赵远跃｜政策补丁何以推进政策创新？

作者简介

赵远跃，中国人民大学公共管理学院博士研究生。

摘　　要

　　政策补丁是完善政策内容、细化政策措施和提升政策适应性的重要策略，也是推进政策创新的有效机制。通过对中国垃圾分类政策的变迁历程进行分析可发现，政策补丁有着独特的行动网络、情景策略和作用价值。首先，决策者、政策专家、地方官员和利益相关者形成了政策补丁的行动网络，不同行动者有着不同的政策诉求；其次，不同的政策情景催生出差异化的补丁策略，包括“经验提炼—树立典型”“迭代学习—政策调适”和“注意力转移—政策再建构”；最后，政策补丁具有稳进效应、累积效应、扩展效应、桥接效应和革新效应，这构成其推进政策创新的内在动力。

一

问题提出与文献回顾

随着国民经济的高速增长和社会结构的快速转型，人们对国家治理能力提出更高的要求，包括提供更便捷的公共服务和更优质的公共产品。在此背景下，需要探索治理新模式，开展多种形式的政策创新，以满足多元复杂的治理需求。如何改进政策设计和完善政策安排，进而推动政策创新，是实务界和学术界共同关注的重要议题。

政策创新是根据政策实施的情况，对政策制度不断进行补充完善，丰富政策内容，调整政策方向，保障政策创新的可持续性。那些用于补充原有制度安排的政策被称为政策补丁（policy patch），它们就像软件设计师为程序发布的“补丁”一样，用于纠正现有政策的缺陷或使它们适应不断变化的环境。一系列的政策补丁形成政策补丁包嵌入原有的制度安排中，能够进一步细化制度措施并推动政策迭代创新。那么，政策补丁如何推进政策创新呢？相关研究主要从政策补丁的概念特征和政策创新的影响因素进行分析。

（一）政策补丁的概念特征

政策补丁是指通过补充通知、补充办法、补充措施、补充说明、补充规定等方式，对政策精神再强化、政策内容再细化、政策要求再落实。政策补丁具有漫长的发展历史，其思想主要来源于渐进主义。1959年，Lindblom在批判理性决策模型的基础上提出了渐进决策概念，认为完全理性在现实中是不存在的，决策者需要根据环境变化对以往的政策进行局部调整、补充和修正，逐渐把旧政策转变为新政策。政策补丁有别于政策调整，前者基于渐进主义思想，后者则是基于试验主义思想，主张通过地方测试的方式，在局部地区开展试验，以检验政策的有效性，增进政策认知并丰富政策知识。

根据政策过程中目标一致性和工具一致性的差异性，Kern等人将政策补丁的过程分为层叠（layering）、偏移（drift）、转换（conversion）和更替（replacement）。层叠是指在不抛弃原有措施的情况下，增加新的政策目标和工具。偏移指以新目标取代旧目标的同时不改变实现它们的工具。转换涉及一种相反的情况，即在保持旧目标不变的情况下，发展新工具组合。更替则指决策者有意识地从根本上重构目标和工具，清除旧元素并设计一个新的政策组合。

（二）政策创新的影响因素

政策创新指的是对传统政策进行调整、变革和更新，需具备接受新观念、开展新实践与创造新价值三个条件。政策创新受到很多因素的影响，相关研究主要从政策环境、政策工具与政策属性三个方面进行分析。

第一，政治环境是政策创新的主要推动力，任何政策创新都会受到政治环境的约束。如果政治环境鼓励政策创新并赋予政策制定者一定的自由度，实现政策创新的可能性就会更高。经济环境影响政策创新的方式，政策创新是经济因素约束下的理性选择行为。地方政府的财政资源越丰富，政策创新的概率也就越大。社会环境是政策创新的重要考量因素，如果社会对某种新政策的接受度很低，那么政策制定可能会面临较多阻力。

