煤炭有色金属 | 矿产资源压覆案件的适格权利人与责任承担
✎ 第 594 篇 原创
文 | 稼轩能源中心
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前言由陕西稼轩律师事务所能源中心主编的《煤炭有色金属行业法律纠纷典型案例裁判规则解析》由法律出版社正式出版并公开销售。陕西稼轩律师事务所能源中心结合本所多年来积累的煤炭有色金属行业上下游企业法律顾问及诉讼服务经验，对最高人民法院近年来作出涉及煤炭有色金属行业纠纷的生效裁判文书进行系统研究，梳理、归纳、总结了24个煤炭有色金属行业经典裁判案例，3类常见法律纠纷。本书可为企业法务及律师等法律工作者解决煤炭有色金属行业纠纷、建立风险防控机制提供参考。为了业界同仁更加便捷地获取书籍信息，本书编委将典型案例裁判规则、风险防范策略等关键内容整理发表，以期抛砖引玉，欢迎业界同仁交流咨询。
矿产资源压覆案件的适格权利人与责任承担
典型案例
丰宁长阁矿业有限公司与北京铁路局物权保护纠纷案【（2017）最高法民终724号】
案情简介
2009年8月8日，案外人蒙冀公司与案外人腾达公司签订《拟建张唐铁路压覆矿业权补偿意向书》。2009年9月23日，河北省国土资源厅就蒙冀公司提出的张唐铁路建设用地压覆矿产资源申请，作出《关于“新建张家口至唐山铁路建设项目”压覆矿产资源的批复》，同意在该建设项目范围内压覆已查明重要矿产资源。2010年10月23日，蒙冀公司作为委托方与被告北京铁路局签署《新建张家口至唐山铁路委托代建协议书》，约定被告负责张唐铁路项目的全部建设管理工作，包括负责建设过程中所涉征地拆迁、压覆矿产资源补偿等相关工作并列支建设管理费等其他费用。原告丰宁长阁矿业公司系从案外人腾达公司处受让案涉矿业权。原被告双方就探矿权损失评估范围和探矿权赔偿范围等问题存在重大分歧，一直未能就补偿达成一致意见并签署正式的压覆补偿协议，由此发生诉讼。
本案经过一审，二审法院审理，二审法院最终判决:北京铁路局于该判决生效后15日内给付丰宁长阁矿业有限公司补偿款22096035元（利息以22096035元为基数，按中国人民银行同期同类贷款利率，自2014年8月1日起计算至实际履行完毕之日止）。
规则解读
一、 压覆矿产资源概述
《矿产资源法》第三十三条规定:“在建设铁路、工厂、水库、输油管道、输电线路和各种大型建筑物或者建筑群之前，建设单位必须向所在省、自治区、直辖市地质矿产主管部门了解拟建工程所在地区的矿产资源分布和开采情况。非经国务院授权的部门批准，不得压覆重要矿床。”国土资源部137号文规定, 凡建设项目实施后，导致其压覆区内已查明的重要矿产资源不能开发利用的，都应按本通知规定报批。未经批准，不得压覆重要矿产资源。建设项目压覆区与勘查区块范围或矿区范围重叠但不影响矿产资源正常勘查开采的，不作压覆处理。
根据前述规定，矿产资源压覆是指在现有的技术经济条件下，因建设项目实施后导致压覆区内已查明的矿产资源不能开发利用。压覆矿产资源最核心的影响为导致矿业权人无法勘查或开采矿产资源。
二、 被压覆矿产资源的适格权利人问题
矿业权人能否作为主张压覆矿产资源赔偿或补偿的适格主体，司法实践中主要审查以下几个方面：
（ 一）矿业权人的矿业权证的颁发时间应在自然资源部门同意矿产资源压覆批复之前。按照国土资源部137号文，已批准建设项目压覆的矿产资源，各级国土资源行政主管部门不得设立矿业权。
（二）矿业权人被压覆的矿产资源应是合法存续期间的矿业权，矿业权证在有效期内。办理矿业权延续登记，如延续登记获得批准，则延续登记期间, 采矿权人的权利仍受法律保护。由于办理延续登记客观上需要合理时间完成登记程序,要求原采矿证期限届满时延续登记即办理完毕不合常理，也非采矿权人可以做到，故如果延续登记获得批准，那么延续登记期间采矿权人虽不能从事矿山开采，但仍然享有采矿权人的相关权益。
（三）被压覆的矿产资源矿种系采矿权许可证载明的矿种。采矿权人只对被许可开采的矿种享有开采、收益的权益，对没有批准开采的矿种，即使存在压覆事实,因该矿种的采矿权不属于采矿权人，其也不能主张关于该矿产资源的损失。
