宋方青 邱子键｜论基本公共法律服务的供给侧结构性改革

作者简介宋方青

宋方青，法学博士，厦门大学法学院教授、博士生导师；

邱子键，厦门大学法学院博士研究生。

摘　　要

　　深化基本公共法律服务供给侧结构性改革，能够更好地满足人民对美好生活的需要，符合中国式现代化的价值追寻。基本公共法律服务供给侧结构性改革是指在供给侧层面，为了应对有效供给不能匹配公民生存和发展基本法治需求总量和结构变化而推进的系统性改革，其应当践行服务型政府理念，构建“政府主导、市场和社会有效补充”的多元主体协同供给模式。当前，基本公共法律服务供给侧存在供给理念滞后、供给范畴混乱、供给资源不足和供给配置失衡等结构性问题，需要从深化供给理念、明确供给范围、丰富供给资源和均衡供给配置等方面进行改革，动态平衡供需结构。
基本公共法律服务是推进全面依法治国的重要基础工程，是满足新时代人民对美好生活需要的重要保障。作为一项公共服务，供给、需求以及二者之间的均衡问题是基本公共法律服务体系建设的核心内容。我国《全国公共法律服务体系建设规划（2021—2025年）》提出，“坚持改革创新，推进法律服务业供给侧结构性改革，厘清政府权责边界，动员社会力量有效参与公共法律服务建设，增强服务总体供给能力水平”，并于2035年基本实现基本公共法律服务均衡发展的战略目标。可见，深化供给侧结构性改革是实现基本公共法律服务均衡发展的关键环节和重要依托。新时代应对基本公共法律服务供给侧存在的问题，关键是在供给侧结构性改革理论的基础上，通过系统诊断供给层面存在的突出问题，提出适应社会政治经济发展的时代要求、满足人民群众动态法治需求的改革路径。

一

基本公共法律服务供给侧结构性改革的意涵及指向

基本公共法律服务是指由政府主导提供，基于一定的社会共识，并与经济社会发展水平和阶段相适应，在公共法律服务中选取，旨在保障全体公民生存和发展基本法治需求的纯公共服务和能够实现普惠性的准公共服务。基本公共法律服务供给层面结构性问题的系统性应对，首先需要明晰供给侧结构性改革的意涵及其应有指向。
　　（一）基本公共法律服务供给侧结构性改革的意涵　　习近平总书记在2015年首次提出“供给侧结构性改革”，这是应对经济进入新常态而提出的重要举措，更是马克思主义时代化中国化的重要成果。早期供给侧结构性改革的提出，旨在通过政府的宏观调控和市场的微观调整，优化供给体系，提升供给效率，应对经济领域存在的私人产品供应过剩、生产结构落后的不合理问题。但是，基本公共法律服务属于基本公共服务。有别于私人产品，基本公共服务在供给领域存在的显著问题不是产能过剩，而是供需匹配和供给结构问题。基本公共法律服务的供给侧结构性改革不能简单套用市场经济领域的具体调控策略，而应当适用供给侧结构性改革的整体思路，即坚持系统思维和问题导向，通过有效市场营造和有为政府建设，系统应对私人产品供给层面存在的问题。有效市场和有为政府的塑造实质上是重塑市场和政府的定位和功能，调整二者之间的互动关系。因此，基本公共法律服务供给侧结构性改革的意涵应为，从基本公共法律服务供给侧出发，为了扩大有效供给，提升供给结构对公民生存和发展基本法治需求的适应性和灵活性而推进的改革；基于我国经济社会发展实际，运用系统性思维，有机整合基本公共法律服务涉及的多种供给途径，应对供给侧存在的结构性问题。　　（二）基本公共法律服务供给侧结构性改革的应有指向　　推进基本公共法律服务供给侧结构性改革应当运用系统思维，对基本公共法律服务供给领域进行结构性调整，从而应对供给层面存在的问题。基于此，其指向主要有两个方面。　　第一，应以践行服务型政府为理念。深化基本公共法律服务供给侧结构性改革是国家治理体系和治理能力现代化的需要，国家治理体系和治理能力的现代化需要实现由“全能管理型政府”向“服务治理型政府”的转变。从“为人民服务”到“以人民为中心”的思想发展是我国国家治理的本源，更是建设服务型政府的改革目标。这需要通过有效市场和有为政府的积极建设，逐步完善公共服务体系，满足人民对美好生活的向往。我国服务型政府的建设应当遵循以下几点核心价值诉求：坚持人民的主体地位，尊重人的自主性也注重对人民美好生活向往的积极关注；公共部门运作效率的提升需要在关注公民权利、民主和平等价值的框架下进行；公共行政的过程应当保持开放，在充分发挥政府职能的同时，尊重社会主体和市场主体的积极作用；政府应当积极保障公民的生存和发展，但是其职能具有边界性，不能扮演全能的角色。　　第二，应以“政府主导、市场和社会有效补充”的多元主体协同供给为模式。基本公共服务供给侧结构性改革需要实现供给模式由单一主体供给向多元主体合作供给转变。基本公共法律服务是基本公共服务的重要组成部分，多元主体协同参与的供给模式是其供给侧结构性改革的应有之义，这主要涉及行政化、社会化、市场化模式及其多种模式的结构化组合。行政化模式是指政府直接介入到基本公共法律服务的供给之中。社会化模式主要依赖于组织成员的自愿参与，社会群体基于共同利益自发形成自治组织，通过组织来协调和保障成员的需求。市场化模式依赖个体利益最大化的价值驱动，通过市场的价格调节机制和竞争机制，促进市场主体之间的积极互动，实现有效需求的高效率满足。基本公共法律服务供给模式需要通过公共部门和私人部门之间的合作,促进政府、市场和社会之间协同效应的生成。概而言之，基本公共法律服务供给侧结构性改革应当构建“政府主导、市场和社会有效补充”的供给模式。政府的主导角色，主要为负责基本公共法律服务体系建设规划的设计、多元主体协同治理的制度供给、基本公共法律服务供给过程与结果的监督以及承担生产基本公共法律服务的兜底责任等。社会和市场均可以为政府履行公共职能提供助力，积极参与基本公共法律服务的供给。社会组织的参与角色，主要通过资源动员、参与社会服务和社会治理以及提供政策建议等志愿机制呈现，有利于丰富基本公共法律服务供给渠道和降低供给成本；市场主体则可以通过价格机制，为基本公共法律服务的供给提供有效需求识别、成本控制、效率提升等积极影响。