第二，政策工具的使用有利于政策创新目标的实现，不同的政策工具适用于不同类型的政策创新。例如，财政激励措施适用于推动新产业发展和创新企业成长，法律法规适用于解决公共安全和环境保护等问题。在使用政策工具的过程中，不同的政策工具存在成本和效益差异，政策制定者需要综合考虑政策工具的实施成本和预期收益。此外，政策制定者需要评估政策工具的实施效果和社会影响，及时调整政策工具的内容设计，保证政策创新的实现和社会效益的最大化。

第三，政策属性即政策目的、对象、特征和性质，它可揭示不同政策的差异性，政策创新研究有必要对政策属性进行分析。不同的政策属性会对公共政策创新产生不同影响，其中政策目的和对象的不同会导致政策创新方向出现差异，政策手段和时间的不同会影响政策创新的可行性和效果，政策实施者的不同会影响政策创新的社会影响和可持续性。

（三）已有研究的缺口

上述研究从不同层面对政策补丁和政策创新议题进行了探讨，但仍存在一定的局限性。针对政策补丁而言，相关研究主要停留在“现象的素描”层面，尚未深入分析政策补丁的内在生成与运行逻辑；针对政策创新而言，相关研究并未形成系统性的分析框架。在政策补丁何以推进政策创新的问题上，研究者们尚未取得共性认知，值得进一步研究。为此，本文基于网络、策略和价值等视角，提出政策补丁推进政策创新的分析框架（见图1）。

图1　政策补丁推进政策创新的分析框架

首先，从行动网络的视角探讨政策补丁过程中不同行动者之间的关联与特征。政策系统往往涉及多方行动者，不同主体扮演着差异化角色，拥有各自的政策诉求。识别政策补丁的行动主体，有助于加深对政策补丁的理解。此外，政策补丁是为了解决原有政策未解决的问题而制定的政策措施，这些问题通常涉及不同领域、不同利益相关方的需求，将多方主体纳入进来可以确保各方利益和观点得到充分考虑和平衡。

其次，区分不同的政策情景，讨论不同行动者在面临不同情景时所采取的行为策略。通过区分不同的政策情景，可以对政策实施的结果进行反思和学习。取得成效的政策情景可以帮助识别成功的因素和最佳的实践做法，从中吸取经验；未取得成效的政策情景可以帮助分析问题所在和存在的挑战，为改进政策实施内容提供指导；成效未知的政策情景则可以提醒决策者可能需要进一步的评估和研究来了解政策的效果。

最后，重新审视政策补丁的作用价值，不仅可以应对新的问题和挑战，也可以帮助政策制定者评估政策的投入产出比，确保资源的有效分配。通过审视作用价值对政策补丁的成效进行评估，从而根据反馈意见来优化和改进政策，这种迭代反馈的方式有助于保持政策补丁的有效性和适应性，并深化对政策补丁的功能认知。

二

案例素描：中国垃圾分类政策的历史追踪

（一）案例选择与数据收集

本文采用历史追踪的案例研究方法对中国垃圾分类政策进行分析，以微观展现政策补丁的运作过程，揭示其影响政策创新的因果机理和内在逻辑。

选择中国垃圾分类政策为研究对象的原因有四。第一，政策覆盖范围广。上海、北京、广州、深圳、成都等大中城市均已推行垃圾分类政策，并且不同城市的分类标准、分类方式和垃圾处理方式也有所不同。第二，政策持续时间长。垃圾分类政策自出台以来，经历了几十年的时间跨度，部分政策内容一直沿用至今，持续影响着当下垃圾分类政策的再建构。第三，政策反馈影响大。垃圾分类政策受社会广泛关注，在全国层面出台了一系列政策文件和法律法规。第四，政策涉及多方主体，既有中央政府和地方政府，也有利益相关者和社会组织，有助于探讨多方主体的行动策略。

考虑到“资料三角”的稳定性，本文特地从新闻报道、官方文件和政务网站等途径收集资料作为研究样本。在此基础上，根据权威性、公开性和相关性等原则，梳理并筛选了一些官方报告、年度总结、会议记录和领导人发言等资料，用以了解垃圾分类政策的内容与细节。此外，为了进一步展现垃圾分类政策的实施情况，收集整理了国家统计局、生态环境部、国家发展和改革委员会、各省（区、市）统计年鉴和各地官方政府的公开数据。

