碳中和研究 | 我国碳排放权交易相关政策梳理
✎ 第589篇 原创
文 | 稼轩能源中心 蒋瑞雪 潘筠禾
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“碳排放权交易”是“碳达峰、碳中和”背景下衍生出的一种交易体系，其核心旨在将排碳权作为一种稀缺的生产要素进行交易，提高排碳成本，从而达到碳减排的目的。我国早在2011年便启动了碳排放权交易试点，第一批试点城市有北京、上海、天津、重庆、湖北、广东、深圳、福建等八省市。经过近十年探索，截至2020年11月，试点省市碳市场共覆盖钢铁、电力、水泥等20多个行业，接近3000家企业，累计配额成交量约为4.3亿吨二氧化碳当量，累计成交额近100亿元人民币，有效推动了试点省市应对气候变化和控制温室气体排放工作。 日前，生态环境部正式宣布，我国将在2021年6月底前启动全国碳市场上线交易系统，逐步建立全国碳交易市场，同时将核证自愿减排量（CCER）作为补充机制。
根据业界观点，碳排放权交易政策以2021年为分水岭，分为两个阶段：2011年-2021年为试点阶段，关于碳排放权交易的政策散见于国民经济规划、通知、方案等政府文件；2021年为推行阶段，生态环境部先后颁发施行《碳排放权交易管理办法(试行)》、《碳排放权登记管理规则(试行)》《碳排放权交易管理规则(试行)》和《碳排放权结算管理规则(试行)》，奠定了碳排放权交易的法律基础。
一、分阶段的政策文件梳理
本文按照两分法，将各阶段主要政策文件梳理如下，并重点总结梳理陕西省相关政策。
表1: 2011年-2020年间颁行的相关政策
名称 | 实施日期 |
国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定 | 2010. 10.10 |
国家外汇管理局综合司关于办理二氧化碳减排量等环境权益跨境交易有关外汇业务问题的通知 | 2010. 12.03 |
中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要 | 2011. 03.14 |
清洁发展机制项目运行管理办法 | 2011. 08.03 |
国家发展改革委办公厅关于开展碳排放权交易试点工作的通知 | 2011. 10.29 |
国务院关于“十二五”控制温室气体排放工作方案的通知 | 2011. 12.01 |
国家林业局办公室关于印发《林业应对气候变化“十二五”行动要点》的通知 | 2011. 12.31 |
国家发展改革委关于印发《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》的通知 | 2012. 06.13 |
金融业发展和改革“十二五”规划 | 2012. 09.17 |
国务院关于印发能源发展“十二五”规划的通知 | 2013. 01.01 |
国务院批转发展改革委关于2013年深化经济体制改革重点工作意见的通知 | 2013. 05.18 |
国务院关于加快发展节能环保产业的意见 | 2013. 08.01 |
国家发展改革委办公厅关于印发首批10个行业企业温室气体排放核算方法与报告指南（试行）的通知 | 2013. 10.15 |
国务院批转发展改革委关于2014年深化经济体制改革重点任务意见的通知 | 2014. 04.30 |
国家发展改革委办公厅关于印发第二批4个行业企业温室气体排放核算方法与报告指南（试行）的通知 | 2014. 12.03 |
国务院批转发展改革委关于2015年深化经济体制改革重点工作意见的通知 | 2015. 05.08 |
国家发展改革委办公厅关于印发第三批10个行业企业温室气体排放核算方法与报告指南（试行）的通知 | 2015. 07.06 |
国家发展改革委办公厅关于切实做好全国碳排放权交易市场启动重点工作的通知 | 2016. 01.11 |
中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要 | 2016. 03.16 |
国务院批转国家发展改革委关于2016年深化经济体制改革重点工作意见的通知 | 2016. 03.25 |
国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见 | 2016. 04.28 |
国家林业局办公室关于印发《林业应对气候变化“十三五”行动要点》的通知 | 2016. 05.30 |
国务院办公厅关于石化产业调结构促转型增效益的指导意见 | 2016. 07.23 |
国务院关于“十三五”控制温室气体排放工作方案的通知 | 2016. 10.27 |
国务院关于印发“十三五”节能减排综合工作方案的通知 | 2016. 12.20 |
大型活动碳中和实施指南(试行) | 2019. 05.29 |
财政部关于印发《碳排放权交易有关会计处理暂行规定》的通知 | 2020. 01.01 |
表2: 2021年后生效施行的主要法规政策
名称 | 实施日期 | |
生态环境部关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见 | 2021. 01.09 | |
生态环境部《碳排放权交易管理办法(试行)》 | 2021. 02.01 | |
国务院关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见 | 2021. 02.02 | |
中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要 | 2021. 03.11 | |
| 2021. 03.19 | |
生态环境部办公厅关于印发《企业温室气体排放报告核查指南(试行)》的通知 | 2021. 03.26 | |
生态环境部办公厅关于加强企业温室气体排放报告管理相关工作的通知 | 2021. 03.28 | |
