陈灿祁｜统一大市场视域下财政补贴公平竞争审查的优化路径
陈灿祁，法学博士，湘潭大学法学院副教授。
摘 要
歧视性财政补贴政策会扭曲市场竞争机制，破坏公平竞争的市场环境，这既不利于地区之间资源优化配置，也会导致多种市场分割、分裂、分散，妨碍全国统一大市场的建立。自我国建立公平竞争审查制度以来，财政补贴政策就属于公平竞争审查制度的审查对象。从财政补贴公平竞争审查的实践来看，目前仍存在审查动力不足、审查标准不一等问题，导致审查实效不佳。而部分地方政府因缺乏竞争基因规制模式、财政补贴政策工具观偏差等严重制约了财政补贴公平竞争审查目标的实现。因此，应以强化竞争政策基础地位、促进竞争政策与财政政策有效协调为制度依归，通过制度环境竞争促进统一市场建设；将公平竞争审查与营商环境优化纳入政府绩效考核指标，强化地方政府开展公平竞争审查的内生动力。此外，还应推进区域公平竞争审查协调发展作为促进区域经济协调发展、市场一体化的重要保障，助力全国统一大市场建设。
加快建设全国统一大市场是构建新发展格局、推动经济高质量发展的基础支撑和内在要求。进入新发展阶段，尽管我国市场经济建设取得较快发展，但商品和要素跨区域流转的行政障碍仍然存在，地区封锁、地方保护成为当前制约全国统一大市场形成的主要障碍。财政补贴作为大多数地方政府实施产业政策的重要工具，用以扶持和促进地方产业的发展，具有协调市场主体间利益矛盾与克服市场缺陷的功能，但不合理的补贴政策所引致的要素壁垒、竞争扭曲、寻租等行为的负外部性效应也不容忽视。部分地方政府通过财政补贴作为产业政策竞争手段更是制约了全国统一大市场目标的实现。从各地公开的财政补贴政策看，对不同区际、规模、所有制企业差别对待的补贴措施仍然存在。这些政策很可能扭曲了市场的资源配置，导致多种市场分割，妨碍统一开放、竞争有序的全国统一大市场的形成。政府行为的基本准则包含维护公平竞争。政府应通过建立相应的竞争规则，以促进公平竞争保障市场统一。2016年6月出台的《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发〔2016〕34号）明确规定了财政补贴属于我国公平竞争审查制度的审查对象，并通过对涉及经济事项的财政政策措施予以审查，从源头上约束政府行为，防止出台排除、限制市场竞争的政策措施。2024年6月，国务院发布的《公平竞争审查条例》中也将财政补贴政策措施作为重要的审查对象，并进一步细化完善公平竞争审查规则。在实践中，财政补贴公平竞争审查仍存在审查动力不足、审查标准不一、审查形式化等问题，导致审查实效不佳。基于此，本文以部分地方政府财政补贴政策对全国统一大市场建设的影响为切入点，探讨财政补贴公平竞争审查实施效果不佳的深层次原因，并提出完善建议。
地方政府财政补贴对全国统一大市场建设的影响
财政补贴，作为经济领域的重要政策工具，是大多数地方政府或其授权的公共管理组织机构出于特定政治经济目的，依法对经济活动中的企业或个人无偿提供的财产性资助，使其直接或间接获得经济利益的一种政府干预行为。在特定的经济社会背景下，财政补贴具有调整产业结构，实现地区经济增长，克服市场缺陷的宏观调控功能，因而大多数地方政府将财政补贴作为实施产业、财政政策的重要手段。但不合理的财政补贴不仅导致实施效果的异化，引发区域内部竞争异化与反竞争化，还易导致产品市场被高度分割，扭曲公平竞争的市场机制，不利于全国统一大市场的建立。实践中，地方政府财政补贴对全国统一大市场建设的影响，主要表现为损害市场主体的平等性、妨碍市场机会的统一性和违反政府补贴的竞争中立性。
（一）损害市场主体的平等性：限定企业经济规模的财政补贴