（二）垃圾分类政策的变迁历程

根据不同的政策补丁存量，可以将中国垃圾分类政策的变迁历程划分为概念形成、应用补丁、渐进决策、政策创新等四个时期（见图2）。

图2　垃圾分类政策整体变迁历程

1.概念形成时期（1992—1994年）

1992年6月，国务院发布《城市市容和环境卫生管理条例》，这是首次以官方文件的形式提出“对城市生活废弃物应当逐步做到分类收集、运输和处理”。此文件不仅明确垃圾处理的责任主体，还进一步明晰工作内容。1993年9月，北京市政府发布了《北京市城市市容环境卫生条例》，指出对城市生活废弃物实行分类收集、无害化处理和综合利用，并对处罚规定进行细化，强调对于影响城市环境卫生清扫保洁或者生活废弃物清运的施工及其他作业，若未采取妥善的处理措施则会受到罚款。

在此之后，地方层面垃圾分类的政策补丁开始嵌入到中央层面的决策系统中，以完善垃圾分类政策的具体内容与项目条款。1994年3月，国务院第十六次常务会议审议通过《中国21世纪议程》，强调沿海开放城市和旅游风景城市在近期内要做到生活垃圾的分类收集和无害化处理，其他城市则逐步推进。在该时期，决策者发挥着重要作用，他们创设议题学习网络，鼓励政策专家、地方官员和其他利益相关者参与其中并在互动交流中增进对问题的认知，进而提出新的愿景规划，促成概念知识的生产。在随后的一年时间内，中央政府先后颁布和修改《大气污染防治法》《淮河流域水污染防治暂行条例》和《自然保护区条例》等有关法律法规17项，拓展了政策补丁的应用场景。

2.应用补丁时期（1995—2003年）

随着城市化水平的提高和物质生活的改善，城市和城郊地区固体废弃物的数量逐渐增多，垃圾分类的价值日益凸显。在此背景下，垃圾分类政策开始进入应用补丁时期，即落实政策补丁的内容，从而推进政策再建构。在实践情境中，应用补丁往往是采用政策试点的形式来推进，通过在小范围内评估政策补丁的有效性，提升政策变革的适应性。1995年，上海市在曹杨五村第七居委会的一个居民小区内以“有机垃圾和无机垃圾”为标准进行分类试点。1996年，北京市西城区大乘巷社区以“报纸书本、塑料泡沫、碎玻璃和废铜烂铁等”为标准开展分类试点。1999年，广州市以“不可回收垃圾、可回收垃圾和有害垃圾”为标准实施生活垃圾分类投放和收集试点。

上述地方试点积累了大量的政策经验，逐渐受到中央层面的高度重视。2000年4月，建设部城市建设司召开城市生活垃圾分类收集试点工作座谈会，强调“在当前经济快速发展、公众环境意识普遍提高的情况下，适时启动城市生活垃圾分类收集试点工作非常必要”。2000年6月，建设部下发《关于公布生活垃圾分类收集试点城市的通知》，选定北京、上海、广州等8个城市作为试点城市，开展生活垃圾分类收集的尝试和探索。但遗憾的是，截至2003年，大部分城市的试点工作基本处于停滞状态。

在考虑各种因素和利益的基础上，决策者会选择最合适的政策补丁方案，并围绕资源分配、法规制定、宣传教育和监管措施等各个方面制定实施计划。2003年10月，国家出台了《城市生活垃圾分类标志》，对城市生活垃圾分类标志的名称、图形符号和颜色等作出详细规定，并明确可回收物、有害垃圾、大件垃圾、可燃垃圾、可堆肥垃圾和其他垃圾的划分标准。这是一次政策补丁的具体应用，在前期诸多政策补丁的基础上，该文件进一步推动了垃圾分类政策的标准化与规范化。通过应用政策补丁，对垃圾分类政策存在的问题或不足进行改进，进一步提高垃圾分类政策的效果。同时，一些政策补丁的新内容也能够提升垃圾分类政策的实施效率，如加大处罚力度、增加监测检查机制以及改进执法流程等。

