吴进进 林向劼 金 红｜数字政府公共价值创造的理论分析与实践逻辑
吴进进
吴进进，法学博士，深圳大学政府管理学院副教授，深圳市人文社科重点研究基地“深圳大学全球特大型城市治理研究院”研究员；
林向劼（通讯作者），深圳大学公益慈善研究院研究助理；
金红，深圳市城管宣教和发展研究中心主任。
摘 要
数字政府旨在运用数字技术重塑政府治理体系，提高治理能力，提供符合公众价值期望的公共管理与服务。深圳市数字政府建设的典型案例蕴含了地方政府数字化转型过程的公共价值生成机制：数据共享、政府与市场主体的合作生产能力对服务价值创造产生了关键作用；合法性与支持、数据共享则有助于专业价值创造；数据共享推动的部门间合作生产是效率价值创造的重要动力；数据共享、政府与市民的合作生产则对参与价值创造发挥了显著影响。我国地方数字政府公共价值创造应坚持以人民为中心的治理理念，明确公共价值导向进行数字政府战略管理，加强对数字化项目的各方面支持，强化合法性基础。同时，地方政府应围绕数据共享和系统联通达成协同治理架构，提高效率、优化服务；重视企业与公众参与，强化数字化建设中的多元主体合作生产。
党的二十大报告中提出加快建设“数字中国”，打造“智慧城市”。“数字政府”是发展“数字中国”和“智慧城市”的重要举措，对加快转变政府职能，建设法治政府、廉洁政府和服务型政府，推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。当前，我国数字政府建设围绕政务服务“一网通办”、社会治理“一网统管”、政府运行“一网协同”等业务板块不断拓展。先进地区或部门正通过数字化手段致力于实现跨层次、跨区域、跨部门业务的高效协同。中国数字政府发展推动了公共治理全流程、全周期的数字化转型，实现了政务活动的高效化、共享化、集约化、敏捷化，有力推动了政府绩效与公共服务效能的提升，突出了以人民为中心、为人民群众创造更好服务体验的公共价值导向。然而，当前我国数字政府建设创造了哪些公共价值、这些公共价值是如何创造出来的等重要问题在学界尚未得到系统研究。
深圳作为我国改革开放的前沿窗口，在全国数字政府建设中发挥了示范带动作用，在搭建一体化政务服务平台等方面积累了丰富的实践经验。本文基于公共价值理论，以深圳市三个数字政府建设的典型案例为研究对象，实证分析了地方数字政府建设的公共价值及其创造过程，并对完善我国数字政府的公共价值创造提出了政策建议。
本文的主要研究贡献在于：第一，基于多案例分析，探讨了地方数字政府建设中不同维度的公共价值问题。相较于既有研究对数字政府公共价值单一向度的关注，本文分析了效率、服务、专业和参与四个关键价值，全面涵盖了数字政府多维度价值体系；特别是探究了参与公共价值在地方数字政府建设中的生动实践，弥补了既有研究对参与价值关注的不足。第二，本文在经典“战略三角模型”的基础上，发现了合法性支持与数据共享，政府与市场、公众主体的合作生产等“运作能力”的组合对各种维度公共价值的影响，深入揭示了公共价值创造机制的差异性。
数字政府公共价值创造的分析框架
（一）理论基础
公共价值是一个集合了公民对政府期望的框架，是公共部门提供的公共服务与公众需求相匹配的建构过程。随着数字政府成为新的政府治理范式，公共价值理论和数字政府研究深度融合，数字政府在提升政府治理能力与改善公共服务绩效等方面的公共价值引起了广泛重视。有学者指出，数字化提高了政府服务质量，减少了财政成本，改善了公共政策和政府项目的有效性。数字政府不仅改变了政府与社会、企业之间的关系，并且对抑制官僚机构腐败，改善欠发达国家治理和可持续发展也发挥了积极作用。学者们还认为，数字政府有利于满足公众在线自助服务要求，改善决策过程的透明性，提升了利益相关者对数字政府的信任度。然而，数字政府也可能增加公众行政负担，制造新的数字鸿沟与群体间不平等。具体到数字政府公共价值研究，国内外学者围绕数字政府公共价值框架构建和公共价值创造两条路径展开。