市场竞争是市场主体之间的平等竞争，而市场主体机会均等是平等竞争的重要保障。一定程度上，市场主体机会均等规则主要体现为市场主体获取竞争优势的机会平等。企业获取竞争优势的方式可分为两类：基于自身能力和条件在市场经营中所建立的竞争优势和基于政府惠企政策而形成的竞争优势。不同于通过自身努力均有机会获取的市场性竞争优势，政府优惠政策所产生的非市场性竞争优势具有明显的差异性与选择性，即部分地方政府财政补贴所设置的标准多呈现出与企业的经济实力及规模大小相挂钩的倾向，实行差异化、歧视性奖补。例如《海南省支持工业企业扩大投资和技改提质奖补资金管理实施细则》（琼工信规〔2022〕8号）规定，“对先进制造业、油气开采(指纳入《海南省高新技术产业统计分类目录(试行)》的制造业、石油和天然气开采业)项目年度固定资产投资2000万元以上(投资数据以纳入国家统计局联网直报平台数据为准，下同)的企业，按照其年度固定资产投资额的5%给予最高2000万元奖励”；《广州南沙经济技术开发区金融工作局关于修订广州南沙新区（自贸片区）促进金融服务业发展扶持办法实施细则的通知》（穗南开金融规字〔2020〕3号）规定，“实缴注册资本10亿元以上，一次性给予1500万元的落户奖励”；《关于印发广州南沙新区（自贸片区）促进新一代信息技术产业发展扶持办法的通知》（穗南开管办规〔2020〕7号）规定，“（一）对于在本区新设立的非总部型企业，上一年度在本区纳税总额500万元以上，且上一年度营业收入同比增长10%以上的，给予企业对本区经济贡献30%的奖励”。以经济规模为补贴标准，实质上是变相地将补贴获取的资格限定为龙头企业、大型重点企业，将标准以下的企业直接排除于补贴获取的范围之外，这可能引致市场主体“强者愈强”“弱者愈弱”。
政府对市场主体具有竞争偏袒性的任何一次干预，都可能扭曲市场机制，并在一定程度上抑制市场主体的竞争活力。大型企业的规模、实力作为企业自身长期投入和经营所累积的优势，并非初创企业、中小型企业短期内可以追赶的，但以此作为补贴发放标准会使受到补贴的经营主体获取不当竞争优势。大型企业获取以规模为标准的补贴后，这种“先发优势”会产生马太效应，进而其更易获取后续补贴或融资优惠，形成对其他企业公平竞争的持续性不利影响。大型企业基于补贴所获取的“非市场性的竞争优势”不仅是对补贴正向激励效果的削弱，也是对市场机会均等规则的破坏。而且政府对于大型企业的扶持可能产生阻碍经济效率提高的风险，这是因为大型企业有可能因财政补贴的支持而缺乏竞争压力，出现生产效率降低且改进缓慢但市场份额不断扩大的悖反现象。而潜在的具有较高生产效率的中小企业、初创企业，却受到政策限制很难得到进一步发展，导致加剧企业间不公平竞争。基于此，大型企业通过补贴所获取的“非市场性的竞争优势”不仅是对市场主体平等竞争规则的破坏，也有悖于统一大市场对市场主体平等规则的基本要求。
（二）妨碍市场机会的统一性：限定企业注册地范围的财政补贴
“全国统一大市场”意味着企业总部设于何处、迁往何处、在何处设立分支机构，应主要出于商业考量，而非受到地方政府不恰当妨碍、干扰各项要素自由流动的影响。但部分地方政府考虑到本地利益，在其财政补贴政策文本中常见以“本地注册”为获取补贴申报的前提或以高额补贴吸引外地企业落户，将本地注册企业或落户本地企业作为补贴对象。相较于未获得补贴的本地企业，享受补贴的新落户企业更具竞争优势，造成生产要素、资源获取上的不公平。本地注册条款和落户支持条款，导致不同区域间企业在经营过程中享受不对等的政策待遇，使得外地企业、商品和服务相较本地处于不利的市场竞争地位，会妨碍商品要素的自由流动，对消费者利益和全国统一大市场建设造成了不利影响。部分地方政府财政补贴以“本地注册”作为基础性前提，后续补贴额度还与“纳税金额”“财政贡献”相绑定，以确保企业继续留在本地并开展生产经营活动。企业跨区域经营活动的减少，导致资本、要素在地区间流动性减弱，损害了地区间的资源配置效率，阻碍了全国经济循环畅通。