3.渐进决策时期（2004—2015年）

大部分垃圾分类政策试点的收效甚微，对政策本身的补丁效应并不明显。针对这种现象，一些地方政府开启了强化政策补丁的议程。强化政策补丁的一项任务是识别现有政策中的问题或不足，包括垃圾分类政策的指标不清晰、内容模糊和标准不统一等，对这些问题进行深入分析和评估，确定其产生原因和影响范围，进而制定具体的修改方案。2004年，建设部批准将《城市生活垃圾分类及其评价标准》作为行业标准，明确了具体的垃圾分类评价指标。2007年4月，建设部颁布《城市生活垃圾管理办法》，规定城市生活垃圾实行分类收集的地区、单位和个人应当按照规定的分类要求，将生活垃圾装入相应的垃圾袋内投入指定的垃圾容器或收集场所。2008年8月，全国人大常委会通过《中华人民共和国循环经济促进法》，强调县级以上人民政府应当统筹规划建设城乡生活垃圾分类收集和资源化利用设施，建立和完善分类收集和资源化利用体系，提高生活垃圾资源化率。

渐进决策允许政策在实施过程中逐步调整，以应对不断变化的环境和需求。决策者可以根据实际情况进行评估和反馈，并作出适当的修改和调整，从而提高政策的适应性和灵活性。垃圾分类政策的决策前提是收集足够的政策信息、数据和证据，为改进现有的制度安排和政策措施提供支撑。2009年4月，住房和城乡建设部发布《关于开展生活垃圾分类收集工作情况调研的通知》，要求对8个试点城市的生活垃圾分类收集工作的进展情况进行专题调研，据此总结各试点城市的成功经验和存在问题。此外，一些地方政府也进一步推动垃圾分类试点工作，如2010年3月，杭州市将垃圾分为有害垃圾、可回收垃圾、厨房垃圾和其他垃圾，分别对应红色、蓝色、绿色以及黄色等四种不同颜色的垃圾桶，并免费提供可降解的厨余垃圾袋。

强化政策补丁的另一项任务为落实修改方案，通过收集数据、监测指标和定期评估政策的方式，对修改方案进行必要的再调整和再改进。2011年4月，住建部等部门下发《关于进一步加强城市生活垃圾处理工作的意见》，要求各城市政府“科学制定生活垃圾分类办法”，逐步推进垃圾分类。2012年7月，广州市建立生活垃圾分类指导员队伍和志愿者宣传辅导站，其中每100户配备1名生活垃圾分类指导员，或按照居民区楼房户数、公共区域生活垃圾分类收集范围等实际情况进行合理配置。2015年5月，住建部等部门下发《关于公布第一批生活垃圾分类示范城市（区）的通知》，从试点城市到示范城市，标志着垃圾分类政策逐渐进入政策创新时期。

4.政策创新时期（2016年至今）

为进一步推进生活垃圾分类，各级部门创新了相关政策内容，包括垃圾强制分类制度和垃圾按量收费制度等。2016年6月，国家发改委和住建部提出建立城镇生活垃圾强制分类制度，要求在实施生活垃圾强制分类的重点城市中，生活垃圾分类收集覆盖率达到90%以上，生活垃圾回收利用率达到35%以上。2017 年 3 月，国务院办公厅发布《生活垃圾分类制度实施方案》，提出在部分地区范围内先行实施生活垃圾强制分类，进一步将强制垃圾分类政策规范化。2017年12月，住建部发布《关于加快推进部分重点城市生活垃圾分类工作的通知》，强调建立生活垃圾跨界转移补偿机制，完善生活垃圾收费政策，逐步建立差别化的收费制度，实现按量收费。2020年7月，国家发改委发布《城镇生活垃圾分类和处理设施补短板强弱项实施方案》，要求县级以上地方人民政府应当按照产生者付费原则，建立生活垃圾收费制度，合理制定垃圾处理收费标准，加大征收力度。2021年5月，国家发改委和住房城乡建设部印发《“十四五”城镇生活垃圾分类和处理设施发展规划》，要求到2025年底，全国生活垃圾分类收运能力达到70万吨/日左右，基本满足地级及以上城市生活垃圾分类收集、分类转运、分类处理需求。

