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稼轩分享｜矿产资源压覆纠纷之压覆与损失认定问题探究
✎ 第 347篇原创
文 | 蒋瑞雪 张琪琪
预计阅读时间：11分钟
甲是某建设项目的建设单位，但建设用地周边和区域内已经设定了矿业权，矿业权人为乙。在矿产资源补偿协议的协商中，双方就应否“赔偿”或“补偿”，以及补偿范围、计算标准等问题难以达成一致，乙起诉甲要求支付巨额赔偿。
按照矿产资源法的规定，建设项目若压覆矿产资源，建设单位应与矿业权人签署压覆补偿协议，并将补偿协议提交土地管理部门。如果建设单位与矿业权人不能达成补偿协议，将面临的后果包括：（一）因为存在土地使用争议，建设单位难以获得土地使用权证；（二）项目没有土地使用权证，不能办理施工许可证等其他建设手续；（三）如果强行施工，侵犯矿业权人权益，引发侵权赔偿诉讼。
建设项目压覆矿产资源补偿争议，是矿业开发的常见纠纷类型。解决压覆争议，首先得认定建设项目确实构成压覆以及压覆面积、损失范围，不论是双方协商确定，还是共同委托矿业权评估机构鉴定，这三个问题的答案是压覆纠纷的解决基础。
1.被压覆的矿产资源应在建设项目选址意见书前取得探矿权证或采矿权证
《矿产资源法》第三十三条规定，“在建设铁路、工厂、水库、输油管道、输电线路和各种大型建筑物或者建筑群之前，建设单位必须向所在省、自治区、直辖市地质矿产主管部门了解拟建工程所在地区的矿产资源分布和开采情况。非经国务院授权的部门批准，不得压覆重要矿床。”该规定在立法层面明确了建设项目应合规避让矿产资源的原则，但没有明确建设单位履行查询义务的时间点。
国土资发〔2010〕137号明确：建设单位应在建设项目选址前，主动查询拟建项目所在地区的矿产资源规划、矿产资源分布和矿业权设置情况，各级国土资源行政主管部门应为建设单位查询提供便利条件。不压覆重要矿产资源的，由省级国土资源行政主管部门出具未压覆重要矿产资源的证明；确需压覆重要矿产资源的，建设单位应根据有关工程建设规范确定建设项目压覆重要矿产资源的范围，委托具有相应地质勘查资质的单位编制建设项目压覆重要矿产资源评估报告。
2.被压覆矿产资源应是合法存续期间的矿业权
（1）矿业权证的颁发时间应在自然资源部门同意矿产资源压覆批复之前。按照国土资发〔2010〕137号，已批准建设项目压覆的矿产资源，各级国土资源行政主管部门不得设立矿业权。
（2）矿业权证在有效期内。根据《矿产资源勘查区块登记管理办法》的规定，探矿权的有效期是“3+2”，勘查许可证有效期最长为3年，每次延续时间不得超过2年。油气勘查许可证有效期最长为7年，滚动勘探开发的油气采矿许可证有效期最长为15年。采矿许可证有效期按照矿山建设规模确定：大型以上的，采矿许可证有效期最长为30年；中型的，采矿许可证有效期最长为20年；小型的，采矿许可证有效期最长为10年。采矿许可证到期前30日可以申请延续。
（3）矿业权人合规行权。如果被压覆矿产资源勘查开发过程存在下列行为，矿业权可能被吊销：a. 违反矿产资源法的行为：非法倒卖矿业权牟利；越界开采，越层开采，经责令退回仍不更改，造成资源破坏；不依照法律规定提交年度报告，拒绝接受监督检查或者弄虚作假，情节严重的；不按期缴纳依法应当缴纳的费用，由登记管理机关限期缴纳，逾期仍不缴纳的。b. 违反矿山安全法的行为：矿山建设工程安全设施的设计未经批准擅自施工的，主管部门责令停止施工，拒不执行的；矿山建设工程的安全设施未经验收或者验收不合格的擅自投入生产，责令停止生产，拒不停止生产的；已经投入生产的矿山企业，不具备安全生产条件而强行开采，经责令限期改进，逾期仍不具备安全生产条件的。
3.建设项目与矿区范围重叠并对矿产资源正常勘查开采构成影响
矿业权人主张建设项目压覆了矿产资源，进而要求建设单位补偿经济损失，必须证明建设项目压覆了矿区，且确有造成损失，否则补偿就失去了伦理依据，也得不到法律支持。实践中，如果经地理比对确实存在建设项目与矿区范围重叠导致矿产资源不能开发利用，通常就会认定构成压覆。
1.将建设项目的用地规划图和矿业权证的矿区范围图进行对比，拐点重叠区域为压覆区域。2.法定的建设安全距离范围作为压覆区域。如《铁路安全管理条例》规定，铁路建设项目的安全距离是铁路线路路堤坡脚、路堑坡顶、铁路桥梁外侧起向外各1000米范围内，以及在铁路隧道上方中心线两侧各1000米范围内；《中华人民共和国石油天然气管道保护法》规定，天然气管道敷设最大的安全范围为管道专用隧道中心线两侧各一千米地域范围内。3.建设单位和矿业权人共同委托第三方鉴定机构，通过建设工程（地基）允许和极限变形值、工程所在区域因开采对岩层和地表移动的影响关系，根据相关国家标准、行业标准进行圈定，最终压覆范围以第三方机构出具的评估报告为准。 实践中最常用的压覆范围确定方式为第三种。
国土资发〔2010〕137号第四条第（三）项明确规定，“建设项目压覆已设置矿业权矿产资源的，新的土地使用权人还应同时与矿业权人签订协议，协议应包括矿业权人同意放弃被压覆矿区范围及相关补偿内容。补偿的范围原则上应包括：1.矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款（无偿取得的除外）；2.所压覆的矿产资源分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失。”