（四）建设项目与矿区范围重叠并对矿产资源正常勘查开采构成影响矿业权人主张建设项目压覆了矿产资源，进而要求建设单位补偿经济损失，必须证明建设项目压覆了矿区，且确有造成损失，否则补偿或赔偿没有事实依据，难以获得法律支持。
（2018）吉0602民初2003号白山市大通矿业有限责任公司与吉林省高速公路集团有限公司侵权责任纠纷中，吉林省发改委于2011年5月4日批复同意建设辉南至白山高速公路。2014年9月，地勘吉林总队出具了《辉南至白山高速公路工程建设项目压覆矿产资源调查报告》，报告载明:“白山市大通矿业集团有限责任公司赵家沟铁矿矿区范围位于该项目压覆矿产资源调查区内，拟建公路中心线距矿区边界最近距离122m。经查阅吉林省地质资料馆馆藏资料,该区由吉林省通化地质矿产勘察开发院于2008年3月提交了《吉林省白山市赵家沟铁矿详查报告》，参照该详查报告，区内主要由7条矿体组成，其中距离公路最近的可采矿体为6号矿体，赋存标高518m -659m,总体走向80°,倾向北西，倾角70°~80°。根据《建筑物、水体、铁路及主要井巷煤柱留设与压煤开采规程》，结合吉林省采矿经验，在赋存518m处，上山角及下山角为70°,计算6号矿体最大塌陷半径为56m。目前该矿山的采矿方式为地下开采，所以矿山的开采活动对拟建公路没有影响，故不做压覆矿产资源处理，法院据此驳回原告压覆赔偿的诉讼请求。
三、矿产资源压覆的责任主体
根据国土资源部137号文的规定，建设项目压覆已设置矿业权矿产资源的，新的土地使用权人应向矿业权人补偿。也就是说，项目的业主方应当承担补偿或赔偿责任。然而,现实中，尤其是公路、铁路建设项目中,通常会涉及建设项目单位、指挥部、政府等多方主体参与，各方主体分别应当对压覆矿产资源承担何种责任，以下进行讨论：
（一）经营者
《民法典》第一千二百四十条规定:“从事高空、高压、地下挖掘活动或者使用高速轨道运输工具造成他人损害的，经营者应当承担侵权责任;但是，能够证明损害是因受害人故意或者不可抗力造成的，不承担责任。被侵权人对损害的发生有重大过失的，可以减轻经营者的责任。 ”
首先，此处的“经营者”应当理解为对高空、高压、地下挖掘活动或者高速轨道运输工具享有运行支配和运行利益的人，即对高度危险作业的设备拥有支配权并享受运行利益的人。其次，矿产资源压覆根据该压覆是否按照法律规定履行申报审批分为合法压覆和非法压覆，对合法压覆，相关主体与矿业权人协商签订补偿协议进行补偿;对非法压覆的，相关主体向矿业权人承担侵权赔偿责任。此处，“经营者”承担的应是非法压覆的情形下的侵权赔偿责任。
（二）项目所有权人
根据137号文的规定，建设项目压覆已设置矿业权矿产资源的，新的土地使用权人应向矿业权人补偿，也就是项目的所有权人应当承担补偿责任。项目所有权人作为对矿产资源压覆项目的所有人和实际管理运行人，对项目享有建设管理权，享有项目利益，因此对项目压覆矿产资源产生的法律责任当然应当承担。具体到本案，案涉张家口至唐山铁路项目的建设单位系蒙冀铁路有限责任公司，北京铁路局也主张追加蒙冀公司为本案被告，但长阁矿业公司明确表示不同意进行追加，基于对原告诉权的尊重，法院未追加蒙冀公司，蒙冀公司未在本案中承担责任。但如果长阁矿业公司向蒙冀公司主张承担责任，蒙冀公司作为项目建设单位、所有权人应当承担补偿责任。例如,在本项目的另一矿产压覆补偿纠纷案件中，北京市高级人民法院在（2015 )高民初字第4248号判决书中认为:关于承担责任的主体，蒙冀铁路公司为张唐铁路的所有权人和项目建设主体，应当承担补偿责任。
（三）指挥部、政府等其他主体