总体上看，垃圾分类的政策创新主要包括三个方面。一是分类标准的创新。传统的垃圾分类主要包括可回收物、可堆肥物和其他垃圾，但政策创新引入了更精细的分类标准，例如有害垃圾、湿垃圾、干垃圾等，能够更有效地回收和处理不同类型的垃圾。二是分类措施的创新。政府可以制定激励措施，如经济奖励或税收减免，用以鼓励个人和企业积极参与垃圾分类。同时，政府还可以采取执法措施，对不遵守垃圾分类要求的行为进行处罚，以增加垃圾分类的合规性。三是分类技术的创新。通过投资开发智能垃圾桶和智能回收设施，利用物联网、人工智能等技术，实现垃圾分类的自动化、智能化和精细化。

政策上的创新引发了各级政府行动上的创新。例如，广东省潮州市建立生活垃圾分类和环卫一体化项目，通过在环卫车辆上安装GPS设备、摄像头、传感器等设备，对管理和服务对象进行科学化、精细化管理，实现与垃圾分类设施、垃圾中转站、市区环保发电厂地磅和卸料平台等视频资源的对接。上海开展绿色账户行动，市民参与垃圾分类等环保相关活动能获得相应的积分，绿色积分可兑换各大公园门票、各类商品及服务优惠券等公益服务资源。官方公开数据显示，垃圾分类工作初见成效，46个重点城市开展生活垃圾分类先行先试、示范引导，居民小区覆盖率达到86.6%，基本建成生活垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处理系统，探索形成了一批可复制、可推广的生活垃圾分类模式和经验。

需要特别指出的是，在政策创新时期，尽管许多垃圾分类政策突破了原有的政策目标、手段和工具，已经不能称作政策补丁，但仍不能忽视政策补丁在前期发挥的作用。正是由于政策补丁不断地对原有垃圾分类政策进行完善、优化和调整，才使政策创新得以不断涌现，也使垃圾分类政策实现全国范围内的扩散与试点规模化。例如，2023年5月，浙江省下发《2023年度浙江省农村生活垃圾分类处理工作实施方案》，要求2023年全省新增省级高标准农村生活垃圾分类示范村3000个以上，创建示范乡镇88个以上。这些地方试点为垃圾分类政策的完善和优化提供了必要的经验与知识，保障垃圾分类政策的可持续创新。

三

案例深描：政策补丁推进政策创新的网络、策略与价值

尽管案例素描能够呈现案例的整体面貌，但无法深入刻画案例的细节，要想展现政策补丁的行动网络、情景策略与作用价值，还需进一步深描案例，以提供详尽的案例信息、丰富案例内容，深入讨论政策补丁何以推进政策创新。

（一）政策补丁的行动网络

政策创新涉及多方行动者，不同行动者有不同的利益诉求与关注点。当面对高度不确定的政策情景时，为了加快探寻可能的解决方案，需要通过构建行动网络，吸纳多元行动主体，从而促进政策知识的生产，深化对政策议题的认知。根据参与者的差异，可以划分为以下四类行动主体。

1.决策者

政策补丁中的决策者通常由政府、公共机构或组织中的领导层成员组成，拥有决定权。决策者拥有综合考虑各种因素的能力，能够分析问题和权衡利弊，并作出更好的决策。在政策制定过程中，各方主体都希望能够参与进来，表达各自的利益诉求。决策者需要整合多元诉求、平衡各方利益，从而促进发展并维护稳定。2016年12月，习近平总书记主持召开中央财经领导小组会议研究普遍推行垃圾分类制度，强调要加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统，形成以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度，努力提高垃圾分类的覆盖范围。2022年政府工作报告指出要加强固体废物和新污染物治理，推行垃圾分类和减量化、资源化。

