林亚清 王楚津 魏志华｜避责视角下“会海”现象的新理论解释与治理策略
林亚清，管理学博士，厦门大学公共政策研究院副教授；
王楚津，厦门大学公共事务学院研究生；
魏志华（通讯作者），管理学博士，厦门大学经济学院教授、博士生导师。
摘 要
在实践中，会议有时出现异化而形成“会海”，其中有一些无实效性的会议被用以分散、转移或消解相关责任。运用社会学新制度主义理论对“制度—制度压力—组织反应—行为结果”的系统框架进行分析可以发现，行政制度（如行政发包制和问责制等）在运行中会衍生多重制度压力，可能引发各级政府通过会议这一行政手段进行责任的分散、转移和消解，从而导致会议避责行为蔓延，最终引发“会海”现象。基于此，构建“不想避”“不能避”“不敢避”的会议避责治理体系，可为有效治理“会海”乱象、促进基层减负提供一种新的思路。
会议，作为一种常见的组织活动，具有传递信息、凝聚共识、协调矛盾和确立权责关系等功能。而“会海”即“会议的海洋”，形容对政策效果、工作推进缺少实际效用的大量会议，是会议在形式主义、官僚主义作用下异化的产物，在实践中通常表现为“会而不决、议而不决、决而不行”。“会海”不仅给基层减负造成障碍，还会降低行政效率、阻碍政府创新，甚至影响国家治理体系和治理能力现代化的有序推进。党中央历来高度重视对“会海”现象进行整治。习近平总书记明确指出：“各级领导机关和领导干部都要下个决心，坚决砍掉那些不必要的会议和文件，从‘文山会海’中解脱出来，把精力投到抓落实中。”自2012年以来，中央陆续出台“八项规定”和“六条禁令”等规定要求精简会议；2019年3月印发的《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》再次明确提出，要解决“文山会海”反弹回潮的问题；2022年10月召开的党的二十大重申了“重点纠治形式主义、官僚主义”的重要性。在党中央的一系列政策下，全国各地会议总量有所减少。然而，“会海”现象仍然屡禁难绝，如何有效治理“会海”，已成为理论界与实务界共同关注的问题。
已有文献围绕“会海”现象的消极影响、形成原因和治理策略等方面进行了许多有益探索。从消极影响来看，学者们认为强制性参会及其额外任务将给基层造成沉重负担、影响其创新行为，并阻断了干群关系，在外部监督缺位下权力易衍生出腐败，不利于我国改革向纵深推进。从形成原因来看，现有研究认为繁杂的管理事务、贯彻政治权威的现实需要、扩张权力的地方意图、缺乏合理性的绩效考核、会议组织者思想滞后和能力不足、会议缺乏实效而出现功能异化等一系列因素造成了“会海”现象。从治理策略来看，相关文献提出了重新赋权基层、降低政策模糊性、加强外部监督、改革考核内容、建章立制创新会议管理以及行政机关严于律己等诸多优化路径。不过，现有研究仍然存在两方面缺憾：一方面，绝大多数研究将“会海”与“文山”捆绑分析，鲜有文献专门聚焦“会海”现象进行深入探讨并揭示其生成机理；另一方面，鲜有研究基于会议组织方的主观意图、会议本身的功能等重要视角揭示“会海”现象的生成机制，针对“会海”的治理体系构建呈现碎片化特征，缺乏系统性的理论支撑。
本文第一作者于2022年1月至12月在某市某区某局挂职，其间参加了上百场各类会议，亲身经历了一些缺乏实效的会议。也由此，本文首次基于避责视角提出“会议避责”的概念，并运用社会学新制度主义理论，构建了“制度—制度压力—组织反应—行为结果”的系统分析框架，试图为深刻理解“会海”现象的生成提供新的理论解释和系统性治理对策，以期弥补现有研究缺憾，并为党中央整治“会海”以及推进基层减负工作提供有意义的政策建议。
