常 飞｜论我国期货和衍生品市场监管的改革路径
常飞，法律经济学博士，上海海洋大学海洋文化与法律学院讲师。
摘 要
“原油宝”产品风险事件表明，随着以分业监管为基础的机构监管逐渐异化为“牌照监管”，亟需对我国期货和衍生品市场的监管体制予以重新审视。国际金融危机的爆发，开启了新一轮的监管变革，从具体国情出发、兼收并蓄体现多种监管理念、确立以目标为导向的监管权力配置原则等，是监管变革后收获的重要共识。《期货和衍生品法》将期货和衍生品市场纳入同一部法律予以规范，为今后监管体制的调整奠定了基础。综合考虑市场特征、发展趋势、监管传统以及改革成本等多种因素，应当将引入功能监管理念、在监管协作的基础上实现集中统一监管，作为我国期货和衍生品市场监管改革的路径选择。
期货和衍生品市场中既有大宗商品类的商品衍生品，也有金融类的各种衍生工具；既有标准化的场内交易，也有非标准化的场外市场。其与间接融资的银行信贷市场、直接融资的证券市场共同组成了现代金融体系的基本架构，“金融市场进入了银行信贷、资本市场和衍生品市场三足鼎立的新时期”。期货和衍生品具有交易方式复杂性、交易关系涉众性、交易风险传导性等特点，被公认为是现代经济活动中最为复杂的市场形态，因此建立何种监管框架以提升监管的有效性，一直是学术界与实务界研究的焦点。2008年全球金融危机的爆发，再次引发各国衍生品市场监管体制的改革，我国近年来也对金融监管体制作出重大调整。如何评估衍生品市场监管改革的国际经验？我国期货和衍生品市场监管改革将走向何处？本文围绕上述问题展开，在从比较法视角梳理国际经验的同时，结合我国现阶段期货和衍生品市场的发展水平，提出监管改革的本土化路径。
我国期货和衍生品市场监管：实例与问题
（一）问题的提出：从“原油宝”产品风险事件谈起
“原油宝”是中国银行（以下简称中行）针对投资者设计的与境外原油期货合约（如美国芝加哥商品交易所WTI原油期货合约）挂钩的交易产品，投资者与中行签订产品协议并开立相应的综合保证金账户后，即可买入或卖出合约，实现多空交易。根据协议约定，在合约最后交易日之前，若投资者平仓离场，将按照中行公布的市场价格承担收益或亏损（买卖合约的差价）；在合约最后交易日之后，若投资者仍有持仓，中行将对持仓进行移仓交易或轧差结算。“人民币美国原油2005合约”最后交易时间是2020年4月20日22∶00，此后中行按照WTI05合约当日结算价对该时间节点后仍有持仓的投资者进行了结算。受多种复杂因素影响，WTI05合约当日结算价为-37.63美元/桶，历史上首次出现负价格。按该价格结算后，全国6万余户投资者出现亏损，总体损失超过90亿元，由此引发大量诉讼纠纷，为此27个省份高院专门出台针对“原油宝”事件的诉讼集中管辖公告。
“原油宝”产品风险事件发生后，面临的首要问题是：“原油宝”究竟是什么产品，应该贴上哪个法律标签？不同的产品属性体现不同的法律关系，反映不同的权利义务配置，决定不同的法律责任承担。只有明确“原油宝”产品的法律属性，才能厘清中行与投资者之间的权利义务关系，确定双方之间的法律责任划分，进而揭示出“原油宝”产品的风险特征和内在的监管逻辑，最终回应“原油宝”产品风险事件何以发生，以及避免再次发生。