2.政策专家

政策专家长期从事特定领域的研究，拥有深厚的专业知识积累，他们不仅可以帮助决策者作出更好的决策、建立相应的政策议程，也可以为政策执行者提供建议与指导，推动政策补丁工作的落实。从政策完善的角度看，政策专家在科学知识方面具有优势，让他们参与方案设计，有利于提升政策补丁的科学性。例如，2017年10月，深圳市城管局举办《深圳市环境卫生设施专项规划修编》专家咨询会，专家建议在立法层面出台包装废物管理条例，规范其生产、流通、使用和处理，对包装废物的全过程管理进行顶层设计。

3.地方官员

地方官员是政策执行过程中的一线工作者，他们直接面对实际问题和挑战，扮演着反馈政策执行问题、调查实际情况和识别政策补丁需求的关键角色。通过他们的观察和反馈，政策决策者可以更好地了解政策实施的困难和障碍，并进行相应的调整和改进。地方官员了解本地区的实际情况，可以为制定政策补丁提供有价值的信息。例如，2022年10月，太原市政府就垃圾分类中的前端投放、中间收运和末端处置等运行情况展开调研，建议进一步完善投放、收集、运输、处理的“全链条”垃圾分类管理体系，全力做好垃圾源头减量化和资源化利用工作。从知识生产的角度看，地方官员生产的是与特定时空和情境相关联的地方性知识，这种知识能够确保政策补丁与现有的政策体系相兼容。

4.利益相关者

垃圾分类是一项复杂的工程，涉及诸多利益相关者，包括市民、垃圾回收企业、社会组织、大众媒体和志愿者团体等。如果垃圾分类政策不符合利益相关者的偏好，导致他们的利益受损，那么这项政策将很难持续推进，政策的正当性与政府的公信力也会受损。同时，利益相关者可以对政策的实施进行监督评估，提出批评和建议，促进政策的改进和优化。例如，2016年6月，国家发改委、住建部发布《垃圾强制分类制度方案（征求意见稿）》，向社会公众征求垃圾分类相关意见；一些地方政府也下发类似的意见征询稿，如济南市政府下发了《济南市生活垃圾减量与分类管理条例（征求意见稿）》。实际上，采纳利益相关者意见的过程也是给政策打补丁的过程，利益相关者可以通过民主座谈会、协商会和地方政府留言板等方式，积极为垃圾分类政策建言献策，进一步推动政策的完善与创新。

（二）政策补丁的情景策略

政策补丁可以应用于不同的政策情景，以解决政策实施中遇到的问题和挑战。当政策取得预期成效时，政策补丁的数量会明显减少；当政策未取得成效时，意味着这项政策需要采取较大的补丁措施，或者终止；对于成效未知的政策，是否采用政策补丁仍是一个有待观察的问题。

1.取得成效的政策情景：经验提炼—树立典型

如果政策取得成效，地方官员会认真总结做法并提炼经验，通过媒体报道等方式进行宣传，以此实现由点到面的政策扩散。例如，2019年7月，上海市实施《上海市生活垃圾管理条例》，推动垃圾分类工作的开展并取得了显著效果，2020年全市“四分类”垃圾量与2019年同期相比，实现“三增一减”目标：可回收物回收量达到6375吨/日，同比增长57.5%；有害垃圾日收运量达到2.57吨/日，同比增长3倍有余；湿垃圾收运量9504吨/日，同比增长27.5%；干垃圾处置量约1.42万吨/日，同比减少20%。在此基础上，2023年3月，上海市绿化和市容管理局发布《上海市2023年生活垃圾分类工作实施方案》，实现从政策补丁到政策创新的转型。得益于成功的实践经验，其他地区也纷纷到上海市调研，学习其垃圾分类经验。

