运作机制就很难得到真正有效执行。在冷战期间，由于美国与苏联之间的持续对峙，安理会沦为两大阵营之间角力的舞台，难以通过任何双方意见相左的决议。总之，金融制裁作为一种外交手段的延伸，需以强大的金融实力及配套的法律体系作为发起和执行的保障。在具体实施时，需要由制裁发起国各个部门合力完成，在国际上则须通过多国间相互合作来保证制裁效果。金融制裁经过漫长的发展，已经明确了打击的对象和打击手段，相对于其他制裁方法而言，金融制裁具有便捷和高效的特征，打击效果明显。

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中国人民大学重阳金融研究院（人大重阳）成立于2013年1月19日，是重阳投资董事长裘国根先生向母校捐赠并设立教育基金运营的主要资助项目。

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