项目建设单位为实施项目建设管理，通常会成立项目指挥部，具体实施负责项目的建设管理;在项目建设过程中，可能因为项目涉及公共利益,部分地方政府也会参与征收土地、房屋或压覆矿产资源的补偿协商。但无论指挥部还是政府，其关于项目的实施建设或压覆矿产资源的协商补偿都是基于项目 建设单位的委托授权进行的。根据《民法典》第九百二十六条第二款的规定“受托人因委托人的原因对第三人不履行义务，受托人应当向第三人披露委托人,第三人因此可以选择受托人或者委托人作为相对人主张其权利，但是第三人不得变更选定的相对人。”因此,如果项目建设单位未对矿业权人进行压覆矿产资源补偿的，矿业权人可以选择向建设单位或受建设单位委托的指挥部或政府主张权利。但应当注意，如果项目部、指挥部没有依法登记,则根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第五十三条“法人非依法设立的分支机构，或者虽依法设立,但没有领取营业执照的分支机构, 以设立该分支机构的法人为当事人”之规定，其不是适格的责任承担主体，在诉讼阶段,不能向其主张损失。
具体到本案,根据案外人蒙冀公司（委托方）与北京铁路局签订的《新建张家口至唐山铁路委托代建协议书》，案涉张唐铁路项目的建设单位系蒙冀公司，北京铁路局作为受托人负责全部建设管理工作,双方系委托关系.北京铁路局接受委托后，组建了张唐项目部,张唐项目部又与承德市铁指签订承德路段的压覆补偿框架协议，承德市铁指下设机构丰宁拆迁办又以北京铁路局名义与长阁矿业公司就压覆补偿问题多次协商，签署书面协商纪要，并以北京铁路局名义预付500万元补偿费用，故长阁矿业公司有权选择向北京铁路局或者蒙冀公司主张权利。在本案诉讼发生后，北京铁路局披露了其与蒙冀公司的委托关系，并主张追加蒙冀公司为本案被告，但长阁矿业公司明确表示不同意进行追加。故北京铁路局是本案适格被告，应承担相应的赔偿或补偿责任。
需要注意的是，为项目建设而临时组建的项目指挥办公室、征拆办以及政府职能部门等往往是压覆补偿的具体实施部门，尽管其与矿业权人签署压覆补偿协议，但并不是真正的压覆补偿主体,应注意鉴别。此外,该类主体因不是法律意义上承担责任的主体，仅是由于接受项目单位的委托,负责压覆补偿事宜，因此行为的后果应当由委托人建设单位来承担。所以，与指挥部等签署的压覆补偿协议虽具有法律效力,但是矿业权人在协商补偿过程中，应当注意核查该类受托主体的受委托范围、代理权限等。
四、 矿产资源压覆的责任承担方式——赔偿还是补偿
建设项目压覆矿产资源的,须经相关行政主管部门批准。根据压覆行为是否履行审批程序,压覆可以被区分为合法压覆和非法压覆，其所对应的压覆责任承担方式也分别为：合法压覆应当对矿业权人进行补偿，非法压覆构成侵权的应当对矿业权人承担侵权赔偿责任。
本案的一个争议焦点即为北京铁路局是否存在侵权行为，应承担赔偿责任还是补偿责任的问题。根据《民法典》第三百二十九条的规定:“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。”探矿权属于用益物权，依法应受保护。双方对长阁矿业公司拥有的探矿权已被实际压覆的事实确认。争议的核心是该压覆行为是否合法，即北京铁路局是否构成侵权。根据已查明的事实，河北省国土资源厅对蒙冀公司提出的张唐铁路建设用地压覆矿产资源的申请，已作出《关于“新建张家口至唐山铁路建设项目”压覆矿产资源的批复》，同意该建设项目范围内压覆包括案涉探矿权在内的矿产资源，因此，北京铁路局不构成侵权。《民法典》第三百二十七条规定:“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依据本法第二百四十三条、第二百四十五条的规定获得相应补偿。”北京铁路局应对长阁矿业公司因探矿权压覆受到的经济损失进行补偿。
五、 矿产资源压覆赔偿范围
（一）压覆赔偿范围不限于国土资源部137号文的指导性规定
国土资源部137号文第四条第三项规定：“建设项目压覆已设置矿业权矿产资源的,新的土地使用权人还应同时与矿业权人签订协议，协议应包括矿业权人同意放弃被压覆矿区范围及相关补偿内容。
补偿的范围原则上应包括:
1. 矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款（无偿取得的除外）；
2. 所压覆的矿产资源分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失。”但由于国土资源部137号文的性质是部门规章，不是司法审判的直接依据，只可供参考，所以该文件效力有限。同时该文件本身对补偿范围的规定也仅是“原则上应包括”，应为指导性规定，而非强制性规定。