二

基本公共法律服务供给侧的结构性问题

　　
基本公共法律服务供给侧存在的结构性问题，主要指因体制机制不健全、资源错配、主体角色定位不清等而导致供给主体之间比例关系失衡和供给内容与基本公共法律服务需求不匹配的现象。
（一）供给理念滞后
《“十四五”公共服务规划》将公共服务分为基本公共服务和普惠性非基本公共服务两大类，并明确了相应的供给责任。其中，基本公共服务“由政府承担保障供给数量和质量的主要责任，引导市场主体和公益性社会机构补充供给”。基本公共法律服务作为基本公共服务的组成部分，不仅需要注重公共部门和私人部门的协作，也需要注意强化公共部门的主体责任。但是，在当前的地方实践中，不仅存在地方政府通过规范性文件限制非营利性社会团体、民办非企业等供给主体参与的做法，还存在因内部行政部门协同机制缺乏而引发信息壁垒和信息孤岛等问题。以法律援助经费来源为例，2018年法律援助经费来源，财政拨款占比为99.4%，而社会渠道来源仅占比0.6%。在顶层制度设计中，并未直接阐明基本公共法律服务和公共法律服务之间的内在关系，导致政府在基本公共法律服务供给中的角色定位不明，进而引发政府、市场与社会三者关系界定不清。
（二）供给范围混乱
中央出台的《国家基本公共法律服务指导标准（2019—2022年）》明确了基本公共法律服务涵盖的7项服务内容和2项服务网络，但地方在实践中仍出现对基本公共法律服务范围的混淆。通过北大法宝以“基本公共法律服务”为关键字进行检索可以发现，自2019年7月10日《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》出台到2021年12月20日，有3份省级地方性法规、1份经济特区法规、1份省级政府规章、23份地方性规范文件和38份地方工作文件提及基本公共法律服务，但是其中能直接清楚指向基本公共法律服务具体内容的，仅有2份省级地方性法规、1份经济特区法规、11份地方规范性文件和15份地方工作文件（见表1）。