会议避责的提出及“会海”现象生成机理的理论分析框架
（一）会议避责概念的提出
“避责”作为政府官员履责过程中的一种异化行为，是政治学、公共管理学等学科的焦点议题。西方关于避责的研究肇始于Weaver在20世纪80年代发表的文章The Politics of Blame Avoidance。而国内避责研究较早见于倪星和王锐2017年发表的《从邀功到避责：基层政府官员行为变化研究》。随后，聚焦于避责原因、避责策略以及避责影响等方面，学术界产生了不少成果，但存在研究方法偏单一、对避责策略的动态性及具体发生情境缺乏深入探讨、未引入组织层面研究视角以及治理对策针对性不足等缺憾。
基于此，本文首次提出“会议避责”的概念。会议避责是指地方各级政府尤其是基层政府通过组织并召开无实效的会议以分散、转移或消解由其职责所带来的相关责任的行为。本质上，会议避责是会议功能的异化表现，是政府在面对由制度环境产生的制度压力时所采取的应对策略。应该指出，少数研究已经注意到会议在实践中存在避责功能，但大都停留在现象描述上，并未提炼出会议避责这一概念并对其产生根源、理论逻辑进行深入探讨，也未将该概念与“会海”的形成相关联。
本文从四个方面对会议避责概念进行更细致的解读。第一，“会议”的范畴。本文所讨论的“会议”是地方各级政府尤其是基层政府为实施、推动和完成上级党政部门及同级党政领导班子下达的任务而召开的会议。借鉴既有研究，本文将地方政府的会议划分为协商类、决策类和执行类等三种类型，并进一步明确哪些会议常被用于避责。第二，“避”的方式。“避”可引申出分散、转移和消解之意，本文所指的“避责”是指政府部门通过各种方式分散、转移和消解责任。第三，“责”的内容。结合我国现实的政治环境，本文所讨论的政府承担的“责”不仅包括政府内部“三定”中明确规定的工作责任，也涉及上级领导交付的其他相关工作职责。第四，会议避责行为策略的发生层面。会议作为政府完成任务的一种必备行政手段，往往以部门为单位进行，所以本文主要从政府组织层面探讨会议避责这一行为。
（二）“会海”现象形成机理的理论分析框架
本文构建了“制度—制度压力—组织反应—行为结果”这一分析框架来解释“会海”现象形成机理（如图1所示）。其理论逻辑在于：政治制度对地方政府的行为选择具有形塑功能，而“会海”是基层政府开会行为异化的结果，因此从制度因素去理解地方政府及其行为将有助于揭开“会海”产生的根源。制度无疑会产生压力，在制度压力下，避责而非履责会成为兼具“经济人”和“政治人”双重属性的地方政府的理性反应，此时会议避责成为一些政府应对制度压力的重要策略，而府际的模仿和竞争则助推了“会海”现象的产生。
图1 “会海”形成机理的理论分析框架图
1.制度：“会海”形成的逻辑起点
社会学新制度主义认为，制度包括为社会生活提供稳定性和意义的规制性、规范性和文化—认知性要素，以及相关的活动与资源。制度为组织建立合法性标准，从而对其产生约束力。地方政府作为一种制度化组织，其行为选择在不同程度上受所处制度环境的影响。
本文认为，制度是理解“会海”形成的逻辑起点，其中最关键的制度是行政发包制和问责制。这主要基于以下两点考虑：第一，行政发包制是基层政府会议过多以致产生“会海”的重要制度根源。会议作为一种行政手段，通常情况下有助于政府履行职能，实施、推动和完成层层发包的行政任务，而“会海”则是会议泛滥且会议功能出现异化的结果。因此，行政发包制无疑是理解各级政府会议过多甚至可能异化为“会海”的不可或缺的制度背景。第二，问责制也是导致基层政府通过会议避责的重要制度根源。在强问责的压力型体制背景下，不少地方政府表现出避责倾向。部分政府在不同程度上试图通过开会以形式化履责或实现避责，因此，问责制也在一定程度上诱发了地方政府的会议避责行为，造成会议功能异化。