关于“原油宝”产品的法律属性，存在“代理境外期货业务”“理财产品”“期货交易”和“衍生品交易”等不同观点，其中“期货交易”与“衍生品交易”最具代表性。将“原油宝”产品认定为“期货交易”的理由是：第一，中行向投资者提供了标准化的合约（合约标的是最小交易额1桶、最小递增单位0.1桶的WTI原油期货合约）；第二，投资者通过开立交易账户、交纳保证金对标准化合约交易，并且在合约到期之前对其持仓，可以平仓交易；第三，在交易过程中，中行承担做市商的角色，持续提供买、卖双边报价，并按报价与投资者成交，属于集中交易；第四，虽然中行与投资者签订的产品协议约定，交易是100%保证金，不具备杠杆效应，但在客观结果上造成投资者穿仓透支。综上，基于交易标的的标准化、交易方式的集中性以及实际产生的杠杆效应符合“期货交易”的本质特征，应当将“原油宝”产品认定为“期货交易”。若按此认定逻辑，中行提供“原油宝”产品的行为，是否违反《期货交易管理条例》第74条“非法设立期货交易场所或者以其他形式组织期货交易活动”的禁止性规定，双方签订的产品协议是否因违反法律、行政法规的强制性效力规范而无效？
将“原油宝”产品认定为“衍生品交易”的理由为：第一，“期货交易”应当是对期货交易场所统一制定标准化合约的交易，中行并非期货交易场所；第二，中行与投资者之间是一对一的交易关系，交易价格由中行参照CEM公布的相应月份WTI原油期货合约的价格自行报价，并非公开竞价产生；第三，中行与投资者处于交易对手方地位，中行参照CME相应月份WTI原油期货合约的当日结算价向投资者支付浮动回报，投资者则向中行支付某种固定成本，这其实是中行与投资者完成的一项全收益互换（TRS）的衍生品交易。若按此认定逻辑，“原油宝”产品将由衍生品市场相关规则予以调整，而根据《银行业金融机构衍生产品交易业务管理办法》的规定，中行提供“原油宝”产品的行为具有合法性基础。
对“原油宝”产品的不同定性反映了不同的法律关系，体现了不同的监管逻辑，产生了不同的法律后果。之所以产生定性纷争，表面上看是由于对“期货交易”与“衍生品交易”的区分标准规定不明确，但其本质上反映了当前我国期货和衍生品市场的监管困境。
（二）我国期货和衍生品市场的监管困境
我国期货和衍生品市场在金融体制“分业经营、分业监管”理念下，呈现多头监管局面，这种以分业监管为基础的“机构监管”，对维护期货和衍生品市场的稳定发展发挥了重要作用。随着市场的创新发展，跨行业、跨市场、跨机构的产品不断推出，重构了金融系统内部的风险性质和风险组合，导致现行监管体制难以适应期货和衍生品市场创新发展的要求。
第一，忽视衍生工具的内在特征，仅从监管的便利性出发，对期货和衍生品市场作出划分，容易导致监管真空。比如对于“期货交易”的界定，根据《期货交易管理条例》第2条规定，主要围绕“集中交易方式”和“标准化合约交易”展开，其中，“集中交易方式”并非期货交易场所特有，而“标准化合约交易”的核心在于是否由期货交易场所统一制定，因此期货交易场所成为界定期货交易的关键因素。在现行监管体制下，国务院期货监督管理机构负责期货交易场所的审批，只有在经国务院期货监督管理机构批准的期货交易场所中开展的交易，才能被界定为期货交易，否则即使符合期货交易的内在特征或具有相同的风险属性，只要不是在期货交易场所进行，就不能被认定为期货交易。
第二，对衍生工具内在的风险特性关注不够，监管权划分主要以金融机构的类型，而不是金融工具的风险类型作为依据，容易导致监管套利。我国实行分业经营、分业监管，银行业保险业金融机构由银保监会监管，证券期货业金融机构由证监会监管；相应地，银行业保险业金融机构从事衍生品业务由银保监会监管，证券期货业金融机构开展衍生品业务由证监会监管。由于监管机构不同，监管标准并不一致，这就容易导致因监管标准不统一而发生监管套利行为，诱发相应金融风险。比如“原油宝”产品虽然具有“期货交易”的风险特征，但由于其是银行业金融机构开展的业务，由银保监会按照“衍生品”的监管标准监管，而在现行法规框架下，银保监会对“衍生品”的监管标准低于证监会对“期货交易”的监管标准。《期货交易管理条例》的相关规定对于“期货交易”的产品设计、规则制定以及风险管理措施都有明确要求；而《银行业金融机构衍生产品交易业务管理办法》的相关规定，对“衍生品”的监管要求较为模糊。以产品设计为例，证监会在批准期货交易所上市新的交易品种时，应当征求国务院有关部门的意见；银行业金融机构申请开办衍生产品交易业务时，向银保监会或其派出机构报送相关资料。反映在“原油宝”产品风险事件中，因监管标准不明确导致产品自身设计存在一定缺陷，比如将移仓日期固定在倒数第二个交易日容易带来流动性风险。