在追求以本地利益最大化为导向的财政补贴影响下，低效的区域内小循环难以转化为具有巨大竞争优势的全国大循环。财政补贴所形成的地方政策壁垒本质是部分地方政府利用行政手段干涉市场自由运行秩序，改变市场原初环境，并通过对本地产业、本地经营者的倾斜性扶持形成相对于其他地区的比较优势，其所产生的弊端集中体现为生产要素配置的受限、壁垒内企业竞争的“内卷化”以及不注重区域发展优势的产业同质化。首先，生产要素市场的统一和跨区域有序自由流通是竞争性市场配置资源的必要条件，但地方行政壁垒恰恰提高了生产要素流通中除交通运输成本之外的制度性交易成本，扰乱了生产要素的空间配置。其次，由于跨区域经济互动的减少，外部竞争压力弱化，当地企业更希望通过“寻租”等方式维持自身在本地的相对优势或垄断地位，因而在资源或政策支持获取上出现向政府部门“寻租”的行为，诱发了非正当逐利或基层腐败现象。最后，部分地方政府对高纳税行业的追捧致使地方自身特色、产业合理布局等整体性协调问题被选择性忽视，地区间产业结构趋同现象明显，不利于区域间企业的分工与协作，更不利于全国统一大市场的建设。
（三）破坏市场竞争的中立性：限定企业所有制的财政补贴
国有企业和民营企业在市场中的平等竞争，一直以来都是我国社会主义市场经济建设中的重要议题和改革目标。伴随着社会主义市场经济的发展，大量国有企业逐步完成向国有资本控股企业的转变，管理模式逐渐向现代公司制转变，积极参与到市场竞争之中。但实践中，部分国有企业与民营企业间的竞争环境却并不公平，因其较之民营企业在土地、劳动力、资本等生产要素获取，以及金融支持、税收优惠、财政补贴等方面往往更具优势。这些加剧了国有企业与民营企业间竞争的不公平，尽管有些民营企业愿意将资金投入到能够创造更高价值的领域，但可能面临融资困难、资金匮乏等无法与获得政府补贴的国有企业展开公平竞争。
政府补贴中立是竞争中立政策的重要行为准则之一，它要求政府在补贴政策实施时保持中立，包括补贴对象中立、补贴方式中立和补贴标准中立，以确保企业能够在相关市场上进行公平竞争。政府补贴中立的基本要求是政府在进行经济干预和调控的过程中，不对任一类经济主体施加不合理的补贴政策或赋予不公平的财政补贴，不应干预或扭曲市场机制的正常运转。实践中违背补贴中立性要求、扭曲市场要素的常见情形是：针对不同形态的市场参与者进行差异化补贴，例如对国家所有或国家控制的企业设置特殊的税收优惠，提高实际享有的税收优惠或降低税收负担，使其与民营企业相比享有竞争优势。部分地方政府往往给予某些国有企业更多的财政补贴，其理由主要为：国有企业的股份为政府所持有，理应成为财政补贴的优先选择对象；财政补贴有助于国有企业提高经营效率，缓解竞争压力；部分国有企业作为维持地方社会稳定的力量，本身担负着解决就业、养老等社会问题的责任，这导致部分国有企业的政策性负担相对较重，因此更应给予补贴。但通过对这种差异化、歧视性补贴政策所造成的影响进行深入分析后会发现三点。第一，在现代企业制度改革和混合所有制改革后，国有企业作为独立主体与其他非公有制企业一样平等地使用生产要素、公平地参与市场竞争，应自负盈亏、自担风险。第二，财政补贴未必能提高大多数国有企业的效率，当国有企业一旦发生亏损风险时，政府往往会增加贷款、提供融资或继续提供财政补贴，但这些方式会导致大多数国有企业的市场竞争压力于无形中消解，应对市场竞争的积极性很难充分激发。第三，对于履行特定职能的部分国有企业，应禁止非商业活动为其竞争性活动“交叉补贴”。在规范补贴额度的具体确定上，可参照欧盟“普遍经济利益服务补偿规则”，须满足受补贴企业肩负清晰明确的公共服务义务、补贴标准事先确定且清晰透明、补贴不可超出必要限度三项基本条件。在界定国有企业接受的补贴是否合理时，可从其所获补贴额度与所承担负担的相称性进行评判，如果企业所接受的政策性补贴远超过其所需要承担的政策性负担，即已超出合理限度，那么该国有企业就存在不当获益的可能，构成与民营企业间的不公平竞争。
影响统一大市场建设的财政补贴的形成机理
地方政府在制定有关政策措施时应考虑对市场竞争产生的影响，确保在实现政策目标的同时也符合公平竞争的要求。但部分地方政府在制定财政补贴政策时更着眼于产业发展对地方经济增长的促进作用，从而忽略政策的实施成本尤其是对市场一体化的不利影响。部分地方政府能够施行具有反竞争效果的财政补贴政策，其深层次原因主要有以下三个方面。