2.制度压力：制度导向组织行为异化的关键机制
组织的生存与发展依赖于制度环境。制度环境会对组织提出一系列要求与期望，当组织无法满足这些要求和期望时，制度压力便产生了。借鉴斯科特的相关研究，本文将制度压力划分为规制压力、规范压力和认知压力三种类型。其中，规制压力是指具有法律权威的组织所颁布的法律、规则、政策等所产生的强制性压力。规范压力源于国家和地区文化、价值观、规范信念和行为假设中形成的共享概念和意义准则造成的压力。而认知压力则被视为是组织基于对外在环境的理解和认识所产生的压力。
理论上，行政发包制和问责制作为正式制度，会对地方政府产生规制压力、规范压力和认知压力。首先，行政发包制和问责制在实施过程中都会对地方政府产生强制性的规制压力。一方面，行政发包制规定了上下级政府发包关系，然而在具体履行各项任务过程中，下级政府有可能面临权责不对等的“责任超载”、唯结果导向考核和任务与资源严重倒挂等现实任务情境，进而深陷一定的规制压力之中。另一方面，问责制强调各级政府应与上级政府保持高度一致，上级具有质询权。但在具体实施中存在问责集体化、问责标准和程序等随意化以及“一票否决”滥用的问责超载化等现象，这使得下级政府的规制压力进一步加强。
其次，行政发包制和问责制还会对地方政府施加规范压力和认知压力。一方面，在行政发包制下，下级必须服从上级并竭力完成上级发包任务已成为各级地方政府的共识，这形成了规范压力。如果任务处理不妥，则将引发社会合法性质疑，从而加强地方政府对规范压力的感知。另外，上级的考核督查在时间、方式与手段等方面充满诸多不确定性，高度敏感的地方政府将由此产生认知压力。另一方面，问责制彰显了党中央对地方政府管理的高度重视和坚定决心，地方政府承受着来自组织的规范压力。而且，问责制在某种程度上造成了社会对政府认知和评价的偏差，导致社会大众对追责结果的过分关注和对失责部门的“贴标签”行为，也给地方政府造成了认知压力。此外，由于问责不够规范、容错纠错机制不够完善等问题使得履职环境的不确定性日益突出，也进一步加剧了地方政府的认知压力。
最后，不同制度压力对组织的影响很多时候是相互交织而非截然分开的。行政发包制和问责制对各级政府施加的规制压力、规范压力和认知压力相互交织、错综复杂，进而影响着政府的行为选择。
3.会议避责：制度压力下的组织应对策略
面对制度压力，组织会根据所处的具体制度环境与其能力和意愿选择相应的应对策略。理论上，按照从消极到积极程度划分，组织抵制制度压力的策略可以分为默许、妥协、回避、反抗和操纵五种类型。结合我国基层政府的现实情境，回避策略即避责很有可能成为基层政府应对多种制度压力的一种理性选择。首先，反抗策略和操纵策略缺乏生存土壤，而默许策略则难以实现。地方政府合法性的来源既包括中央政府对其权力的赋予与认可，也来自社会对其权威的认同和信任。前者决定了地方政府必须无条件服从中央意志，受各项正式制度的约束，因而高风险的反抗策略和理想化的操纵策略显然都不在考虑范围之内。后者则要求地方政府应尽可能回应不同主体的多样化诉求，这与基层相对匮乏的资源禀赋形成了一定的矛盾，故而满足一切主体需求的默许策略将难以为继。