衍生品市场监管改革的国际经验
2008年国际金融危机的爆发使衍生品市场备受指责，各国在对既有监管理念和监管体制进行反思的基础上，开启了新一轮的监管变革。在这场监管变革中，美国、英国作为全球衍生品市场的引领者，同时也是金融危机爆发的中心，分别采取了不同的变革模式。
（一）从侧重机构监管转向机构监管与功能监管相结合
美国金融监管体制源于1929年经济危机后，根据分业经营模式，美国确立了以金融机构类型为标准的机构监管。比如，证券经营机构由证券交易委员会（以下简称SEC）监管，期货经营机构由商品期货交易委员会（以下简称CFTC）监管，银行由美联储和货币监理署监管。20世纪80年代后，随着金融创新的发展，金融机构提供产品与服务的范围不断变化，银行、保险、证券之间的界限日益模糊，导致机构监管面临监管重叠和监管真空共存的尴尬局面。因此，美国1999年出台的《金融服务现代化法案》引入功能监管理念，将金融产品的功能属性作为划分监管权的依据，对不同类型金融机构开展功能相同的业务进行同样监管。
法案中引入的功能监管并没有对衍生品市场的监管体制产生实质影响，场内衍生品市场和场外衍生品市场仍采用不同的监管逻辑与监管标准：场内市场由CFTC与SEC按照产品种类分别进行功能监管，如CFTC监管期货品种和以期货为标的资产的期权，SEC监管以证券为标的资产的期权，股指期货则由双方协商监管。对于场外衍生品市场，立法者认为相关法律已经对参与场外衍生品市场的金融机构实施了机构监管，且这些机构有足够能力保护自己的利益和控制对手的违约风险，没有必要对场外衍生品市场进行功能监管。《2000年商品期货现代化法案》通过修改“互换”定义的管辖和引入“合格的合约参与者”，在法律层面排除了对场外衍生品的功能监管。“将此类交易排除在监管范围之外，主要依据是研究确定大部分场外金融衍生工具受到操纵的可能性较小，并且与依赖中介机构来执行交易的较小的、非成熟的市场参与者相比，此类交易的对手方不需要相同的保护水平。”需要说明的是，法律在排除对场外衍生品市场功能监管的同时，对市场参与主体的机构监管也存在漏洞。比如银行作为场外衍生品的重要交易主体由美联储监管，相较于防范市场的系统性风险，其监管重点更侧重于银行的自身安全。与场内衍生品由CFTC和SEC进行功能监管不同，场外衍生品市场既缺乏功能监管，对重要交易主体的机构监管也不到位，监管缺失引发的过度投机成为金融危机的导火索和催化剂。
2010年7月《多德-弗兰克法案》出台，其中，针对衍生品市场的《华尔街透明度和责任法》在明确场外衍生品与期货具有相同功能、产品属性和风险特征的前提下，重申“功能或经济上相同的产品或机构，适用相同方法”，形成机构监管与功能监管相结合的监管架构。比如，按照SEC监管要求注册为证券互换交易商或主要证券互换参与者在从事 CFTC 监管下的互换交易时，仍须按照CFTC监管要求，重新注册为互换交易商或主要互换参与者。又如，银行或银行控股公司开展衍生品业务时，既要满足美联储和货币监理署对其包括资本金、保证金等审慎监管要求，还要符合CFTC 、SEC 从保护投资者角度提出的行为准则、交易报告等监管标准。
（二）从综合监管转向“双峰”监管