（一）预算约束制度的缺位引发财政补贴政策失范
从宏观调控角度看，财政补贴具有无偿性，企业与个人无需支付相应对价即可获取财政拨付资金，本质上属于财政支出的范畴。财政支出可解读为政府将“取之于民的财产回馈于民”的过程，因而具有“公共之财”属性，理应通过相关法律法规进行规范，使其符合社会公共利益的需要。我国目前尚无专门的“财政支出法”，于是隶属于财政支出范畴的财政补贴，仍纳入《预算法》进行统筹管理。但我国现行预算体系对制约财政补贴的任意性起到的作用非常有限。因为我国《预算法》主要侧重于对财政资金规划以及财政资金拨付的监管，强调各级人大对各级政府预算的编制、调整进行审批，以及对预算的执行、决算进行监督，对于预算内资金的具体使用准则并无细化规定。申言之，财政补贴的对象、标准、条件以及方式等并不在预算法的明确规制范围内，并且对于财政补贴是否应符合市场经济条件下市场主体公平竞争的要求预算法也未明确规定。此外，尚有部分政府补贴项目仍游离于预算规制之外，如部分政府对企业的税收优惠等隐性补贴不仅没有纳入预算，甚至未得到有效统计。
制度上的缺位还反映在财政补贴决策过程中公众参与程度不够以及财政补贴政策实施后社会监督的缺失。行政决策作为我国现代法治政府的重要行政行为，《重大行政决策程序暂行条例》中对行政决策的公众参与作了规定，要求决策承办单位应当采取便于社会公众参与的方式充分听取意见。但在财政补贴政策的决策过程中，公众参与的程度不高，且在行政决策程序中缺少公众回应机制与反馈机制。笔者在调研中发现部分政策制定机关在对政策文件开展公平竞争自我审查过程中，公平竞争审查表上的“征求利害关系人意见”一栏时常处于空白的状态，这表明在政策文件出台前的决策程序中，政策机关并未完全、充分履行公众参与这一法定程序。况且由于重大行政决策本身界定上的模糊，导致部分地方政府未必都将财政补贴政策的制定归类为重大行政决策事项的一种。这会导致部分财政补贴政策出台前可能未广泛听取公众意见，或是未听取与该政策具有利益关系的相关市场中的市场主体、上下游经营者或消费者的意见。此外，在财政补贴政策决策程序正式完成后，财政补贴的扶持对象、补贴依据、补贴标准应向社会公开，但实践中这方面通常有所欠缺，难以充分保障利害关系方和公众的知情权、监督权。财政补贴预算法律约束的缺失以及社会监督机制的不完善导致部分地方政府部门在财政补贴政策的制定与实施过程中享有相当大的自主性。地方政府财政补贴一定的自主性固然可以满足财政补贴的特殊性和灵活性要求，但若缺少法律法规的硬约束和行政程序的有效控制，也可能为实施违反公平竞争的财政补贴政策提供空间。
（二）追求财政收益最大化目标致使补贴功能异化
我国财政分权制度赋予了地方政府处理辖区内经济社会事务的管理权限，建立了促进地方政府参与经济发展的激励机制，使得部分地方政府形成了相对独立于中央的地方利益，从而选择性地履行有利于地方财政收益最大化的政府职能。财政收益最大化是大多数地方政府的首要目标，属地管辖体制下财权、事权的不匹配促使大多数地方政府需要获取更多财政收入以弥补财政支出缺口。事权决定了事务该由中央、省、市、县哪级政府完成，财权则是政府承担该项职责的根本保障。事权由不同层级政府的信息、效率及事权外部性等因素决定，而财权基于税种属性及其征收效率，两者间的划分逻辑和标准不同，往往难以匹配。基础设施、社会保障等公共服务均需依靠当地政府的财政支出，大多数地方政府需要获取更多财政收入，以减少与事权所需财力间的差距。
