探析本轮国企改革：不容忽视的四大背景与三大方向

文|葛润菁（长安大学管理学硕士，知本咨询高级咨询顾问） 

编辑|亿亿

中国的国有企业改革是在特定背景下，由政策推动所引发一系列变革的系统工程，中国国有企业改革与经济发展的大背景息息相关，改革实践的过程也脱离不了政策主导的大方向。

本轮国有企业改革有着鲜明的时代特性，是中国新一轮改革开放的有机组成部分，是新时代全面深化改革的配套组成成分。因此看待本轮国有企业改革要立足大的背景观、秉承大视野，把握改革中最核心的脉络方向：

本轮国有企业改革不容忽视的四大背景

本轮国有企业改革不容忽视的背景，简单概括为四个词：

应对产能过剩——主要指传统行业企业需要应对普遍的产能过剩和伴随的相关问题；

优化资源配置——主要指落实市场在资源配置中起决定性作用，全社会促进各类生产要素的优化配置；

承担国家使命——主要指国有企业始终需要承担服务国家发展大局的使命；

新兴战略机遇——主要指新的科技革命会为各行业中各类所有制企业带来新的发展机遇。

一、传统行业产能过剩及伴生相关的问题。本轮国企改革的最大背景是传统行业产能过剩，虽然产能过剩对于国有企业和民营企业均会造成影响，但是对于国有企业而言，由于国有企业大多布局在产业链上游，受产能过剩影响更大，造成的压力更加明显。

在产能过剩情况下，外贸市场和内需市场的购买需求远小于产能，产品及服务的价格承压，导致企业经营难度增加，部分行业被迫进行整合、企业也需要进行经营调整，并体现为两点：

第一，国有资本借助不同方式，例如凭借国有资本投资公司、限制国企非主业投资等，进行产业布局调整。第二，国有企业缩减产能，例如淘汰落后产能。国有企业缩减产能会客观导致企业原有劳动力相对过剩，从而激化内部矛盾，产生人员分流等客观需求。

二、全社会促进生产要素优化配置更加迫切的需求。提升全社会有效利用资源、促进生产要素自由流动、促进各要素收益公平是进一步推动中国特色社会主义市场经济的客观需求，也是在经济下行的情况下，不断深化改革的重要举措。日前中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》更是凸显了此项工作的重要意义。

资本、劳动力、技术、土地、信息、数据等生产要素是贯穿在企业经营活动过程中的要件，对于国有企业改革而言，促进促进各类要素的优化配置，简而言之就是，促进各类生产要素合理配置、有效流动，在外部争取突破限制要素流动的障碍，在内部争取解除影响要素流动的瓶颈，从而实现要素配置的优化。

以技术要素为例，国有企业通过建立技术转移、转化的激励机制可以促进要素资源在企业内外部之间流动，使企业的沉淀技术创造更大的价值。

三、国有企业需要服务国家发展大局，占据“微笑曲线”两端。这其中包含了两层含义，但两者的实现途径却是一致的：

一是从国家战略层面考虑，为塑造中国在经济、科技领域的竞争优势，由国有企业和民营企业共同承担关键领域关键技术的研发使命、同时扩大中国企业的品牌效应占据海外市场；二是从企业经营层面考虑，中国的国有和民营企业，其业务需要不断向附加值高的区块移动，例如：知识生产、品牌与服务等，并不断强化自身独有优势。实际上本轮国有企业改革所提到 “实现国有资产保值、增值的目标”，最直接最有效的实现方式就是，国有企业在自身擅长领域，在附加值高的业务方面形成自身独有优势。

四、新产业、新业态为各行业塑造了未来发展机遇。首先，新的科技革命和中国的经济结构转型为国有企业的改革发展带来了双重机遇。一方面，新产业创造新的市场需求，使企业在新兴行业中快速成长成为可能；另一方面，新科技所带来的技术革新可有效利用于传统行业的各个方面，从而优化生产、创新管理。

其次，中国经济正在向后工业化阶段过渡，新型工业化、城镇化、农业现代化同步推进，创造了新的市场需求，生产型服务业和消费型服务业的快速发展，也为国有企业 “做增量，促改革”提供了机遇。

本轮国有企业改革不容忽略的三大方向

本轮国有企业改革不容忽略的三大方向，简单概括就是：

布局和发展什么？——国有资本布局、国企产业及业务布局调整；

用怎样的架构去管理？——国企业监管调整和完善现代企业制度；

如何善用经营资源？——促进各类要素有效流动。

一、对国有资本布局、国企的产业及业务布局进行调整

本轮国有企业改革在新科技革命初露端倪、中国经济结构转型方兴未艾、中美经济领域竞争日趋渐强的背景下发生的。因此国有资本需要进行资本布局调整、国有企业需要进行产业布局及业务布局调整以适应未来的发展。

首先，对于国有资本而言，存在国有资本布局调整的客观必要，特别是推动国有资本向战略性新兴产业、国民经济命脉的重要行业与民生保障等关键领域和优势产业聚集，并有序退出不具备竞争优势的领域。

而各类改革政策也主要是为了推动调整优化国有资本布局。

例如：《国务院国资委关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见》明确提出组建国有资本投资公司，国有资本投资公司以资本为纽带、以产权为基础依法开展国有资本运作，并以服务国家战略、优化国有资本布局、提升产业竞争力为目标，在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，发挥投资引导和结构调整作用。