第一，学者们基于不同视角对数字政府公共价值维度进行界定，发展出了多种分类体系，如哈里森（Harrison）等将政府行为与道德伦理信仰相结合，提出一个综合了效率、有效性、专业化、透明度、参与和协作的公共价值框架。刘银喜和赵淼认为，数字政府的核心目标在于推进以公民为中心的公共服务，在提高管理效率的同时改善公民服务体验，增强公民满意度。罗斯（Rose）等在总结广泛文献的基础上提出了一个包括专业、效率、服务和参与的公共价值。
第二，在数字政府公共价值的创造路径方面，摩尔（Moore）的战略三角模型为后续研究提供了理论基础。该模型由公共价值战略目标、运作能力、合法性与支持三个部分组成。大量研究从运作能力入手，分析公共价值的创造过程。韩啸和汤志伟揭示了技术同化对公共价值创造的驱动作用以及数字政府能力在技术同化与公共价值创造之间的中介效应。此外，组织的战略规划、资源配置、部门创新等管理能力也被认为是数字政府价值创造的核心动力，只有敏捷地识别环境的变化和公众需求，规划设计项目并快速高效地将资源运作到数字政府活动中，才能有效提升组织效率，改善服务质量并提高公众满意度。科尔德拉和坦皮尼（Cordella & Tempini）从“价值共同创造”视角出发，提出公共价值应由众多个体共同创造，而价值创造的重点应从服务生产转移到满足公众期望和目标所需之上，政府、市场和公众在内的多元主体合作生产是数字政府公共价值创造的重要路径。沿着合作生产的视角，克罗斯比（Crosby）等指出了民众参与对于公共价值创造的重要性，认为政府部门需要在充当数字政府战略企业家的同时，着重关注公民对公共服务的诉求，通过让公民参与协同创新过程推动公共价值创造。
（二）分析框架
总体上，当前学者对于数字政府公共价值内涵的理解还存在分歧，特别是对中国数字政府价值定位缺少充分的界定和分类，且重点主要聚焦于服务与效率这两个维度，对其他价值缺乏系统的分析总结。更为突出的问题是，对中国数字政府公共价值创造过程与机制等问题的研究落后于实践。基于此，本文结合数字政府公共价值分类和公共价值创造过程的相关理论，提出了数字政府公共价值创造机制的分析框架。
数字政府公共价值表达的是数字政府建设潜在的目的和动机，不同视角提出了衡量公共价值观不同维度的概念框架。罗斯（Rose）等人构架的数字政府价值框架提出了四个价值取向：效率、专业、服务与参与。这四种划分具有高度的概括性和综合性，也得到了数字政府公共价值研究的广泛运用。基于此，本文梳理了数字政府四个公共价值的基本内涵。
首先，效率性始终是数字政府建设的主要目标之一。效率性价值是指通过数字化降低政府行政成本，减轻公众办事的行政负担，提升政府行政效率。效率价值深刻嵌入新公共管理范式中，其核心理念是引进市场化、企业化手段改革公共部门、提高行政效率和政府绩效。尽管数字政府是对新公共管理运动的超越，解决了新公共管理运动中科层制碎片化问题，但仍然继承了其对效率和绩效等价值目标的追求。
其次，专业性是指通过数字化提高政府行为的规范性与合法性，强化监督问责。专业价值与传统科层制原则相联系，如强调专业分工和行政过程按规则办事。数字政府一方面要提高行政流程的效率性，另一方面又不能偏离行政过程合法性这一基本伦理准则，并且通过现代信息技术的介入进一步提高政府活动的公正性，提升公信力。
再次，服务性是指利用数字化渠道提高公共服务质量，提升公民获得感与满意度。服务价值是公共价值关注的焦点，公共价值理论对新公共管理、新公共服务等理论的超越就在于强调公共服务关注的核心不是政府生产了什么，而是能否满足公众需求，服务供给与需求是否有效匹配。数字政府的基本责任就是倾听公民的声音，对公民需求作出回应。