2.成效未知的政策情景：迭代学习—政策调适

在具体的实践情境中，政策具有高度的不确定性。面对这种问题，各级政策行动者往往通过不断学习的方式，对政策议题进行持续讨论，制定出完善政策的备选补丁并进行排序，以此确定不同政策补丁的优先级。通过持续调适政策内容，有利于提升各级行动者对新政策补丁的接受度，稳步推进政策完善。这种以问题为导向的学习方式，将一项长周期的政策创新转变为多个短周期的叠加创新。当政策成效未知时，政策补丁可以采用小规模试点项目的形式进行实施，试点项目的结果可以为政策制定者提供实际信息，从而指导政策的进一步发展和完善。政策制定者也可以建立监测和评估机制，定期跟踪政策实施结果，获取政策数据和关键信息，补充政策效果的未知部分，为形成新的政策补丁提供依据。

3.未取得成效的政策情景：注意力转移—议题再建构

政策不总是取得成效，也有未取得成效的情况。在推进垃圾分类政策的过程中存在诸多未取得成效的子政策，有研究指出，导致失效的原因主要为垃圾分类政策试点碎片化、分类标准粗放化、参与主体被动化、管理系统分割化和政策工具单一化。以北京市早期的政策实践为例，2012年，民间环保组织在调研北京60个垃圾分类试点小区后发现，在检查的240个厨余垃圾桶中，有39%的厨余垃圾桶内垃圾完全混合，而完全分开的厨余垃圾仅占1%。随后，北京市出台了一系列的补丁措施，旨在完善垃圾分类政策内容，推动实现垃圾分类政策目标。在此过程中，决策者通过对未取得成效的政策进行权威调控，重新整合政策资源、调整政策方向和改进制度措施，推进政策议题再建构。

（三）政策补丁的作用价值

从政策制定的角度来看，政策补丁可以通过引入新的政策措施、采用新的政策工具、创新政策实践等方式，提升政策的有效性和适应性。结合垃圾分类政策的实践情况，政策补丁往往发挥以下作用，不同的作用会产生差异化效应。

1.补丁的过程：稳进效应

稳定性是衡量政策好坏的重要指标，应坚持稳中求变，在保持政策稳定的基础上，根据政策环境的变化及时作出调整或修正。在中国各级政府推进垃圾分类政策的过程中，稳中求变是政策补丁的重要目标，不仅可以避免政策朝令夕改，导致政府公信力与声誉受损，也可以避免政策一成不变，出现僵化现象。政策补丁通过对“总政策”打补丁，对存在问题的“子政策”进行针对性调适和修补，从而维持政策的均衡稳定，防止政策终结过早到来，实现政策平稳变迁。政策补丁的稳进效应具体体现为制度性立法，例如，随着政策补丁作用的日渐凸显，垃圾分类政策被写进《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》和《中华人民共和国循环经济促进法》，促使政策发生了质的变化。

2.补丁的数量：累积效应

推进垃圾分类政策创新需要多个政策补丁共同发挥作用，这体现了积少成多的累积效应。在开始垃圾分类的早期，国家层面的政策并不多，然而随着现实问题的频繁发生，政策补丁的数量也逐渐增多，涉及细化垃圾分类的执行标准、明确垃圾分类的惩罚措施和制定垃圾分类的统计指标等。多样化的政策补丁既能完善垃圾分类政策的内容，也能推动垃圾分类政策的可持续创新。例如，在诸多垃圾分类政策补丁的基础上，《“十四五”城镇生活垃圾分类和处理设施发展规划》才得以形成。政策补丁的每一次修改都对政策发展产生一定影响，当这些修改在一段时间内逐渐积累起来时，可以产生显著的整体效果。

3.补丁的范围：扩展效应

在推进垃圾分类政策的过程中，打补丁的范围呈现出扩展效应，即先在局部范围内打补丁，对垃圾分类的标识制度、税收优惠政策和收费制度等进行完善，然后在较大范围内打补丁，对公共机构和教育等不同领域的垃圾分类政策进行完善。2017年6月，国家机关管理局等部门出台《关于推进党政机关等公共机构生活垃圾分类工作的通知》，要求各级公共机构职能管理部门建立垃圾分类工作目标责任制，将其纳入监督考核、示范创建内容，建立激励和约束机制，定期通报实际工作情况。2018年1月，教育部等部门下发《关于在学校推进生活垃圾分类管理工作的通知》，要求各地教育部门和学校探索建立生活垃圾分类宣传教育工作长效机制，构建校内生活垃圾分类投放收集贮存的管理体系。