其次，妥协策略同样并非一种首选策略。究其原因在于地方政府具有趋利避害的理性决策能力，偏好具有确定性、稳定性和可预见性的组织环境。所以它们一方面不愿意采取妥协策略屈服于制度压力，另一方面对行政管理活动中潜在风险的高度警惕又促使其倾向于采取更稳健的行动策略。最后，回避策略往往会成为理性选择。当前上级对下级的考核多以听汇报、看材料、翻台账等方式进行，这在一定程度上扩大了地方行动的自由裁量空间。并且，我国府际普遍存在的关系网络也为基层采取灵活的回避策略抵制制度压力提供了便利。综上，在功绩难为而问责压力日益攀升的制度环境下，地方政府可能会基于谋求政治利益和经济利益最大化作出决策，避责策略就成为其响应多重制度压力冲击的重要策略。
当然，具体通过何种策略进行避责，地方政府往往会基于资源的可控性和避责的风险性两个因素进行抉择。本文提出，会议避责是政府避责的理想方式，理由主要有两方面。一方面，会议具有资源可控性的特点。地方政府行动空间的大小取决于其对自身和其他行动者资源的控制程度。我国的行政会议具有模式化和程序化的特征，政府部门往往具有决定开会与否的自主权，有权确定会议成员、会议信息、会议议程等要素。换言之，这些要素都是政府可自由支配的资源。这也从侧面解释了为何强势部门更倾向于通过开会来体现其权威地位。此外，相较发文、领导交代等，会议更具有正式性，各类会议都能够为政府实施避责策略提供发生场域，政府行动空间更为广阔。另一方面，会议避责的风险较低。现实中不少会议审批形同虚设，即使会议泛滥，部门被判定为违纪的风险也相对较小。也就是说，政府通过频繁开会实现避责具有较高的安全性。此外，记载会议过程和结果的简报、纪要、协议和录音视频等可视化资料都能成为地方政府自证履职的凭证。因此，对地方政府而言，会议避责不仅具有较强的可操控性和隐蔽性，而且具有较低的风险性和失败性。
4.“会海”：会议避责的行为结果
应该指出，“会海”普遍存在于政府内部，反映出许多地方政府及其部门之间具有利用会议避责的组织趋同行为。因此，下文将借助组织行为理论中的模仿性趋同机制，从制度性模仿和竞争性模仿两个方面出发，进一步探析“会议避责”如何从个别单位行为演化为某些政府的集体行为，最终形成“会海”。
其一，制度性模仿的会议避责。地方政府大都处于相似的风险叠加环境之下，同时它们也普遍具备自主学习和自我选择的能力，故而在采取行动前往往会学习和借鉴其他组织尤其是同级组织的做法，避免因特立独行而陷入合法性危机。如前所述，开会和留痕能将执行不力或避责被揭露时所面临的风险最小化，因此效仿其他部门多开会便成为政府间心照不宣的共识。除此之外，模仿和学习上级政府的开会行为还能使地方政府获得更强的合法性。频繁开会遂成为政府体制内各层级、各部门较为普遍的一种现象，由是，“会海”之风逐渐蔓延。
其二，竞争性模仿的会议避责。在“晋升锦标赛”的政绩导向下，当出现个别实绩一般但留痕较好的部门被予以宣传、鼓励的情况时，其他部门更可能会通过增加会议频率、提高会议规格以及在会议材料上大做文章等方式进行自我加码以凸显组织绩效。尽管现实中并非所有政府部门都愿意主动陷入“会海”和繁琐的台账“伪创新”中，但在“锦标赛”下，没有政府部门甘愿因绩效垫底而遭遇上级问责，因而也会加入频繁开会和制作会议素材的队伍中。由此，会议避责行为就在府际的竞争中被不断强化。
会议避责的三种策略及六种形式