英国具有自律监管的传统，在金融业实行分业经营的相当一段时间内，主要依靠行业自律管理；《1986年金融服务法》颁布，形成了分业监管和自律管理相结合的监管体制。随着混业经营发展，分业监管体制已不能满足金融创新需要，1997年10月，9家分别行使监管权的机构合并成立金融服务局（以下简称FSA），由其统一对银行业、保险业、证券业进行监管；《2000年金融服务与市场法》正式确立了FSA对金融业进行综合监管的体制。根据《2000年金融服务与市场法》规定，衍生品市场也由FSA统一监管，从事衍生品交易的主体需要获得FSA的授权许可，但对于合格对手方之间的场外衍生品交易，予以豁免监管。
2008年金融危机给英国金融业带来严重冲击，使得多年实行的综合监管体制面临质疑，其中，宏观审慎监管缺失被认为是导致危机的重要原因。“英国监管体制最大的失败在于，没有任何一个机构有责任、权威或者权力去监管整个金融体系。在金融危机之前，英格兰银行在名义上有责任维护金融稳定，但是没有任何手段去实现这个责任……金融服务局（FSA）是金融的唯一监管者，集中了所有的监管权，但是在金融危机迅速发展之时，金融服务局却只能机械地进行基于规则的合规性管理。”于是，强调宏观审慎监管，整合监管权力，成为危机后英国金融监管改革的主线。《2010年金融服务法》《2012年金融服务法》以及《2016年英格兰银行与金融服务法》，均围绕这一目标展开，并形成了“双峰”监管体制。
“双峰”监管也称目标监管，是根据审慎监管（维护金融机构的稳健经营与金融体系的稳定）和行为监管（金融消费者保护与促进市场公平有效竞争）两个目标，配置相应的监管权力。在“双峰”监管模式下，原有负责综合监管FSA的职权由英格兰银行和金融行为监管局（以下简称FCA）分别行使，英格兰银行行使宏观审慎监管与微观审慎监管的职权，FCA行使行为监管的职权。具体到衍生品市场，主要以从事衍生品交易的机构是否构成审慎重要性机构，作为监管职权划分的标准。比如：衍生品交易场所若只具有交易平台的性质，则由FCA实施行为监管；一旦交易场所充当中央对手方地位或进行集中清算，则认定为审慎重要性机构，由英格兰银行实施审慎监管。
（三）监管改革的基本经验
1.监管体制改革要符合具体国情
衍生品市场监管与一国整体的金融监管体制密切相关，受本国市场的发育程度、投资者结构、政治体系架构等多种因素影响。与此同时，衍生品市场的监管变革，往往是金融危机发生后对本国监管体制缺陷的针对性反思。从这个意义上讲，不存在“放之四海而皆准”的监管模式。确立什么样的监管理念、搭建怎样的监管体制，只能从具体国情出发、从市场实际出发。比如，美国在2000年将场外衍生品排除在功能监管之外，其重要原因是确保在衍生品领域的竞争优势。又如，《美国金融改革蓝皮书2008》指出，“双峰”监管模式是理论上的最优模式，能够解决现有监管体制的弊端，但考虑到衍生品市场的实际、监管传统和改革成本，最终还是选择机构监管与功能监管相结合的改革路径。
2.兼收并蓄体现多种监管理念
美国《华尔街透明度和责任法》针对衍生品确立“功能或经济上相同的产品或机构，适用相同方法”的功能监管原则后，并没有放弃机构监管，而是形成了机构监管与功能监管相结合的交叉监管体制。功能监管与机构监管作为监管原则、监管理念，各有优势和局限，并非相互替代的关系，只有相互协调和配合才能发挥监管合力。比如，功能监管以金融机构的不同业务作为监管的依据和着眼点，关注的是单个产品和市场行为，缺少对金融机构风险状况的整体把握，而机构监管能够弥补上述不足。
3.确立以目标为导向的监管权力配置原则