最后，参与性是指利用数字化手段拓宽公众参与渠道，加强政民互动，让公众融入数据驱动公共服务优化的全流程过程中，使公众也成为服务的设计者、参与者、推动者和获得者。在数字政府公共价值管理中，公共价值的创造取决于公民与政府之间的良好关系以及共识的建立，打破公共部门对数字服务生产过程的垄断，推动包括公众在内的多元主体协商和决策，实现多元主体的价值共创。
上述四类公共价值在实践中如何创造？在公共价值管理理论中，战略三角模型是受关注最广泛、最具代表性的分析框架，为公共价值创造实践提供了分析和诊断框架，它强调价值目标、支持环境与运作能力三者的重要性。其核心是公共管理者为了价值创造的目标应当学会观察和利用环境，通过各种方式获得上级的认可与政治支持，同时不断提升运作能力，如此方能达成公共价值创造的使命。
首先，公共价值战略目标是战略三角模型的起点，具体指政府部门根据公共价值理念确定组织使命与愿景，规定未来需要完成的任务和实现的目标，对于公众来说是公民集体偏好的排序，对于政府部门来说是可以用于量化绩效评价的价值指标体系。本文将其细分为四个维度，即效率价值、专业价值、服务价值与参与价值。其次，在完成目标界定后，政府部门通过充分调动内外部资源以获取来自政治、法律、社会各方面的支持与政策倾斜，确保数字政府项目获得更大的合法性，为公共价值战略目标的实现营造良好的“授权环境”。基于既有研究，本文将合法性支持划分为两类：第一类是来自上级政府或本级政府决策者的高层战略部署或决策支持；第二类是来自数字项目实际应用部门的支持，如工作人员、部门数据、基础设施等方面行政资源供给与支持。最后，“运作能力”是指组织提供的生产公共价值所必需的各种资源，保证组织雇员和公共管理者拥有足够的运作能力，以数据共享能力、合作生产能力等为关键要素。其中，数据共享是实现公共价值最大化的重要途径，政府通过数据开放和自下而上的数据共享，促进公共数据的有序流动，提升政府治理绩效。合作生产能力重构了公共服务生产过程的多元主体关系，突出了公共服务生产的网络结构。合作生产的资源整合过程即公共服务的价值创造过程。公共价值管理网络的有效运作不仅依赖于以政府为核心主体的权威系统，也越来越多地依赖于公众、市场、非营利组织等多元主体间的以及政府与这些主体的合作。综上所述，我们将罗斯（Rose）提出的数字政府公共价值四个维度与战略三角模型相结合作为本文的分析框架（见图1）。
数字政府公共价值创造的实践逻辑
本文选取了深圳市财政局“智慧财政”系统、深圳市卫健委微信公众号“深小卫”、深圳市市场监督管理局“开办企业一窗通”平台作为深圳市数字政府建设的典型案例进行分析。选择这三个案例的主要原因在于，三个案例代表了深圳市数字政府建设的典型事实与形态，同时与四个公共价值取向有较强的相关性。三个案例代表了深圳市政府在公共服务不同领域数字化改革的最新创新经验，部分案例得到了中央有关部门的大力推广，部分案例则受到公众的广泛认可。第一，国家发展和改革委员会《关于推广借鉴深圳经济特区创新举措和经验做法的通知》梳理并推广了47条深圳有关创新举措和经验做法，其中就有“开办企业一窗通”平台。“开办企业一窗通”平台属于数字政府建设的政府服务领域，突出了“一网通办”的运行逻辑及其深化趋势，在价值定位上集中体现了“效率”和“服务”性价值取向。专业性和参与性价值则不是该数字化项目关注的重点，实践中也较少被创建。第二，深圳市卫健委微信公众号“深小卫”作为近年来最有代表性的科普类政务公众号，因其生动、幽默、亲民的语言风格和内容形式得到了市民的广泛好评，在疫情防控期间因其打造的信息公开与政民互动渠道在全国范围内产生了显著影响力。“深小卫”可称为新媒体与政务信息传播结合的范例，对改善政务信息有效供给的“服务”价值和推动政民互动的“参与”价值发挥了积极影响，效率和专业性价值在这一政务传播数字化创新案例中较少涉及。第三，“智慧财政”系统代表了当前财政部门大力推广“数字财政”的深圳样板，也是当前学界关注度不足的“一网协同”平台建设的优秀代表。“一网协同”依托政务网实现政府工作运行的“一张网”，助力政府内部“一件事一次办”。