借鉴“避”引申出的分散、转移和消解责任之意，本文将会议避责具体划分为三种策略，分别是责任分散、责任转移和责任消解。其中，责任分散是指政府部门通过会议的形式将平级的政府内成员或体制外成员拉入责任链条，营造多方主体责任共担的责任分工现状，主要有“内联避责”和“外谋避责”两种形式，前者多见于部门意见征询会、部署会和动员会等会议，后者则常出现在专家评审会。责任转移是指政府部门通过会议的形式将原本属于本部门的责任转移给上级或下级，主要有“下位转嫁”和“反向避责”两种形式，前者往往涉及的是动员会、部署会、调度会和督察会，后者涉及具体不同工作领域的决策类会议。责任消解则是通过开会的形式替代实际工作，从根源上规避责任，主要分为“消极作为”和“借口推脱”两种形式（如图2所示），这些形式在督察会和汇报会上更为普遍。
方式一：内联避责。内联避责是指地方政府尤其是基层政府的相关部门以牵头单位的名义，联合多个相关单位与下级单位召开会议，构建“避责联合体”，实现责任共担。在现实中，部分政府部门有意抬高本单位工作、任务的特殊性和重要性，以“综合动员”或“协同联动”为由召开部门意见征询会、部署会和动员会等会议，要求相关部门悉数参会。借此，该牵头部门能在一定程度上将其职责范围内的专项任务转变为所在层级政府的综合事务，将其他参会部门卷入责任链条，自身则从“履职方”转变为“监督方”“协调方”，有效避免或减少了日后被问责时单一主体所承担的巨大压力和潜在损失。
方式二：外谋避责。外谋避责是指地方政府尤其是基层政府通过会议利用专家、咨询机构等第三方分散自身的决策失误风险，从而实现避责。例如，在专家评审会上，作为会议组织方的政府部门有时会充分利用其对参会专家的提名权，选择有项目合作的专家和咨询机构、熟悉地方情况并与其关系密切的退休干部等参与决策过程，以便在会议上通过项目介绍、情况说明或个人观点等方式暗示他们为其决策站台。一旦政策失灵产生消极反应，决策部门则可以利用决策经由专家、第三方机构等论证进行辩护，将公众责备从政府部门泛化到政策制定的全过程，实现单一主体的责任分散。
方式三：下位转嫁。下位转嫁是指上级政府可能利用其在央地关系链条中非权力底端的角色，将自身责任向更下层级“甩锅”。在动员会、部署会等会议上，部分上级政府会以追加任务指标、压缩完成时限、加强检查督察、强化考核排名等方式巧妙实现自身由“主责方”向“问责方”角色的转变，而下级则被迫承接超范畴责任。个别上级政府还打着治理重心下移的旗号举办签状会，将各类“难啃的硬骨头”下放至更低层级。若任务无法按时完成或工作中出现闪失，则用会议纪要及相关影像资料佐证申辩，将自我不作为、乱作为的责任归结于下属办事不力或误解指示，从而逃避更高级别部门的追责。
方式四：反向避责。反向避责是指下级政府在面对缺乏制度化的工作内容时，会出于无权解决或不愿决策的缘故，频繁邀请上级重要官员或部门一把手参会。尽管这一行为体现出下级对正式权威和命令的服从与尊敬，然而，过度地以“莅临指导”的名义邀请领导参会而罔顾会议规格、主题等实则是下级政府通过会议进行避责之举。这是因为，借助决策类会议等公开场合，主办部门能顺势将本属职权范围内的决策予以上报，并在关键时刻以“领导知晓”“领导批示”等作为规避决策责任的“护身符”。不仅如此，个别政府事无巨细统统上会，目的也是使上级在今后对其问责时陷入“投鼠忌器”的两难境地，由此实现反向避责。