金融监管是对金融风险进行防范的法律化表现，具有其独特的政策目标以及为实现目标而运用的政策工具。识别金融风险、明确监管目标是配置监管权的基本前提。英国对金融危机的反思认为，混业经营模式使金融风险特征发生了根本变化，单一金融机构的个别风险逐渐演变为整个金融体系的风险，这就需要加强审慎监管，将维护金融系统稳定作为监管目标。在这一监管目标指导下，监管权力的配置不再按照行业划分，而是按照审慎监管的需要划分。比如，某个投资机构由FCA监管，一旦认定其具有审慎重要性则由英格兰银行监管，并且当行为监管与审慎监管出现冲突时，审慎监管优于行为监管。这都体现了以监管目标为导向的监管权力配置原则。
影响我国期货和衍生品市场监管改革的现实因素
期货和衍生品市场监管改革或监管模式选择不仅是一个理论命题，而且是与一国期货和衍生品市场同步发展的“本土化”实践。研究我国期货和衍生品市场监管改革的路径，需要从具体国情出发，综合考虑市场特征、发展趋势、监管传统以及改革成本等多方面因素。
（一）我国期货和衍生品市场的“散户市”特征
经过30多年发展，我国期货市场规模已经形成，商品期货交易总量连续12年位居全球第一，市场资金总量突破1.2万亿元，但就市场发育程度而言，我国期货市场仍处于初级阶段，“散户市”特征明显。成熟市场国家70%以上的参与主体是机构投资者，个人投资者占比不足10%；而我国场内市场的参与主体则以个人投资者为主，占比高达97%，机构投资者占比仅为3%。“散户市”的最大风险是市场主体不成熟，以投机为主，容易形成过度投机，导致市场功能扭曲，进而引发系统性风险。
与期货市场相比，我国衍生品市场起步较晚，其中，银行间衍生品市场于2005年开始推出，商业银行、证券公司、期货公司等柜台对客衍生品业务则于近年刚刚起步。总体而言，衍生品市场还处于探索发展阶段，与衍生品交易相关的基础设施较为薄弱，如交易规则的法律效力不明确、金融机构内控管理不健全、合格投资者管理虚化等。
域外国家的经验表明，在市场发展初期放松监管有利于活跃交易、扩大交易规模，但最终却以牺牲市场正常功能发挥为代价，尤其是期货和衍生品市场本身具有高流动性、高杠杆性、高波动性等特征，往往被不法分子滥用。因此，对于处在市场发展初级阶段的我国期货和衍生品市场而言，应当将防范过度投机风险作为监管的主要目标。
（二）统一衍生品大市场的形成
在市场发展初期，期货和衍生品市场在参与主体、交易标的和交易结算机制等方面存在一些区别，两者分别满足了不同参与者的需求，市场之间的联系也较为机械。为了有效管理市场，此时期简单地以是否在交易场所内进行交易为区分标准，将标准化程度较高的期货合约、期权合约作为期货市场进行监管，将互换合约、远期合约、非标准化的期权合约等个性化交易作为衍生品进行监管，并分别采取了差异化的监管措施。即期货市场严格遵循交易规则，在完整的监管体系下运行；而衍生品市场则充分尊重参与人意思自治，依靠行业自律管理。随着市场发展，统一衍生品大市场逐渐形成：一是衍生品逐渐“场内化”。如我国银行间市场推出的利率、汇率电子交易平台，引入多边报价交易和做市商机制，推动符合条件的衍生品集中清算，模糊了两个市场的界限。二是期货市场与衍生品市场开始融合。以2016年开始连续7年中央一号文件鼓励和支持的“保险+期货”交易模式为例，保险公司向农户出售价格保险产品，价格风险转移至保险公司，与此同时，保险公司购买专业机构的非标准化期权产品，将风险转移至专业机构，专业机构在期货市场执行与风险相匹配的对冲策略，从而形成了风险转移和对冲的闭环链条。三是期货市场与衍生品市场基础法律关系相同。从法律属性看，无论是作为期货交易标的的期货合约、标准化的期权合约，还是作为衍生品交易标的的互换合约、远期合约和非标准化的期权合约，在本质上都是合同关系，属于当前订约、未来履行的合同。