4.补丁的效能：桥接效应

创新政策与原有政策能否有效衔接，决定了政策是否具有可持续的生命力。政策补丁在此过程中发挥承前启后的桥接作用。一是衔接政策实施。政策实施后往往需要一段时间才能见效，但在此期间会出现新的问题。政策补丁可以对实施中存在的缺陷与不足进行及时调整和修正，确保政策顺利执行。二是解决政策过渡问题。政策的制定和废止可能会产生政策空白期，这期间可能会存在一些问题和风险。政策补丁的引入可以填补这一过渡期内的政策空白，避免因政策变动带来的不确定性问题。三是引导未来政策发展。通过对实施过程中的问题和经验进行总结分析，政策补丁可以为后续政策的制定提供重要参考，避免政策漏洞再次出现。四是增强政策的适应性和灵活性。政策补丁可以根据实际情况进行针对性调整和改进，提高政策的可持续性，如2021年8月，沈阳市运用政策补丁对《沈阳市生活垃圾分类管理办法》进行修改，删除不必要的条款并调整有关条款的内容，保障当地垃圾分类政策的有序推进。

5.补丁的目标：革新效应

政策补丁的最终目的不是修补政策，而是通过使用诸多补丁措施，对原有政策进行革新，形成新的政策。这种创新涉及政策目标的重新设定、政策工具的改进、政策实施的创新，能够提高政策的效果和效能。以《广州市生活垃圾分类投放指南（2023年版）》的修订为例，修订后的新版指南将适用范围扩大至机团单位、经营区域和公共场所等，完善了四大类生活垃圾的定义并新增了关于特殊废弃物的定义及投放指引，将大件垃圾、废弃电器电子产品、装饰装修废弃物归为特殊废弃物，丰富完善了垃圾分类政策的内容。在政策补丁的持续作用下，原有的垃圾分类政策发生实质性变化，形成新的政策内容、目标与工具，实现了垃圾分类政策的创新。

四

结论与讨论

政策补丁是完善政策内容、细化政策措施和提升政策适应性的重要策略，也是推进政策创新的一种有效机制。本文以中国垃圾分类政策为例，探讨政策补丁推进政策创新的内在逻辑。分析表明，政策补丁有着差异化的行动网络、情景策略和作用价值。首先，政策补丁的制定涉及多方参与，决策者需要与政策专家、地方官员和利益相关者等进行密切合作，以回应多元诉求，平衡各方利益。其次，政策补丁的使用需要区分不同的政策情景，对于取得成效的政策，决策者通过树立典型的方式实现经验的扩散；对于成效未知的政策，通过学习的方式对政策进行渐进调整；对于未取得成效的政策，通过对政策项目进行权威调控，选择较大范围内应用政策补丁或者终止政策。最后，政策补丁的作用价值体现为稳进效应、累积效应、扩展效应、桥接效应和革新效应，这些效应共同作用使得政策补丁有效推动政策创新。

在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，政策补丁的作用并不局限于政策领域，它在推动国家治理变革和转型方面也可以大有作为。政策补丁能够发现和解决既有政策和制度中存在的问题，将政府的关注点从过去的“政策制定”转向“问题解决”，推动国家治理理念的革新与治理方式的转型。同时，国家治理转型需要政府能够适应复杂的社会、经济和环境变化，政策补丁通过不断调整和完善政策内容、优化治理制度安排，可以使政府灵活应对新的问题和挑战。此外，国家治理转型要求政府提供更高效和优质的服务，政策补丁可以改进治理流程与机制，提升政府治理能力和治理效能。

〔责任编辑：马　丹　陈爱丽〕

为适应微信阅读，略去注释

原文见于《东南学术》

2024年第3期

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