但由于国土资发〔2010〕137号的性质是部门规章，不是司法审判的依据，只可供参考，所以该文件效力有限。各地法院在审理压覆补偿纠纷时，对补偿范围是否仅限于直接损失，有不同观点：
第一种观点：被压覆的矿产资源可得利益也应得到支持。以湖北省宜昌至巴东高速公路建设指挥部与被申请人兴山县峡口镇堰塘湾煤炭有限公司用益物权纠纷再审民事判决书（2014）鄂民监二再字第00002号为代表的观点认为，关于矿产资源的压覆补偿标准，法律法规并未有明确规定，而国土资源部〔2010〕137号通知仅就补偿范围原则上应当包括的内容予以明确，并未将其他补偿费用排除在外。“本案中，对于堰塘湾煤炭公司的损失，原一审法院委托鉴定机构鉴定的事项即为因宜巴高速公路压覆堰塘湾煤炭公司北部李家沟煤炭资源所造成的直接经济损失和间接经济损失，而鉴定机构以此为基础所评估的对象为“被压覆的矿产资源采矿权价值、可得收益、资产损失及资料费”四个方面，最终评估结论为878.85万元，原一、二审判决均依此标准作出判决，而堰塘湾煤炭公司在本案二审上诉中又未对此提出异议，故对于补偿标准，仍应以原一审法院委托的永业评估公司出具的鉴定结论为依据。” 湘西自治州炼兴矿业有限责任公司与湖南省高速公路建设开发总公司侵权责任纠纷二审民事判决书（2016）湘民终760号认为，“《中华人民共和国侵权法》第十九条规定，侵害他人财产的，财产损失按照损失发生时的市场价格或者其他方式计算。故高速公路建设开发公司称赔偿应以投入资金等直接损失为限的辩解与前述法律规定不符，本院不予支持。《湖南省国土资源厅关于建设项目压覆矿产资源补偿有关问题的通知》（湘国土资发〔2013〕17号）、《湖南省人民政府办公厅关于做好压覆矿产资源补偿工作的通知》（湘政办发〔2015〕17号）等相关文件规定，压覆矿业权应当赔偿的损失主要包括所压覆矿产资源应分摊的已缴采矿权价款、被压覆范围矿业权的取得成本、压覆范围的直接损失、被压覆采矿权开采投资及同类开采矿山行业投资平均利润减已获投资回报、被压覆范围探矿权的勘查投资和行业投资平均利润。” 第二种观点：补偿范围应仅限于直接损失。张忠与乌鲁木齐米东区房屋征收与补偿管理办公室、新疆方夏资产评估事务所（有限公司）房屋拆迁安置补偿合同再审民事判决书（2015）新审二民提字第205号，“新疆维吾尔自治区人民政府办公厅新政办发〔2012〕74号《印发关于做好建设项目压覆矿产资源补偿工作的意见（试行）的通知》（以下简称《矿产补偿通知》）……《矿产补偿通知》第二条第（二）项关于“补偿范围”规定为：1．已缴纳的矿业权价款（无偿取得的不予补偿）；2．所压覆矿产资源分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失。第（三）项第2小项关于对国家和自治区批准的水利、铁路、公路、机场、油气管道、电网等基础设计建设项目压覆矿产资源的补偿标准，规定为按实际投入予以补偿，最高不超过1.5倍。方夏评估公司在评估时将停产停业的损失作为矿业权的价值，与《矿产补偿通知》中赔偿范围为赔偿直接损失的规定不符。” 兰坪龙源石膏经贸有限公司、华能澜沧江水电股份有限公司财产损害赔偿纠纷二审民事判决书（2019）云民终895号认为，“经龙源公司申请，一审法院依法委托云南乾盛司法鉴定中心对龙源公司的经济损失进行了鉴定……鉴定意见为……无法继续开采的石膏矿保有资源量为：241.44万吨，被压覆矿产的价值（静态利润值）在2077万元左右……依照《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》……《云南省国土资源厅关于进一步规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》（云国土资〔2010〕399号）也明确补偿范围按国土资源部规定执行。故此，龙源公司主张的2077万元矿产价值因系静态利润值，并非直接损失，原审判决对龙源公司的该项诉讼请求不予支持并无不当。” 综上，在司法实践中，关于建设项目压覆矿产资源时的补偿，各地法院通常以鉴定意见或现场勘查结果作为裁判依据，同时参照各地方关于补偿范围的相关规定。
1.就建设项目压覆矿产资源的范围、给矿业权人造成损失等事项申请鉴定时，应明确鉴定机构的鉴定范围，以维护己方合法权益；
2.若对鉴定机构鉴定内容或结论有异议的，根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》相关规定，应在人民法院指定期间内以书面方式提出对鉴定意见的异议，防止丧失异议权；
3.若认为判决对己方不利时，应及时提起上诉，若系对鉴定结论有异议的，应明确于上诉状中提出，否则存在不被法院支持的风险。
编辑｜稼轩文编社
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