（三）集中统一监管的历史经验
我国期货市场发展初期，期货交易所由各地政府或国务院相关部委联合设立，主管部门与监管部门职责划分不清，如何监管、谁来监管不够明确，市场经过短暂的试点探索后，很快进入无序发展状态，交易所数量过多、交易品种重复、经纪公司管理混乱、地下交易盛行。资料显示，1993年初全国期货交易所仅3家，而到1993年底冠以“交易所”字样的期货市场则多达33家。期货市场的无序发展，不仅影响市场功能的正常发挥，还关涉国家宏观调控政策的实施。鉴于此，1993年11月，国务院发布《关于坚决制止期货市场盲目发展的通知》，要求证监会具体负责期货市场试点工作的指导、规划和监管，相关部门要与证监会密切配合。需要说明的是，虽然明确国务院证券委及其执行机构证监会负责监管期货市场，但此后相继出台的地方性法规中又规定了期货市场的属地监管原则。比如：《河南省期货市场管理条例（试行）》（1994）规定，“省期货市场行政管理部门负责本省期货市场的统一管理”；《上海市期货市场管理规定》（1994）规定，“上海市计划委员会是本市期货市场的监督管理部门，负责期货市场的统一规划和管理”。由于期货市场主要由地方政府设立，受利益驱动影响，属地监管不能达到遏制市场盲目发展的目的，到1994年5月底，全国的期货交易所已达到40家左右。
1994年3月，为了进一步遏制期货市场的无序发展，国务院办公厅转发《国务院证券委员会关于坚决制止期货市场盲目发展若干意见请示的通知》，明确各级地方人民政府要配合证监会加强对期货市场的监管，指定一个部门协助证监会进行期货市场的日常监管和案件查处等具体工作。对于金融期货，仍保留多头监管，在政策文件中表述为“人民银行对开办金融期货业务要严格控制”“经证监会商财政部批准后，少数交易所可开展国债期货交易试点”等，这也是导致“3·27国债期货事件”的重要原因。受该风险事件影响，我国从1995年5月18日开始暂停国债期货试点。我国金融期货一直暂停了15年，直到2010年4月股指期货上市交易。
1995年至1998年间，期货市场总体上处于清理整顿时期，但内幕交易、市场操纵、逼仓交易等影响社会稳定的风险事件仍然频发。1998年8月，国务院发布《关于进一步整顿和规范期货市场的通知》，再次完善监管体制：证监会对期货市场的基本交易制度进行统一规范；全国只保留3家期货交易所，由证监会集中统一监管。随后发布的《国务院转批证监会证券监管机构体制改革方案的通知》再次明确，期货市场由证监会统一集中监管，各省区市政府的期货监管办公室划归证监会垂直领导。1999年9月1日，期货市场首部法规《期货交易管理暂行条例》实施，明确证监会对期货市场实行集中统一监督管理，这也是对我国期货市场长达7年清理整顿的经验总结。经过了“部委主管+地方监管”—“统一监管+地方监管”—“统一监管+地方协助监管”的演变，最终形成了符合我国期货市场发展实际的集中统一的监管体制。
（四）现有“一行两会一委”的监管架构
2018年3月，我国完成了新一轮的金融监管体制改革，由“一行三会”调整为“一行两会一委”。其中，银监会和保监会合二为一，从监管机构上实现两个行业的统一监管；证监会的监管职权没有变化；新成立国务院金融稳定发展委员会，作为统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调机构。上述调整继续维持了我国金融行业分业经营、分业监管的模式，突出了人民银行审慎监管的角色，符合现阶段市场特征和发展水平。历史经验表明，监管体制调整往往会影响一定时期内的市场预期，降低市场运行效率，成本代价较高，因此，改革成本也是影响监管体制选择的重要因素。从降低改革成本角度，在选择我国期货和衍生品市场的监管体制路径时，要处理好两方面的关系：一是尊重现有分业监管的体制，在“一行两会一委”的监管框架下进行；二是遵从期货和衍生品市场作为统一市场对统一监管标准的内在需求。