司法实践中，补偿范围是否仅限于直接损失？经对法院案例的查询分析, 以下损失项目可能获得法院支持：
1. 所压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款（探矿权、采矿权收益）。
2. 所压覆的矿产资源分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失。已建的开采设施投入包括井巷系统、工业场地、房屋建筑物、公路、电力系统、供水系统、采矿选矿设备等。
3. 因压覆而导致开采方式或位置发生变更，而需重新编制有关报告而产生的报告编制和评审等费用。
4. 因压覆导致的企业停产停业损失。
5. 停产停业期间应支付的员工工资及补偿金等费用。
6. 因压覆导致的闭坑及其治理等需支付的费用。
7. 因压覆导致矿产资源权益丧失的，其合理的可得利益损失（包括矿产品预期销售利润）。
8. 因压覆导致的其他合理损失。
相关案例如（2016）湘民终760号湘西自治州炼兴矿业有限责任公司与湖南省高速公路建设开发总公司侵权责任纠纷案件，该案二审民事判决书认为，“关于矿产资源的压覆补偿标准，法律法规并未有明确规定,而国土资源部137 号文通知仅就补偿范围原则上应当包括的内容予以明确，并未将其他补偿费用排除在外。《侵权责任法》第十九条规定，侵害他人财产的，财产损失按照损失发生时的市场价格或者其他方式计算。故高速公路建设开发公司称赔偿应以投入资金等直接损失为限的辩解与前述法律规定不符，本院不予支持。《湖南省国土资源厅关于建设项目压覆矿产资源补偿有关问题的通知》（湘国土资发【2013】17号）、《湖南省人民政府办公厅关于做好压覆矿产资源补偿工作的通知》（湘政办发【2015】17号）等相关文件规定,压覆矿业权应当赔偿的损失主要包括所压覆矿产资源应分摊的已缴采矿权价款、被压覆范围矿业权的取得成本、压覆范围的直接损失、被压覆采矿权开采投资及同类开采矿山行业投资平均利润减已获投资回报、被压覆范围探矿权的勘查投资和行业投资平均利润。”
（二）探矿权人不能主张采矿权预期利润
本案原告的探矿权已处于探转采阶段，有合理理由预期采矿权带来的经济效益。探矿权人能否主张将采矿权预期收益纳入赔偿范围？这是矿业权人关心的话题之一。
本案裁判规则表明，按照国土资源部137号文要求,被压覆矿产资源的储量价值是在侵权发生时市场条件下所应缴的价款，而探矿权能否转为采矿权具有不确定性，“即便由探矿权转为采矿权，探矿权人亦需为采矿权的实现向国家缴纳必要的使用费以及投入大量的建设和生产经营成本.从市场风险的角度而言，投资采矿权还面临矿产品市场价格变动的风险，采矿权人的预期利润未必能够实现”，因此，探矿权人对被压覆储量仅能主张探矿权收益。
风险提醒
1. 建设项目压覆矿产资源的，应当按照法律规定进行行政审批、评估及与矿业权人签订补偿协议。对建设项目未按上述流程处理矿产资源压覆的，建设项目受损失的矿业权人可以向相关权利方主张赔偿或补偿主张权利， 矿业权人应当首先审查自己所享有的矿业权是否合法存续。对自身权利完整的,应当及时向建设项目的业主、建设单位主张权利，受建设单位委托的其他主体,也可成为矿业权人主张权利的对象，但在与非建设单位的主体协商、签订协议过程中，应当注意审查该主体受委托范围、代理权限。同时，达成的协议中的赔偿主体仍应是授权方项目建设单位。
2. 对不能通过协商达成一致的赔偿或补偿，矿业权人可以通过诉讼维护自身权益。因审判实践中,法院对矿业权人损失支持范围存在直接损失与间接损失的不同处理方式，矿业权人应在与相关主体协商处理时即考虑到诉讼可能存在的风险。此外，在诉讼中,应尽量提供地方政府关于压覆矿产资源补偿的相关规定，争取法院对自身的支持。最后，法院对具体数额的认定通常参考司法鉴定意见。因此，矿业权人应当自始对司法鉴定程序予以重视,从证据的提供到与鉴定人员的案情沟通都充分参与，尽力维护自身合法权益。
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