方式五：消极作为。消极作为是指在受到严格约束并且责任相对明晰的情况下，个别政府部门乐此不疲地召开非必要会议，扩充基础工作量。消极作为的政府会议有诸多表现，如在动员会、部署会、调度会和督察会上，有的领导发言照本宣科、长篇大论，观点放之四海而皆准，缺乏实际指导意义；有些则以“落实上级精神”之名将上级视频会议的内容如“原声磁带”反复重播，层层照搬，却未因地制宜地进行工作部署或制定行动方案；还有的会议将大量议程时间用于参会人员的拍照、摄像等留痕工作，为的是将这些可视化素材作为应付日后上级考核的重要凭证，降低因“痕迹缺项”或“痕迹断档”遭受组织问责的风险。
方式六：借口推脱。借口推脱是指地方政府尤其是基层政府利用拥有大量直接信息的优势，为政策执行低效或失败找借口，防止相关问责程序启动。通过会议推脱责任同样具有许多表现形式，譬如，在督察会、汇报会上，失责部门或一味地责怪事件不可预测，难以准确识别；或不停地抱怨前任官员失责，借口历史遗留问题；或反复强调资源严重短缺导致实践举步维艰等。为了防止不利舆论的产生、传播和扩散，有些部门“报喜不报忧”，必要时还会召开新闻发布会进行“作秀式”道歉，试图承担道德责任而免除其他责任。有些部门甚至只允许与其关系密切或特殊的媒体参会，或以“保密”“无可奉告”等理由取消必要的现场提问环节，巧妙避开组织可能遭遇的公众质询和社会问责。
基于会议避责视角的“会海”治理体系
会议避责作为地方政府尤其是基层政府异化会议功能用于避责的组织行为，往往表现出形式化、投机性和无效性等特征。其危害广泛而深远，不仅浪费行政资源、增加基层干部负担、降低政府整体效能，还可能带来寻租腐败或部门扯皮，更为严重的是，由此形成的行政惰性将延误公共危机的最佳治理时机，危害社会的稳定和发展。为此，本文基于会议避责视角，构建了针对“会海”的系统性治理体系（如图3所示）。根据上述“制度—制度压力—组织反应—行为结果”的分析框架，“会海”的形成源于制度压力束缚下部分地方政府的“想避责”，而会议为其“能避责”提供了合法场域，由于缺乏有效监管最终造成了“敢避责”行为的发生。在政府间的互相模仿和相互竞争中，开会从行政手段沦为行政目的，会议功能异化为避责利器，引发了“会海”现象。鉴于此，治理“会海”现象必须标本兼治，本文构建了以“不想避”为前提、“不能避”为关键和“不敢避”为保障的系统性治理思路，基于浇灭避责动机、压缩避责空间以及加大避责成本的治理逻辑，有针对性地提出了构筑思想高堤、锁紧制度牢笼、亮出惩治利剑等具体对策建议。
首先，把握“不想避”的前提，构筑思想高堤，消解避责动机，让权力主体主动担当作为。基层政府之所以进行会议避责，是由其自身能力、资源与制度要求之间的矛盾以及制度运行中的既有弊病所致。故而，要促使基层政府“不想避”，需要采用助力赋能、精准问责、科学激励和强化教育等手段多措并举。第一，推动各类行政资源下沉，为地方履职尽责提供物质保障。同时，注重培养地方政府综合能力，避免其求诸频繁开会的虚功行为。第二，强化精准科学规范问责，打消地方履职顾虑。要将问责制的压力化为动力，有效发挥问责制对渎职失职行为的惩戒作用，做到权责对等、问责主体明确、问责事项具体、问责尺度科学，促进基层高效履职。第三，健全激励机制和容错纠错机制，鼓励“关键少数”担当作为。正向激励和反向约束相辅相成，以控制为目标的绩效问责制会在无形中建立起一种课责文化。而完善激励机制和容错纠错机制则能营造宽严相济的良好文化氛围，激发干部敢于担当、勇于作为、干事创业的精神。第四，强化思想政治教育工作，增强行政主体的服务意识。对各层级政府及其工作人员的教育内容和教育方法进行革新，引导基层政府从思想上转变“开会就是落实”的观念，以积极的状态、优良的作风和务实的举措履职尽责。