分税制改革后，我国地方的财政收入主要源于中央的财政转移支付以及分属于地方（包括与中央按比例共享）的税收收入。财政转移支付制度设立的初衷，是在分税制的税收分配模式下实现央地之间财权事权分配的再平衡，消解经济发展不平衡与地区间公共服务供给水平均等化之间的张力。但由于财政转移支付专门法律的空缺，各地对中央财政转移支付的依赖程度不同以及财政转移支付自身具有一定的滞后性，财政转移支付并不能及时填补地方财权与事权间的缺口。所以部分地方政府更倾向于通过保护税基、扩大税源的方式获取更多的财政收入，例如向本地企业以及新落户企业发放财政补贴，利用财政补贴政策福利吸引外地企业迁入、防止本地企业迁出，从而实现保护税基、扩大税源的目的。政府向大型企业、国有企业发放财政补贴，也多是基于对财政补贴回报率的追求。鉴于地方财政资源的有限性，地方政府希望通过对有限财政资源的充分利用追求财政补贴的效益最大化。为了追求财政收益最大化，部分地方政府财政补贴向大型企业、重点企业倾斜，呈现出对大型企业、国有企业与中小民营企业间的歧视性与差别化对待，这些歧视性的补贴可能会导致市场分割的后果，阻碍市场一体化进程。
（三）地方政府间竞争导致财政补贴政策工具观偏差
改革开放初期，我国经济基础薄弱，经济发展相对落后，加快经济建设成为国家发展的首要目标。我国地方政府对地区经济增长和发展具有至关重要的影响力。地方GDP增长的绩效也成为地方官员选拔和提升的重要考核指标，这促使地方官员围绕GDP和财税收入展开了不遗余力的竞争，强化了地方官员采取市场分割行为的动机。中央政府用产值、经济发展速度对大多数地方政府进行考核，在对地方官员晋升、权力、资源的分配过程中也充分考虑地方的发展情况，于是造就了府际在经济资源、政治资源上的竞争。而在激烈的政治晋升博弈中，职位是相对有限的，层级越高越是如此，为争取有限的晋升资格，地方政府间鲜少呈现出合作共赢的态势，反而就经济资源、政治资源展开激烈竞争。
为达成执政期间的经济政绩以获得晋升，地方官员更有动力推动重大项目建设、大规模政府投资，并高度重视招商引资，通过政策优惠如财政补贴吸引企业投资。尤其是在一些地区，市场竞争首先表现为行政区域之间的竞争，然后才表现为企业之间的竞争。这种地方之争具有地方保护主义倾向，即地方政府可凭借其行政权力及经济实力助本地企业一臂之力，从外部吸引稀缺资源，并帮助推销本地产品，以及地域限制类，强调以本地企业、大型企业和部分国有企业为补贴对象，造成市场分割和地区间政策壁垒，阻碍资源要素在地区间的自由流动。部分地方政府争相出台大量以高额补贴吸引外地大型企业、龙头企业落户的招商引资政策，以期在地区间竞争中胜出。这些地方保护主义行为极大程度妨碍了全国统一大市场的建设，理应受到关注与规制。
除地方官员基于自身政治晋升而实施招商引资政策外，上级政府亦经常给下级政府下发招商引资考核指标，不少地方的招商引资文件还明确规定政府部门、政府官员成功引进企业投资，可以获得投资额度一定比例的奖励。此种奖励进一步强化了部分地方政府进行地区间竞争的动机，也进一步加强了部分地方政府对本地市场及本地企业的保护。不仅如此，在以经济绩效为考核标准的政绩评估模式下，部分地方政府间的招商引资竞争不仅有悖于公平竞争，还可能造成更为严重的负面影响。在地区招商引资竞争的过程中，企业往往处于买方市场，为获取企业入驻（投资项目入驻），部分地方政府间可能竞相提高制度外优惠让利程度，发放额度相当之高的财政补贴，最后可能会出现引资后的实际收益反而低于招商成本的窘境，造成财政资源的浪费。
财政补贴公平竞争审查的制度因应与实践检视
根据国务院《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》的规定，地方政府所制定的财政补贴政策措施均要进行公平竞争审查，这表明我国对滥用行政权力排除、限制竞争行为的预防和制止逐渐由法制层面的事后制裁转向了行政体系中的事先预防。但就财政补贴公平竞争审查的实践来看，制度实施的效果仍不甚理想。故此，有必要对财政补贴公平竞争审查的实践进行检视和反思，继而进一步优化审查路径。
（一）财政补贴公平竞争审查的制度因应