“一网协同”强化了重点业务领域跨层级、跨地域、跨部门、跨系统、跨业务，以及横向纵向全贯通的数字化协同工作体系。基于“一网协同”逻辑，“智慧财政”系统创建了面向财政部门的新型数字化协同智慧平台，为深圳市财政收入高质量增长、地方政府债券改革以及财政预决算公开提供了强大动力。因此，“智慧财政”系统在提高财政资金拨付的效率性以及改善财政管理的“专业性”价值方面表现突出。基于数字政府战略三角模型，本文对三个案例背后的四类公共价值及其创造过程展开深入分析，探究“合法性与支持”和“运作能力”要素如何实现公共价值创造。
（一）案例一：“深小卫”政务公众号
深圳市卫健委在2015年9月建立了微信公众号“深小卫”，主要承担着深圳市卫生政策与官方信息宣传、健康科普知识传播的角色，打造了“用户导向”的写作风格，使卫生健康信息服务供给更加有效，彰显了服务性价值。“深小卫”有着非常清晰的用户定位，深谙用户的需求，把公众号形象定位为一名活泼的“90后”年轻人。“‘深小卫’刚创立时，我们就立了一个flag，要做‘活泼的90后’，‘90后’是一个自带光环的群体，年轻、活力、有冲劲、无所顾忌，喜欢玩梗，引领潮流。”“深小卫”团队拒绝了传统政务新媒体严肃冗长的文字风格，使用贴近年轻用户群体的话语体系，即语言通俗化、趣味化。由于其独特的亲民、网络化的写作风格，“深小卫”公众号订阅数迅速增长，成为2021年最“出圈”的微信公众号。“深小卫”团队的工作人员表示：“我们团队专注于健康传播8年，以接地气、最懂打工人的心和魂而出名。我们拒绝年轻人最讨厌的‘爹味说教’，用案例和故事直击人心，唯有真诚才能打动人心。”“深小卫”公众号通过信息公开回应民众诉求，引导民众互动，突出了服务性与参与性公共价值。开放式讨论是“深小卫”推动公众参与的主要方式，“深小卫”设置的公众参与途径主要是留言评论，为公众直接与卫健部门沟通提供了一条渠道。“深小卫”在留言评论区十分注重保持评论的及时性与多样性，强化与公众的互动。“深小卫”主创团队几乎将所有合规的公众评论发放出来，也会不断更新留言，反对的声音也会出现。
卫健部门与市场化新媒体运营团队的合作生产是“深小卫”创造“用户导向”服务价值的关键因素。以往的政务新媒体多数是由行政部门人员负责运营，由于行政部门普遍缺乏专业化的社会媒体运营知识与技能，较少进行个性化设计和实质性的内容再创新，他们直接复制粘贴官方文件，或是转发领导讲话稿、视察活动、情况通报等。这种仅限于提供官方政策与信息的传播形式失去了公共讨论空间，单向地向群众灌输信息，难以吸引群众关注，不能满足公众的信息需求。与之相反，“深小卫”运营团队严格秉持“让专业的人干专业的事”原则。从团队构成来看，“深小卫”内容团队中只有宣教处处长是体制内人员，负责公众号的内容选题以及内容审核，其他成员则是卫健委公开招聘的新媒体从业人员，深谙新媒体推文写作风格，又熟悉卫生健康知识，深圳市卫健委也为团队人员提供具有市场竞争力的薪酬和激励机制。在具体运作过程中，“深小卫”团队也不定期地向市场上公众号大 V 们学习运营经验，团队成员也会将一些写作工作外包出去。信息公开与数据共享能力也进一步激励了公众与卫健部门的合作生产，增强了公众的获得感，为参与价值创造提供了基础，提高了公众对政策信息的理解和政策支持，大大拓展了“深小卫”的影响力。
（二）案例二：“开办企业一窗通”平台
“开办企业一窗通”平台是近几年来深圳市数字政府建设的重要实践。2018年10月，深圳市市监局主动牵头对传统审批模式进行优化升级，联动市场监管、公安、税务、人民银行等多个部门，实现信息互联互通。企业在办理开办业务时，仅需登录市监局的线上平台一次性填报相关信息与报表，系统生成一张表单后，自动分派给相应部门并行审批，审批的结果集成在平台上面，最后在政数局的管理大厅上分发给各个企业。在这项政务服务新模式下，企业开办等事务的办事效率获得极大提升。