在中央文件确立的内容之上，有的地方对基本公共法律服务的供给内容进行了拓展，但彼此之间并不一致。例如，有的地方将仲裁服务、司法鉴定服务、公证服务、法律职业资格考试服务纳入到基本公共法律服务内容中。关于基本公共法律服务语境下的调解具体指向哪些内容也存在争议，如基本公共法律服务的供给是否包含司法调解、行政调解、劳动人事争议调解等调解形式。更值得注意的是，不仅存在供给内容的拓展与财政能力不匹配的现象；还存在着基本公共法律服务供给内容的内部冲突问题，如实施标准和工作任务所涵盖内容的不统一，或者是将司法行政系统的全部职能列入基本公共法律服务的供给范围。
（三）供给资源不足
资金和人力资源均是基本公共法律服务供给的关键因素。当前，法律服务资源总量不足，基本公共法律服务人员、基础设施等资源供给短缺问题突出。比如，人民调解组织的经费缺乏专项保障，法律援助经费财政投入不足、标准较低。我国2018年人均法律援助财政拨款为1.98元，远低于经济发达国家和部分周边发展中国家；法律援助办案费用支出仅占经费总支出的40.61%，案均经费为883.34元，以办案时间4天为标准计算，日均补贴经费仅为220.84元，低于2018年全国城镇非私营单位就业人员日平均工资316元的标准。法律服务人才队伍也是决定供给资源数量和质量的关键因素，从我国整体的法律专业人才队伍资源现状来看，还是存在资源不足的问题。2020年全国各级人民法院和专门人民法院共受理案件3080.5万件，审结各类一审案件共1468.8万件。2019年全国执业律师人数仅为47.3万人，基层法律服务工作者人数为6.7万人。大致估算，人均每年需办理约57件案件才能实现法律服务人力资源与诉讼服务需求的全面对接。从诉讼案件的长期增长趋势来看，面对可能日益增长的基本公共法律服务需求，人力资源的支撑力度已经显得捉襟见肘。另外，2019年我国每万人仅拥有约3名律师和0.5名基层法律服务工作者的数据也表明人均享有法律服务资源的相对稀缺。
（四）供给配置失衡
基本公共法律服务的供给资源存在利用不充分的问题。当前司法资源高度紧缺，替代性纠纷解决方式资源却没有得到有效的利用。2020年法官人均办理案件数达225件，一些法院存在案件积压、人员短缺、审理周期长等问题。相对法院而言，公共法律服务中心工作未达到饱和状态，对于矛盾纠纷的化解的参与还有拓展的空间。2019年，全国范围内律师办理各类公益法律服务134.8万件，人均提供公益类法律服务2.8件；基层法律服务工作者办理各类公益类法律服务53万件，人均提供公益类法律服务7.9件。基层法律服务工作者人均提供的公益类法律服务数量约为律师的3倍左右。律师的总人数和专业性相较于基层法律服务工作者均具有优势，但在公益类法律服务的参与中，律师的积极功能却没有得到充分展现。
基本公共法律服务供给资源的配置还存在区域非均衡化的趋势。东西部发展和城乡发展不均衡是我国当前社会发展的突出问题，基本公共法律服务的供给结构，也基本呈现出“城乡分布、地域分布差异明显”的情况。政府财政是支撑基本公共法律服务供给的关键因素，财政表现可以反映出目前我国基本公共法律服务供给资源优势地区主要集中在东部等发达区域。在城市和农村之间，基于市场聚集效应、农村居民法律服务有效需求不足等因素，法律服务资源通常高度集中在城市区域。在基本公共法律服务供给人才短缺、政府财政能力有限的状况下，农村人口享有的基本公共法律服务相对于城市居民而言，层次较低的问题显著。