其次，对于国有企业而言，面对传统行业的竞争，抓住新兴行业的机遇，在改革政策的推动下，往往也会自主进行产业布局调整和业务调整。在产业布局调整方面，国资委层面为国有企业集团确定主业，国有企业集团通过各类股权运作以及产业发展规划引导集团内各层级企业进行产业布局优化调整。

在这个过程中，各类 “混改政策”以及“国资监管政策”客观上起到了“一放一束”的作用，有效推并稳重地动了产业布局优化。业务调整方面，各国有企业响应政策、顺应市场积极向附加值更高的领域进行业务调整，特别增强研发、促进企业科技实力。而各类型“科改政策”在盘活存量科研资源、有效利用研究成果的同时，客观上推动和促进了这一过程的实现。

二、完善现代企业制度，优化国资监管体制

中国深度融入全球经济发展，通过各领域的开放，让中国企业走出去，让外国企业走进来，是当前，乃至很长一段时间中国经济发展的主基调。

因此，这要求中国各类经济规则、通行模式与世界发达经济体接轨并且积极参与新规则的制定，通行模式的接轨就包括完善现代企业制度。现代企业制度本质上是以市场经济为基础，以企业法人制度为主体，以公司制度为核心，以产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学为条件的新型企业制度。

而与建立现代企业制度相配套的还有国资监管体制的变革，国资监管体制将从以管企业为主向以管资本为主转变，这是现代企业制度优化的必要保障。

从建立现代企业制度来看，《关于深化国有企业改革的指导意见》明确指出五项工作重点内容，包括：推进公司制股份制改革、健全公司法人治理结构、建立国有企业领导人员分类分层管理制度、实行与社会主义市场经济相适应的企业薪酬分配制度。

但是五项改革在实践中均面临着较强的阻力，例如：股份制改革的相对保守、形式上的法人治理结构、领导人分类管理制度设计中的妥协、名义上的薪酬分配制度改革等。

而较为有效的方式依然是“做增量、优存量”，在新的产业、新的业务领域直接利用新的机制，并与企业产业布局及业务布局调整产生协同；在已有产业、已有业务领域，利用渐进式的持续优化推进改革进程。

从国资监管体制变革来看，管企业为主向以管资本为主的转变是唯一能够契合现代企业制度建设，使国有资本和各类资本进行广泛合作，使国有企业在对外开放的大格局中对接世界认可的经济规则、通行模式的有效路径。

其中，“国资监管体制变革”落地的必要途径是“自上而下，确定并落实授权放权事项”。

但是，由于权力的下放会产生两个方面的问题，一方面是对于下级企业，权力是否能接的住，是够会出现“一放就乱”的情况，需要配套相关制度建设；另一方面对于上级企业，权力是否愿意放，权力下放本质是权力转移，权力转移过程会牵涉权力转移成本，以及被转移方是否意愿让渡权力的情况。而“分步推进，稳步实施，逐渐调整”是一个确保权力“放的出、接的住”，兼顾改革稳定性和有效性的路径。

三、促进各类生产要素有效流动

中国经济深度融入全球发展，客观上要求各类生产要素在国内外、国内不同区域之前、企业内外部之间有效流动。这是中国作为世界经济增长引擎，在经济“新常态”的情况，全社会有效利用资源，实现资源优化配置的必要举措。

对于国有企业而言，促进各类生产要素有效流动其实是在保证国有资产保值、增值，国有资本在关键领域发挥积极作用的基本前提下，促进各类生产要素在企业内部之间、企业内外部之间充分流动，以实现企业更大范围、更深程度资源优化配置的过程。对于国有企业改革而言，重点涉及的要素包括：资本要素、技术要素、劳动力要素和信息要素。

资本要素的重点词是“混”，“混”即混合所有制改革或股权多元化的配套改革。通过混合所有制改革，利用资本牵引，同时引导了产业布局调整、业务调整和现代企业制度的完善。

技术要素的重点词是“研+转”，“研”即技术的研发，企业通过战略确定方向、组织配套变革、人才激励促进、内外协同合作来促进技术特别是关键领域核心技术的研发；“转”即技术的转移、转化，主要是通过激励政策，促使技术迅速转移、转化形成商业价值。

人才要素的重点词是“能”，“能”即主要围绕三项制度建设的要求，实现人才的“能上能下、能进能出”，收入的“能增能减”，目前通过国企改革实践，已经有大量可供借鉴的成熟机制，例如：职业经理人机制、高层专家选聘机制、对赌机制等；

信息要素的重点词是“缩”，“缩”即减少信息内外部传递的阻碍，降低信息传递过程的时间延迟和失真情况，一方面是通过技术手段，一方面是通过管理手段。

其中管理的有效手段包括：压缩企业层级、构建扁平组织、通过授权减少审批、压缩审批环节等。但是无论促进要素充分流动的改革重点体现在哪，促进要素流动从经济发展的客观规律而言将是一个长期持续的过程。

国有企业改革是一个永远没有终点的进行时，只要有国企，只要外部环境不断发生变化，国有企业的改革就一定会不断进行。国有企业只有把握大背景、眸准大方向，才能在一波又一波的改革浪潮中，找准定位，砥砺前行。

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