“一窗通”平台优化了企业开办事项的审批流程，大大加快了办事速度，有效改善了行政效率和服务质量。企业开办的申请人可以进入深圳市市场监督管理局门户网站，“常用服务”模块的第一项即是“开办企业一窗通”服务，进入该板块后相关办理流程、操作指南、政策公告及常见问题都一目了然。“一窗通”开创了企业开办“单次提交、共享信息、并联审批、高速办结”的服务新模式，在服务方式上积极推广秒批秒办、网上办、微信办、邮寄办，打造企业开办全程“无填报、无材料、无跑腿”的三无模式。开办企业由跳转登录多个办事平台转变为仅需登录一个平台一次性填报办理，实现企业设立登记、申领发票、刻制印章、员工社保登记、公积金开户登记、银行开户预约等事项并联办理，最快可使企业开办一天内办完。传统线上系统由于缺乏沟通，申请人出现疑问也无法及时解决。“一窗通”平台则能避免这种不确定性，平台的初衷就是要去管制化，最大化地简化行政审批制度。由于审批规则公开而简单，需要上传的资料很少，并且还有可视化的模板提示，公众易于理解，公民只要提供最简单的几项信息（最熟悉的个人身份信息）就能快速地通过政府审批程序。
“开办企业一窗通”平台的“服务”与“效率”价值创造的关键驱动因素在于数据共享与部门合作生产能力。“一窗通”是各审批部门数据共享、系统对接和部门合作的结果，各个部门信息在系统中实时流动和互信互用，各部门业务整合到统一的框架中，部门之间的边界变得模糊，部门间关系从条块化分割逐渐走向合作融合。具体而言，“一窗通”平台以“一网四库”为依托，“一网”是指全流程网上商事登记系统，而“四库”实质上就是自动化审核的规则与制度。公民一旦在系统上申请设立企业登记，其提供的信息和相关材料就经过了四个规则库的审核和查验。申请人通过自动化审核系统提交公司设立申请时，系统首先调用企业名称库进行智能校验，拦截禁限用语，符合条件的及时通过；其次，调用市委政法委的统一地址库自动导出标准地址，与市场监管局的地址负面清单库进行比对，排除虚假地址；再次，调用实名核身数据库，申请人通过手机获取验证码后，上传身份证图片，系统通过动态的人脸识别技术与公安部门的公民身份数据库联网等方式进行多重验证，识别经办人和法定代表人身份，防止冒用他人身份注册；最后，调用失信人员名单库，对存在失信行为的受限制人员，转为人工审批。“一窗通”平台的部门合作生产能力具体表现在市监局联动多个公共部门，打通内部系统，增强了部门间的合作协同。近年来深圳市不断推进“一网统管”这一数字政府发展新方向，致力于打破部门行政壁垒和系统隔阂。
上级政府的政治支持是推动“一窗通”平台数据共享与部门合作的重要力量。“在市政府的强力推动下，各审批部门都形成了加强合作的基本共识，为市监局与其他审批部门的数据共享与合作生产提供了极大的便利。”2018年1月3日国务院常务会议的首个议题就是部署进一步优化营商环境，这一部署给深圳市带来了新的要求和挑战。由于深圳市的营商环境在全国范围内处于领先地位，前期的商事登记改革已经为企业开办减少了很多环节和负担，传统的减少审批环节等手段的空间已经不大，因此，深圳市另辟蹊径，通过打造“一窗通”平台进一步推进营商环境的优化，使企业开办审批事项实现“秒批秒报”。
（三）案例三：智慧财政系统
随着财政业务量的急剧增长以及财政预算管理体制改革的需要，财政部门原有的金财系统弊端逐渐显现。金财系统是一个各自为政、独立分散的系统，各区财政系统之间信息孤岛、信息烟囱现象突出，无法满足跨区数据共享的需要。随着财政体制改革不断深化，原来金财系统中的业务流程和系统架构设计已不再适用，系统维护难度加大，系统和数据安全问题也不断涌现。为了解决上述问题，深圳市财政局和中国平安保险合作开发了智慧财政系统。智慧财政系统既包括财政全量业务的数据，也涵盖银行、医疗等第三方交换数据和互联网公共数据，系统实时监控这些数据的动态变化情况，为优化财政支出等决策提供科学可信的依据。智慧财政系统一体化平台已经上线了27个业务子系统，对接了近3000家预算单位、91家非税收入单位、人民银行中心支行、9家商业银行以及市人社部门、发改部门和政府采购中心等财政业务关联部门，并且覆盖11个区。