其次，抓紧“不能避”的关键，锁紧制度牢笼，压缩避责空间，让权力主体无法乘虚而入。基层政府进行会议避责在一定程度上既缘于行政主体权责边界模糊，也与当下我国绩效管理、会议管理中的诸多漏洞有关。因此，要督促地方政府“不能避”，必须“锁紧制度牢笼”，采取清晰权责、科学考评、完善管理和严格审批等措施。第一，明晰部门职能，厘清权责边界。明确政府各相关部门的职责分工，在具体任务事项中确定牵头部门与相关部门的责任分工与考核标准，制定高效清晰的工作运作与联动协调机制，确保会议高效且具有实质意义。第二，加强实效导向的政绩考评，扎实推进考评科学化。针对不同专项工作的性质，设置反映工作实质进展的量化指标，提高实效导向的绩效考评指标占比，减少以会议召开次数等程序导向的考核指标占比，倒逼各级政府部门提高会议效率。第三，完善会议管理条例，制定高效会议标准清单。各级地方党委（党组）应履行主体责任，深入基层、充分调研，与时俱进地修订地方会议管理条例，并制定高效会议标准清单，指导基层各职能部门按照明文要求组织会议。第四，贯彻会议审批制度，推进精简会议工作部署。会议审批相关部门应严格执行会议召开审批程序，尽量避免随意拔高会议规格、扩大会议规模、反复召开无实质性会议等行为，防止行政会议沦为地方避责自保的场合。对于涉及复杂议题而必须召开多次的协商类会议，要做好部门信息沟通、维护会场秩序、落实会议纪要等基本工作，必要时借助行政权威统一立场，避免无休止的争执影响会议进度。对于决策类会议，要做好前期议题的合法性审查，妥善安排会议议程，防止各部门为抬高政策合法性争相上会提交议题，出现“戴帽竞争”。对于执行类会议，则要清晰界定各方主体的任务和责任、共商解决执行中的阻碍，并以实效为导向验收政策执行效果。
最后，加强“不敢避”的保障，加大制度、舆论压力与避责成本，让权力主体不敢越过“雷池”。如果不能及时阻止个别政府部门中存在的会议避责行为，就容易使会议避责的不良风气不断蔓延。因此，要使基层政府“不敢避”，必须亮出惩治利剑，采取贯彻减会规定、加强督查问责、树典型立标杆和贯通运用执纪监督“四种形态”等有效措施。第一，贯彻中央减负精神，杜绝会议避责的形式主义之风。会议避责行为属于追求形式、不重实效，图虚名、务虚功的“形式主义”。因此，各级政府要坚决贯彻党中央关于整治形式主义为基层减负的工作部署，积极响应中央下达的减会目标，避免上行下效，严控、严防随意开会。第二，加强会风督查问责，狠抓会风会纪。纪检监察部门应切实履行对会风会纪的督查职责，落实会风通报问责制度，对违反会风会纪有关规定的部门及其人员予以通报批评，必要时责令其作出书面检查，通过制度惩戒对不良会风会纪形成震慑力。第三，树立典型标杆，营造高效会风氛围。通过建立高效会议“红榜单”，发挥典型标杆的榜样和示范作用，并营造高效的会风氛围，形成对行政主体的规范压力。第四，贯通运用执纪监督，杜绝无效会议。以国家法律法规和党内法规为准绳，坚持实事求是的原则，用活组织处理、行政处分、党纪处分和司法处理等四种执纪监督手段，惩治以开无效会掩盖不作为、慢作为和假作为等行为，让违规违纪者长记性，让心存侥幸者断了念头。
上述针对“会海”的系统性治理体系，“不想避”侧重于进行激励、引导、教育等措施，旨在从根本上抑制地方政府避责动机的产生；“不能避”强调对行政主体的公权力进行监督，把权力关进制度的笼子里，让企图避责者在完备的制度和严格的监督中无机可乘；“不敢避”则意在通过制度、舆论导向以及严厉惩戒减少会议避责行为，对权力主体形成强大震慑，使其不敢通过会议避责，巩固“不想避”“不能避”的成果。这“三不”是辩证统一的有机整体，环环相扣，形成合力，为会议避责行为和“会海”现象提供了一个系统性的治理体系。