在我国，行政主体以制定规章或各类红头文件的方式实施行政垄断行为的现象较多，这对市场竞争机制造成的损害、产生的负面影响也更深远。歧视性财政补贴政策是行政主体针对不特定的市场主体制定的具有普遍约束力的规制规则，具有强制性、适用范围广且可以重复适用的特点。依据行政法学理论中抽象行政行为和具体行政行为的划分，这种行为属于典型的抽象行政行为，由于其具有行政相对人不特定和广泛性等特点，对市场竞争的影响远远大于具体行政行为。当行政主体滥用行政立法权，不当干预市场竞争，制定排除、限制竞争的政策文件时，即构成抽象行政垄断。
抽象行政垄断属于我国《反垄断法》的规制对象。2008年《反垄断法》以专章的形式对滥用行政权力排除、限制竞争行为进行具体列举并予以禁止，从目的、原则、具体行为表现等方面构建了一个比较完整的规制行政垄断的体系，其中第37条更是明确禁止行政机关“滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争内容的规定”。但《反垄断法》对于行政垄断的规定并不具备严谨的结构性特征，财政补贴、税收优惠等地方政府实施的优惠政策未被明确纳入行政垄断规定当中。此外，《反垄断法》在责任规定上的缺陷使得行政垄断的治理效果并不佳，囿于责任机制缺位、法律刚性不足，反垄断执法机构没有对行政垄断进行强制制裁的权力，仍难以实现对行政权力限制竞争行为的有效约束。
在不断深化全面改革、推动行政垄断治理的背景下，建立公平竞争审查制度的目的就在于规范涉及行政垄断的抽象行政行为，从源头上治理行政垄断。由此，公平竞争审查制度与《反垄断法》中规制制度构成了行政垄断规制的“二元双层”模式，具体而言，《反垄断法》对行政垄断的规制是一种以行政执法为主的事后规制模式，而公平竞争审查制度则是对政府部门出台的所有涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施是否会“影响或者可能影响”公平竞争的审查，这是一种典型的预防式事前规制模式，从而构建起行政垄断“事前规制”和“事后规制”一体式规制体系。此后，在国家市场监督管理总局等五部门发布的《公平竞争审查制度实施细则》中，列举了“18不得”审查标准以及逐项细化的审查标准，其中对政府财政补贴、税收优惠、特许经营等政策措施进行了重点关注，涉及财政补贴的规定就有6项，更是将财政补贴公平竞争审查的重心置于行政机关是否限制市场准入和退出、商品和要素自由流动、影响生产经营成本等各个环节。依所规制财政补贴重点的不同，可分为三类：一是对以奖补吸引消费者或购买者，达致限定经营、购买、使用特定经营者商品或服务效果的补贴行为予以禁止；二是对本地与外地经营者或本地与外地商品服务实施歧视性补贴予以禁止；三是对无合法依据下给予特定经营者财政补贴（包括将财政支出与税收或非税收入挂钩的情形）予以禁止。这些规定把《反垄断法》中行政垄断未涉及的财政补贴政策措施纳入了审查对象，并根据实践经验提炼出细化的审查标准。
（二）财政补贴公平竞争审查的实践困境
各地方政府公开的财政补贴政策中设置本地注册条款和落户支持条款，扶持规模企业、国有企业的政策措施存在仍是不争的事实。这表明公平竞争审查的推行对财政补贴政策虽然起到了一定的约束作用，但制度实施效果仍有待提高。
第一，在自我审查模式下，财政补贴公平竞争审查存在审查能力与审查动机“双重悖论”困境。一方面，政策制定机关可能缺乏足够的审查能力。由于政策制定机关对竞争法专业知识、竞争评估了解不一定全面，导致审查结果难免出现误差；强势地位和市场主体天然的顺从心理，致使政策制定机关难以全面、准确收集市场主体的不同意见，尤其是利害关系人的意见，并据此进行科学合理的政策影响评估，得出准确的公平竞争审查结论。另一方面，政府部门开展公平竞争审查的内在激励也不够。相较于经济发达地区，欠发达地区更倾向于通过发放财政补贴或制定优惠政策的方式吸引企业入驻、形成产业集聚，通过打造财政支持高地以逆转地理区位等自然条件所带来的劣势。但公平竞争审查制度的实施会降低欠发达地区财政补贴对企业、劳动力等要素的吸引力，所以这些地区的政府部门对自身财政补贴政策开展公平竞争审查的主观意愿不强，甚至可能产生抵触情绪。