智慧财政系统致力于打造“阳光财政”和“廉洁财政”，系统几乎覆盖了财政全量业务，整个业务流程在系统上都会留下痕迹，这使得所有的工作环节更加透明可监督，对财政资金运行全过程实时监控，实现了财政管理规范性、透明度和可溯性的“专业性”价值。效率价值也是智慧财政系统设计的重要目标，智慧财政是对金财系统的全面替代和升级，旨在实现预算编制、执行、决算、财务报告全过程闭环管理，提高资金支付效率。
一方面，智慧财政系统的专业性与效率价值依赖上级部门给予的行政资源支持。智慧财政体现了深圳市政府、市财政局希望重构财政系统，创建全国财政现代化样本的目标和决心。市领导高度重视智慧财政系统，将其作为“一把手”工程推进，专门成立了“智慧财政”建设项目领导小组，由市财政局局长担任组长，其他局领导担任副组长，各区（新区）财政部门、各处室和局机关直属单位主要负责人为成员。在系统建设中投入了大量资源，市财政局开展“智慧财政”市区一体化部署，成立财政局信息中心和智财办，协助各区智慧财政系统上线。领导小组定期召开领导小组会议，研究重大事项，做好日常管理工作。凭借充裕的资源支持，市财政局建立了集成性系统平台和统一的业务规范和技术标准，实现了制度化、流程化和标准化管理，对预算项目全生命周期进行动态监控，保障资金使用安全透明。
另一方面，政府与科技企业的合作生产与跨部门数据共享也是智慧财政系统公共价值创造的关键。首先，深圳是改革开放的前沿，孕育出了平安、华为、腾讯等新兴科技企业，客观上为深圳市财政的数字化转型创造了条件。中国平安保险已经和深圳市政府在智慧警务、智慧安防、智慧交管、智慧法院等方面有了数次合作经历，并且已经在南宁、长沙等城市和当地政府合作开发了智慧财政相关项目。项目开发经验和前期合作经历建立了相互信任的纽带，推动了深圳市财政局与中国平安保险对智慧财政系统的合作开发。其次，传统金财系统的各系统之间数据共享程度弱，存在很多痛点、堵点。智慧财政系统打通了分散的多个财政业务子系统，将财政系统与综合财务管理系统（市国库支付中心）、政府投资项目管理系统（市发展和改革委）、公共资源交易平台（市交易集团有限公司）、网上商城等信息平台的数据和流程进行衔接，把原分散在各个系统的业务统一集中在智慧财政平台上，实现了业务系统互联互通。最后，金财系统的使用存在各市区“单打独斗”的现象，“各区的预算部门若要和市里单位进行沟通，需要上传数据给区财政局然后再上报给市单位，这一传递过程就会出现滞后问题”。智慧财政汇聚了市区财政乃至财政业务外延的数据，打通了全市的财政数据网络，各区财政、银行、发改等投资项目评审部门，各预算部门也都参与智慧财政系统建设。各个部门把自己的系统和智慧财政系统对接，或者与智慧财政的下属子业务系统融合，这也是智慧财政系统运作的基础。“有了智慧财政系统之后，全市联通，所有的单位都在这个系统里面支付、预算编制等。”
数字政府公共价值创造的驱动机制
数字政府建设利用数字化技术实现数据融合与共享，提高行政效率和公众服务的精准性，最终达到提升政府治理水平、更好地服务公众的目标。当前数字政府的公共价值取向主要定位于四个维度：减少办事环节、降低行政成本的效率价值；改善公共服务、提高公民获得感的服务效率；推动行政规范性、合法性的专业价值；加强政民互动的参与价值。本文选取了深圳市数字政府建设中三个相对成功的典型案例，深入分析了数字政府实践中的公共价值取向及其创造机制，提出了“合法性支持”与“运作能力”的不同搭配对公共价值创造产生的影响（表1），揭示了数字政府公共价值创造的复杂机制。