三

基本公共法律服务供给侧结构性改革的路径

基本公共法律服务供给层面存在的问题，其症结在于基本公共法律服务的供给缺乏结构性思维，这不仅限制基本公共法律服务的有效供给，增加地方政府的财政压力，与服务型政府理念相背离，同时亦无法激发社会和市场的积极性，与多元共治的社会治理理念不尽相符。
（一）深化基本公共法律服务供给的理念　　第一，坚持以人民为中心理念。这是基本公共法律服务供给的核心理念，也是基本公共法律服务供给侧结构性改革的价值基础与逻辑起点。党和政府应当通过提供基本公共法律服务让人民能够共享社会发展的成果。这不仅是指基本公共法律服务的供给对象应当包含城市和乡村的所有个体，同时还要向社会弱势群体倾斜。在我国，长期的城乡二元结构导致法律服务资源在城乡之间分配不均衡，只有通过基本公共法律服务的全面覆盖，才能保证城市和乡村的个人都能有序参与法治生活，弥合城乡之间在法治发展水平的城乡差距。由于认知能力、资源禀赋等方面的不足，社会弱势群体容易处于法律服务覆盖的死角，需要重点关注保障社会弱势群体权益的有效实现。另外，还需要尊重人民主体性，在深化相关改革的过程中，应当允许并且调动社会公众的参与积极性，为人民群众服务自身留出适当空间。　　第二，坚持公平与效率并重理念。我国社会发展已经进入“公平与效率兼顾”阶段，基本公共法律服务体系建设的制度设计也体现出公平和效率兼顾的发展目标。当前阶段，公民在享有基本公共服务时，重点要实现机会上的均等和结果上的大体相等。一方面，要确保基本公共法律服务的消费者都有实现法律形式正义的可能性，即消费者均有获得基本公共法律服务的机会；另一方面，社会公众理应享有质量大体相同的基本公共法律服务，结果上的差异应当控制在一个合理区间。过分追求“公平”也可能会陷入“平均主义”的怪圈，降低公共行政的效率，抑制人的自主性。因此还需要注重“效率”的提升，重点促进人民群众能够便捷高效地享有基本公共法律服务。　　第三，坚持多元共治的治理理念。当公民逐渐展现出基本公共法律服务的需求时，国家就需要通过优化不同主体的互动方式以及配置相应的治理资源，以促进和保障基本权利的有效实现。有效市场、有为政府和有爱社会的共同努力可以为资源的均衡配置和促进社会总体福利提供坚实保障。政府、社会和市场均可以成为基本公共法律服务供给的途径，供给理念的核心所在是构建多元主体共治共建共享的理想治理格局，因此，在坚持政府主体地位、尊重市场对资源配置发挥关键性作用的同时，必须“厘清政府权责边界，动员社会力量有效参与”。　　第四，坚持底线保障理念。“尽力而为，量力而行”是基本公共法律服务的供给必须秉持的一种底线思维。当公民无法依靠自己的力量去满足保障基本权利的法律需求时，也就意味着公民社会生活无法得到有效保障。此时，基本制度的安排应当确保每一位公民都能在合理的范围内得到最低限度之上的机会、收入、财富和自尊，确保公民的基本法律需求都能在合理的范围内得到最低限度之上的保障。同时，基本公共法律服务的供给也应当“坚持立足国情，统筹考虑经济社会发展状况、财力可负担性和人民群众需求变化，合理引导社会预期”。基本公共法律服务的供给需要适应国家财政能力和社会经济发展状况，重点关注社会和市场无法有效满足公民基本需要的部分，不能过度承诺，进而陷入福利政府的陷阱。
（二）明确基本公共法律服务供给的范围　　供给范围的标定需要通过概念的清晰把握，明确具体的涵盖内容，并通过供给内容准入的相关制度安排限制供给范围的任意扩张。　　供给范围的明确应当尊重公民的自主性，并结合当前社会发展水平和阶段的情况，从知识、途径和救济等三个层次满足公民的基本公共法律服务需求。首先，为公民提供相关法律知识的基本公共法律服务。法律知识是影响社会公众法治生活程度的重要因素，对于国家而言，需要通过法治宣传教育服务、法律查询服务等深化公众对法治的理解，引导社会公众形成法治意识，自主地选择法治的生活方式和寻求相应的法律服务。其次，为公民提供获取法律服务途径的基本公共法律服务。公民的法治需求需要依托法律服务人员和专业法律机构加以实现。现实中，公民接触专业法律服务人员和法律服务机构的渠道有限，专业机构和人员与公民之间存在信息差。为了满足法律服务的有效需求，国家应当通过供给法律便利服务以弥合此种信息差。最后，为公民提供获得保障其生存和发展所需救济的基本公共法律服务。