我国期货和衍生品市场监管改革的路径选择
从长远来看，基于我国期货和衍生品市场的阶段性特征、发展趋势、监管传统和改革成本，应当将引入功能监管理念，在监管协作的基础上实现集中统一监管，作为监管改革的路径选择。
（一）引入功能监管理念
功能监管是对不同类型的金融机构开展相同或类似业务进行统一标准的监管，与机构监管相比，其更关注金融产品与服务的基本功能，而不是金融机构本身。期货市场和衍生品市场深度融合、功能互补，引入功能监管理念，执行“相同业务、相同标准”的监管要求，既符合统一大市场的内在需求，又增强了监管的专业性和针对性。虽然目前我国期货市场和衍生品市场相对分立，但形成统一大市场是必然趋势，为此，《期货和衍生品法》统筹考虑两个市场，在系统规定期货市场的基本制度基础上，将衍生品市场也纳入了法律调整范围。在立法技术上实现同一部法律对两个市场的统一调整后，还需要统一具体的监管标准。比如：在相关场所组织开展衍生品交易时，对于场所的监管标准应当相同；对于所属不同监管机构的市场主体开展衍生品交易业务时，应当遵循相同的监管要求。《期货和衍生品法》第38条授权国务院而不是国务院期货监督管理机构或国务院授权的部门来制定衍生品交易及相关活动的监督管理办法，正是遵循了这一理念。
（二）在监管协作的基础上实现集中统一监管
监管协作是在现有“一行两会一委”的监管框架下，尊重传统的分业监管模式，对从事期货和衍生品的金融机构实行一种“纵向”的监管。一方面，监管协作可以减少对既有制度的冲击，降低改革成本；另一方面，它能够与功能监管下的“横向”监管形成交叉和互补。加强监管协作主要是建立国务院部委间监管协作机制，以及处理好中央与地方之间的监管协作关系。
集中统一监管既强调监管组织形式上的监管机构统一，也强调制度结构以及监管目标的统一。《期货和衍生品法》第8条对期货和衍生品市场监管体制的规定，虽然总体上维持了现有多头监管的格局，但其中关于国务院期货监督管理机构对全国市场实行集中统一监管的共识不断增强。比如在《期货法（草案）》第一次审议时，该条表述为“国务院期货监督管理机构依法对全国期货市场实行集中统一监督管理。利率、汇率期货由国务院依法另行规定”，而在《期货和衍生品法（草案）》第二审议时，该条被修改为“国务院期货监督管理机构依法对全国期货市场实行集中统一监督管理。国务院对利率、汇率期货的监督管理另有规定的，适用其规定”。从文义解释的角度，“利率、汇率期货由国务院依法另行规定”，强调利率、汇率期货监管的特殊性；而“国务院对利率、汇率期货的监督管理另有规定的，适用其规定”，更突出在国务院作出规定之前，仍然由国务院期货监督管理机构对利率、汇率期货进行集中统一监督管理。
总之，在监管协作的基础上实现集中统一监管，是由国务院期货监督管理机构对期货和衍生品市场进行统一监督管理：一是有利于解决衍生品市场的分割和多头监管问题，避免再次出现20世纪90年代期货市场由于多头批设、交叉监管导致的混乱局面；二是我国期货和衍生品市场“散户市”特征明显，过度投机是现阶段市场的最大风险，统一监管组织形式有利于统一思想、统一认识；三是国务院期货监督管理机构具有对全国期货市场集中统一监管的丰富实践；四是境外成熟市场存在对统一市场由不同机构同时监管的失败教训，美国在金融危机爆发之前的实践就是明证。
〔责任编辑：廖先慧 于若水〕
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