在合法性支持方面，来自高层领导支持、社会公众的认可以及各级部门的资源供给是数字政府公共价值创造的先决条件。数字政府项目大多需要数据共享，系统协同等跨部门合作事宜，单个部门难以达成这一目标，亟需上级部门或政府决策层发挥统一领导力量和协调沟通能力，在有必要的情况下决策者要亲自部署、全程参与，保证项目运行的稳定性，并且在项目遇到问题和挑战时不断给予支持力量才能保证项目运行的长期性和可持续性。决策者和公众的支持的共同作用给予了数字项目更大的合法性。前期成功的数字化项目创造了丰富的公共价值，特别是效率价值和服务价值，从而得到公众普遍的认同和信任，这一积极的公众反馈也会促使决策者给予更有力的支持。“深小卫”服务模式的创新是深圳市卫健委主动求变、顺应市场化需求的结果。深圳市卫健委主导着“深小卫”公众号市场化运营全过程，从主创团队的选择，到文章风格的定位，都提供了极大的支持。“深小卫”的服务模式也得到了年轻群体的广泛认同和支持，为服务模式的坚持和发展提供了强大的合法性基础。智慧财政系统是在深圳市政府、市财政局统一部署、全程指导和督促下有序推进的，其间克服了业务协同任务量大、部门数据共享积极性不高的难题，都有赖于上级部门的强力推行和统一部署。“开办企业一窗通”平台的建立是深圳市政府优化营商环境的“一号”工程，依托强大的顶层政治支持，并且通过改善审批服务质量获得了公众认可。
在运作能力方面，本文的案例研究深入揭示了数字政府公共价值创造过程中，跨部门数据共享与多元主体的合作生产两大基本运作能力的积极作用，推动了利益相关者进行公共价值共创。
首先，数据共享能力在服务和专业价值的创造过程中发挥着突出的影响。政府数字化平台一般都实现了提高效率、优化服务的双重效应，但前提是数字治理能力得到充分发挥，其核心机制就在于部门围绕数据联通和系统联动达成了合作治理和协同架构，在平台加持下实现部门数据共享、系统对接和相互合作。一些数字系统本身就是一个数据合作治理的平台，建立的初衷就是解决部门数据分割、系统协同不畅以及运转低效问题，随着系统的不断升级，打通了分散的业务子系统，促进了业务系统互联互通和信息数据共享。智慧财政系统和“一窗通”平台都凭借数字共享能力，实现横向审批部门数据共享、系统对接和相互合作，使各个部门信息在系统中实时流动和互信互用，各个部门的业务整合成为统一的框架。
其次，政府推动的合作生产能力则对服务与效率性价值等价值创造发挥着更加关键的作用。由于较高的技术门槛，数字政府项目不能由政府职能部门闭门造车，而是政府部门与科技公司等开发商、运营商合作生产的产物。这就需要政府部门和私人部门建立广泛的合作基础和信任关系，前期双方的合作对后续的数字系统打造与升级发挥着重要影响。行政部门之间、行政部门与市场的合作生产推动了企业登记审批流程的优化以及卫生健康信息服务模式的创新，为公共价值创造提供了可借鉴的现实途径。“一窗通”平台对审批效率的极大提升就主要源于横向各审批部门之间的相互合作。“一窗通”平台联动多个公共部门，打通内部系统，增强了部门间的合作协同，使各个部门信息在系统中实时流动和互信互用，各个部门的业务整合成为统一的框架，部门之间的边界变得模糊，部门间关系从条块化分割逐渐融合。
一些政府数字化服务应该通过外包、购买服务、合同制聘用等市场化和公私伙伴关系，提高服务与市场的契合度，满足公众个性化需求。与市场化新媒体运营团队的合作生产是“深小卫”建立“顾客导向”服务模式的关键。“顾客导向”服务模式的核心是以用户为中心，“深小卫”的文章内容首先考虑的问题是用户为什么要读这篇文章，文章里有没有用户需要的东西。因此，主创团队有着非常清晰的用户定位，深谙用户的需求。
最后，“深小卫”公众号广受欢迎的经验表明，信息公开、公众合作对参与价值创造发挥着重要作用。公众利用政府公开信息平台等渠道参与决策制定和政策执行，加深了政社互动，激活了公众对公共服务的合作生产，这一能力对参与性公共价值的创造是不可替代的。公众参与为数字系统的开放性提供了良性循环的窗口，建立双向沟通机制。公众正向或负面的反馈有助于改善数字项目的开放性，推动部门不断完善服务质量和运行效率，从而进一步提高公众的获得感。信息公开与公众讨论是公众参与的重要条件，对推动公众政策遵从和影响决策制定发挥着不可替代的作用。“深小卫”参与价值创造的动力机制是利用数字化拓宽公众与卫健部门的互动。