当司法资源无法全面满足公民化解矛盾的需求时，国家需要提供人民调解、劳动仲裁等服务为公民以法治方式维护自身生存权和发展权提供途径；当农村地区、欠发达地区和城市基层因法律服务市场无法覆盖，无法得到必要的法律服务来保障生存权和发展权时，国家需要提供村（居）法律顾问服务提高法律服务覆盖程度；当困难群体和弱势群体因为无法负担法律服务费用而造成诸如劳动权、生命权和自由权等与生存和发展紧密相关的权利可能遭受侵犯时，国家应当提供法律咨询服务和法律援助服务等必要的救济。　　此外，要完善基本公共法律服务供给范围准入的体制机制，必须拓宽公民参与渠道，通过合法、民主、开放、公平的方式确立基本公共法律服务的供给范畴。如建立地方基本公共法律服务清单准入制度，限制地方政府对基本公共法律服务供给范围的任意扩展。当地方政府制定的基本公共法律服务供给清单对中央的统一规划进行拓展时，应当通过公开听证或者专家论证的程序，确保供给内容拓展的民主性和科学性，并递交同级人大审议批准，提升供给内容拓展的合法性和正当性，这也有利于防止出现供给范围与当地财政能力不匹配的泛福利化倾向。
（三）丰富基本公共法律服务供给的资源　　基本公共法律服务的供给资源包括财政资源、人力资源、技术资源等，应当通过多元主体的参与，丰富基本公共法律服务的供给资源。首先，政府需要适当调整财政支出结构，提高财政对基本公共法律服务的扶持力度。政府可以通过财政预算支出的结构性增减，尽量缩减一般性支出，转移投入到基本公共法律服务的供给领域。其次，政府应当积极培育法律服务市场主体和社会组织主体的发展，通过鼓励政策、发展规划等制度供给促进基本公共法律服务参与人员资源的提高，如适当提高法律服务专业人才数量；加大乡村“法律明白人”、基层法律服务工作者和人民调解员等人员的培训力度；激发高校法律专业教师和学生参与积极性和培育以供给基本公共法律服务为目的的公益组织等。最后，促进政府角色多样化，在承担基本公共法律服务供给责任的同时，厘清基本公共法律服务供给中政府、市场和社会之间的关系，激发多元供给主体的活力，具体为：一方面为社会主体拓宽参与空间，积极促进社会力量的介入；另一方面尝试向购买者和管理者转型，引入第三方评估和公众满意度测试等机制规范政府购买服务，营造良性的市场环境，积极探索基本公共法律服务供给市场化，同时兼顾绩效管控和保障服务使用者感受表达权利。
（四）均衡基本公共法律服务供给的配置　　制度和技术可以成为促进基本公共法律服务供给资源均衡配置的有效支撑。在制度层面，要进一步完善中央财政和省级财政转移支付的相关制度体系，精准扶持基本公共法律服务资源欠发达地区，推进区域基本公共法律服务发展水平均等化。城乡分割的户籍制度与基本公共法律服务的价值追求不符，不利于社会的公平发展。通过推进户籍制度的改革，努力弥合城乡之间基本公共法律服务水平的差距，将流动人口纳入城市居民福利待遇体系，消解城乡分割的制度性壁垒。在技术层面，科技的创新和应用可以提升基本公共法律服务供给水平，为实现均等化和智能化提供有力支撑。互联网技术有利于降低诸如法律咨询服务、法律查询服务、法治宣传教育服务等基本公共法律服务供给边际成本，大数据、云计算等现代数字科技有利于实现基本公共法律服务需求的精准识别。通过推动科技与基本公共法律服务供给的深度融合，促进法律服务资源跨地域流动，特别是着力于引导东部法律服务资源相对富裕地区与中西部基本公共法律服务需求对接、城市法律服务资源与农村基本公共法律服务需求对接，才能更加有效地均衡基本公共法律服务供给的配置，实现供给资源配置的协调发展。

四

结　语

基本公共法律服务是全面推进依法治国的基础工程，深化基本公共法律服务领域的供给侧结构性改革需要通过理念和模式的共同构造，达到理想状态。推进基本公共法律服务供给层面的结构性调整，要坚持以人民为中心、公平与效率并重、多元化治理和底线保障等理念，充分利用和组合政府、市场和社会等多元主体在基本公共法律服务供给上的不同优势，实现供给范围的厘清、供给资源的丰富以及供给资源配置的均衡，助力形成一个供需均衡和开放高效的基本公共法律服务供给体系。　　　　〔责任编辑：童传轩　于若水〕

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