生态环境部关于发布《碳排放权登记管理规则(试行)》《碳排放权交易管理规则(试行)》和《碳排放权结算管理规则(试行)》的公告 | 2021. 05.14 | |
生态环境部关于加强高耗能、高排放建设项目生态环境源头防控的指导意见 | 2021. 05.30 |
表3: 陕西省颁行的碳排放权交易相关法规政策文件
名称 | 实施日期 |
陕西省人民政府关于印发“十二五”节能减排综合性工作方案的通知 | 2012. 01.21 |
陕西省人民政府办公厅关于印发省低碳试点工作实施方案的通知 | 2012. 04.28 |
陕西省节约能源条例(2014修订) | 2015. 01.01 |
陕西省发展和改革委员会关于进一步做好省、市级温室气体排放清单编制工作的补充通知 | 2015. 06.26 |
陕西省人民政府办公厅关于加强节能标准化工作的实施意见 | 2015. 12.11 |
陕西省人民政府关于印发中国制造2025陕西实施意见的通知 | 2016. 06.17 |
陕西省发展和改革委员会、陕西省工业和信息化厅、陕西省质量技术监督局关于印发《陕西省高耗能行业能效“领跑者”制度实施方案》的通知 | 2016. 10.25 |
陕西省人民政府关于印发“十三五”控制温室气体排放工作实施方案的通知 | 2018. 01.20 |
陕西省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要 | 2021. 01.29 |
二、2021年四项新规的要点
（一）《碳排放权交易管理办法（试行）》（以下简称《管理办法》）
《管理办法》由生态环境部于2020年12月31日公布，自2021年2月1日起施行。《管理办法》共计八章四十三条，从监管原则、交易主体、制度框架、监管框架、实施流程、各方责任、权利和义务进行规范，是当前开展碳交易活动的主要制度依据。
表4: 《管理办法》要点
序号 | 内容 | 规定要点 |
1 | 联合监管原则 | 生态环境部“会同国务院其他有关部门对全国碳排放权交易及相关活动进行监督管理和指导”的联合监管原则 |
2 | 省级主管部门确定单位名录 | 省级生态环境主管部门应当按照生态环境部的有关规定，确定本行政区域重点排放单位名录，向生态环境部报告，并向社会公开。 |
3 | 碳排放权交易市场主体 | 重点排放单位以及符合国家有关交易规则的机构和个人，是全国碳排放权交易市场的交易主体。 |
4 | 列入温室气体重点排放单位的条件 | 温室气体排放单位符合下列条件的，应当列入温室气体重点排放单位（以下简称重点排放单位）名录： |
5 | 碳排放配额分配定价原则 | 碳排放配额分配以免费分配为主，可以根据国家有关要求适时引入有偿分配。 |
6 | 碳排放权交易方式 | 碳排放权交易应当通过全国碳排放权交易系统进行，可以采取协议转让、单向竞价或者其他符合规定的方式。 |
7 | 配额清缴方式 | 重点排放单位应当在生态环境部规定的时限内，向分配配额的省级生态环境主管部门清缴上年度的碳排放配额。清缴量应当大于等于省级生态环境主管部门核查结果确认的该单位上年度温室气体实际排放量。重点排放单位每年可以使用国家核证自愿减排量抵销碳排放配额的清缴，抵销比例不得超过应清缴碳排放配额的5%。 |
8 | 罚则 | 重点单位若虚报、瞒报温室气体排放报告、或拒不履行报告义务、不按时足额清缴配额的，给予罚款、核减配额等处罚。 |
（二）《碳排放权登记管理规则(试行)》《碳排放权交易管理规则(试行)》和《碳排放权结算管理规则(试行)》（以下简称《三项规则》）
《三项规则》由生态环境部于2021年5月14日发布并实施，意在进一步规范全国碳排放权登记、交易、结算活动，保护全国碳排放权交易市场各参与方合法权益。业内人士认为，《三项规则》确定了碳市场交易和履约的关键性、原则性规则，标志着全国碳市场交易临近实操阶段，但《三项规则》对交易细则的规定还需进一步明确。
表5: 《三项规则》要点
序号 | 内容 | 规定要点 |
1 | 工作实施主体 | 《三项规则》明确：全国碳排放权注册登记机构成立前，由湖北碳排放权交易中心有限公司承担全国碳排放权注册登记系统账户开立和运行维护等具体工作，由上海环境能源交易所股份有限公司承担全国碳排放权交易系统账户开立和运行维护等具体工作。 |
2 | 碳排放额交易的计价单位 | 《碳排放权交易管理规则（试行）》明确：碳排放配额交易以“每吨二氧化碳当量价格”为计价单位，买卖申报量的最小变动计量为 1 吨二氧化碳当量，申报价格的最小变动计量为 0.01 元人民币。 |
3 | 初始配额登记 | 《碳排放权登记管理规则（试行）》明确，注册登记机构根据生态环境部制定的碳排放配额分配方案和省级生态环境主管部门确定的配额分配结果，为登记主体办理初始分配登记。 |
4 | 碳排放额可作为司法机关冻结对象 | 《碳排放权登记管理规则（试行）》明确，司法机关要求冻结登记主体碳排放配额的，注册登记机构应当予以配合；涉及司法扣划的，注册登记机构应当根据人民法院的生效裁判，对涉及登记主体被扣划部分的碳排放配额进行核验，配合办理变更登记并公告。 |
5 | 碳排放额归属的确定依据 | 《碳排放权登记管理规则（试行）》明确：注册登记机构通过全国碳排放权注册登记系统对全国碳排放权的持有、变更、清缴和注销等实施集中 统一登记。注册登记系统记录的信息是判断碳排放配额归属的最终依据。 |
6 | 结算方式 | 《碳排放权结算管理规则（试行）》明确：注册登记机构应当选择符合条件的商业银行作为结算银行，并在结算银行开立交易结算资金专用账户，用于存放各交易主体的交易资金和相关款项。 |
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编辑｜稼轩文编社
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