政策建议
我国地方数字政府公共价值建设坚持以人民为中心的治理理念，在利用数字化技术实现数据融合与共享，提高行政效率、降低行政成本，改善公共服务、提高公民获得感，推动行政合法化和可问责性，加强政民互动与公众参与等方面已经取得了显著的价值创造成效。本文选取深圳市智慧财政系统、卫健委微信公众号“深小卫”、“开办企业一窗通”平台作为深圳市数字政府建设的典型案例。基于我们改进的数字政府战略三角分析框架，对案例中四类公共价值取向及其创造过程展开深入分析，探究了合法性与支持、数据共享以及合作生产等要素如何推动数字政府治理效能提升，进而实现公共价值。
在当前数字政府建设迈向平台化、协同化、智慧化的背景下，推动数字政府价值创造的实现，仍要从坚持以人民为中心导向、优化数据赋能、完善公众参与、坚持整体协同、健全政府统一协调机制等方面着手，利用数字政府的技术优势，最终提升数字政府公共价值创造效能。对此，我们提出以下对策建议：
第一，明确以公共价值为导向进行数字政府战略管理，形成一套新的公共价值管理知识体系，促进价值理性的回归。以公共价值为导向的数字政府战略管理超越了新公共管理范式，需要我们更新理念，重新界定公共价值，改善公共服务的提供方式，重视公共服务精神的承诺，将公共价值观融入日常的管理行为当中来。在价值观塑造方面，应特别强化对公共管理者关于数字政府公共价值观的教育和培养，使其在数字政府实践过程中坚持以公共价值为引导。
第二，加强对数字化项目的各方面支持，强化合法性基础。战略三角模型表明，要实现公共价值创造，合法性与政治支持是必不可少的条件，特别是数据共享与政府部门合作，更需要上级部门或政府决策层的统一领导和协调沟通。多数成功的数字政府项目都有赖于决策者或上级部门的支持。因此，在必要情况下决策者要亲自部署、全程参与，保证项目运行的稳定性，并且在项目遇到问题和挑战时不断给予支持才能保证项目运行的长期性和可持续性。
第三，数字政府提高效率、优化服务的前提是数据共享能力得到充分发挥，其核心机制在于部门围绕数据联通和系统联动达成协同治理架构。政府围绕数字化公共服务供给进行变革，关键是打破不同部门之间的数据壁垒。解决“数据壁垒”必须从顶层设计开始，通过集中决策力量打造统一的数字系统实现各个职能部门协调联动。从目前政策动态来看，地方政府正不断加强数字政府系统的统一性和集中化，数字应用体制的跨部门化更加凸显。国务院办公厅2022年颁布的《全国一体化政务大数据体系建设指南》，要求充分整合现有政务数据资源和平台系统，建立国家政务大数据平台，做好地方平台与国家政务大数据平台的对接与数据同步调用。如深圳市等地方政府正在推进市级政府主导的数据集中，建立统一的数字平台基础设施，将数据资源聚集在一个系统内便于综合分析应用。
第四，数字政府建设应将推动多元主体合作生产。首先，重视企业与社会资本参与数字政府基础设施和平台建设运营。数字政府建设项目的“政企合作、管运分离”模式，通过PPP或政府购买服务模式加强与高新技术企业的合作，有助于提高数字政府运行的专业性、效率性，改善公民服务体验。其次，应充分听取民意，吸纳公众参与，拓宽政府与公众的合作生产渠道，致力于价值多元主体共创。当前我国数字政府建设以服务价值为主导，但应避免如新公共管理运动对待顾客一样对待公民的倾向。数字技术不能代替公众进行所有决策，应更多地将数字技术应用于改善公众参与。
〔责任编辑：马 丹〕
原文见于《东南学术》
2024年第3期
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