结论与启示
“会海”治理既是一个极具挑战性的现实课题，又是一个富有时代价值的理论议题。本文创新性提出会议避责的概念，并基于社会学新制度主义理论，首次构建了“制度—制度压力—组织反应—行为结果”的理论框架，阐明了在行政发包制和问责制传导的规制压力、规范压力和认知压力下，一些地方政府选择会议避责予以回应，并通过内联避责、外谋避责、下位转嫁、反向避责、消极作为和借口推脱等六种具体方式实现了责任的分散、转移或消解。进一步地，在府际的模仿和竞争下，会议避责行为不断蔓延，最终引起会议泛滥并形成“会海”。为此，本文提出了构建“不想避”“不能避”和“不敢避”的系统性治理体系。
本文的理论贡献主要体现在五个方面。第一，为分析政府行为异化及其后果提供了一个一般性的理论框架。本文构建的“制度—制度压力—组织反应—行为结果”理论框架深刻把握了制度环境和行动者之间的互动关系，也适用于一般性地分析其他政府行为异化及其背后可能的根源和行为后果，也能为社会学等学科探析社会现象、群体行为等议题提供理论参考。第二，基于避责视角，为“会海”现象的生成提供了一种新的理论解释。以往研究大多针对官员利用会议规避问责、转嫁决策风险等现象进行描述，本文从基层政府的开会意图探究“会海”的形成，深入揭开了“会海”产生的“黑箱”。第三，拓展了避责领域的研究范畴，深化了避责策略运用的场域研究，并提供了系统性避责整治措施。既有研究聚焦个体层面，而本文从组织层面对地方政府的避责行为及其具体表现展开探讨，既回应了学者对避责策略进行情境研究的呼吁，也有利于增强避责理论的解释力，还为规避会议避责的集体行为提供了系统性治理对策。第四，丰富了社会学新制度主义在公共管理领域的应用研究。本文借助组织趋同理论，运用制度性模仿和竞争性模仿两大机制有力地阐释了“会海”现象普遍存在的动因，推进了这一理论流派在公共管理领域的应用。第五，深化了行政发包制和问责制可能产生的负面影响研究。已有研究鲜有将上述两项制度与“会海”现象相联系，本文首次剖析了这两项制度传导出的多重压力如何导致地方政府采取会议避责这一回应策略，最终导致了“会海”现象，扩展了行政发包制和问责制现有的负面影响效果研究。
诚然，作为一项探索性研究，本文还存在一些不足。第一，本文主要将行政发包制和问责制作为分析“会海”现象的逻辑起点，未来的研究还可以引入其他制度视角更全面而深刻地理解“会海”现象。第二，本文提炼了三类具体的会议避责策略和六种避责形式，但随着治理模式的变革和技术的发展，也可能出现其他避责策略和形式，未来的研究可以进一步探讨这些避责策略和形式在不同任务情境和政策执行阶段中的应用，揭示避责策略更丰富的表现形式。第三，本文属于规范性分析，尽管融入了对政府部门现实运作形式的讨论，但研究的深度和广度还有待加强。未来的研究可以尝试将本文提出的“会议避责”等核心概念操作化，并构建相关量表展开实证研究，进一步论证本文的理论框架和研究结论。此外，本文还呼吁包括但不局限于公共管理学、政治学、社会学等学科的学者共同参与“会海”“避责”等议题的讨论，基于学科融合的视角、理论和方法携手推进地方政府行为的相关研究。
〔责任编辑：童传轩〕
原文见于《东南学术》
2023年第3期
文中图片均来自网络
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