第二，在审查标准方面，政策制定机关受到竞争政策与产业政策冲突的影响，对财政补贴政策文件是否产生“排除、限制竞争”效果难以审查。对财政补贴的竞争效果评估应是我国公平竞争审查制度的重要内容，但如何判断财政补贴的合理性以及识别政策是否产生排除、限制竞争效果却是公平竞争审查实施的困境。因为不同方式的补贴措施可能产生不同的政策效果，当补贴超过有效竞争阈值，产业政策的继续实施会越偏离最优实施空间，引致企业“补贴而生产”和产能过剩风险；但以竞争兼容方式实施的补贴措施可以通过扩大竞争，抵冲补贴对创新的负面影响并获取创新激励效应。这也与我国国情有关，长期以来我国政府部门通过产业政策、竞争政策等多种经济政策实现对经济的调控，然而，不同的经济政策立足于不同的预设目标，各政策间不可避免存在冲突。政府产业主管部门在制定产业政策时通常仅考虑产业规划、补贴对产业目标实现的影响，不会考虑产业政策对市场竞争的不合理限制。竞争政策与产业政策之间的融合还未到位，所以差异化财政补贴政策导致市场主体之间竞争不公平、损害市场资源配置效率等问题依然存在。
第三，在审查效果方面，存在不同区域公平竞争审查实施失衡问题。由于历史传统、地理区位、地域文化等诸多因素的差异，各地排除、限制竞争的政策措施情况不一。在公平竞争审查制度的实施中，部分地方政府间容易陷入“囚徒困境”博弈局面，这是因为他们非常清楚公平竞争审查制度的实施将阻断通过设置行政垄断在短期内实现绩效向上的路径，谁先打破封锁实施公平竞争审查制度，谁就会在竞争中失利。由于地区之间发展不平衡，经济欠发达地区将政府补贴作为招商引资、改变竞争劣势的重要措施，相较于经济发达地区，会给予更多的补贴以吸引外部企业落户本地。出于地方利益考虑，经济欠发达地区推进公平竞争审查实施、破除地区封锁的制约因素更多，这样会弱化公平竞争审查的实效，使一些财政补贴政策得以继续实施。而经济发达地区的市场化程度更高，公平竞争审查制度的实施更为全面，对审查标准的执行更为严格，制度落实更到位。
促进统一大市场建设中财政补贴公平竞争审查的优化路径
全国统一大市场建设是我国构建高水平社会主义市场经济体制的重要要求，其核心内涵是打破地方保护和区域封锁，促进要素和资源充分流动，保障各类市场主体公平竞争。在全面建设统一大市场的宏观背景下重新审视财政补贴政策的公平竞争审查，并对其实施路径进行相应优化，从而为统一大市场的构建奠定公平竞争秩序基础。
（一）强化竞争政策的基础地位
公平竞争审查制度的理论依据是竞争政策的基础地位。地方政府各类排除、限制市场竞争的选择性财政补贴政策与公平竞争审查制度之间的冲突实质上凸显了产业政策与竞争政策之间的矛盾。近年来，随着经济体制改革的深化，我国政府逐步确立了竞争政策的基础性地位，并加快建立产业政策与竞争政策的协调制度。2015年，《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》中首次明确提出“逐步确立竞争政策的基础性地位”。2021年出台的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》第二十章“建设高标准市场体系”中单独设立一节专门论述“竞争政策基础地位”。在新发展阶段，我国以优化市场环境为基本准则的竞争政策替代产业政策成为实现经济健康发展的核心政策，从而更加重视公平竞争政策的深入实施。
在处理产业政策与竞争政策之间的冲突问题时，应明确竞争优先的目标，坚持竞争政策的基础性地位，同时促进产业政策的优化发展。坚持“竞争政策的基础地位”，可以从竞争政策在经济政策整体框架下所处位置、竞争政策与其他经济政策间关系、竞争政策对其他经济政策的约束力三个角度予以阐释。第一，竞争政策的基础地位体现为适用上的优先性。适用上的优先性强调当不同经济政策发生冲突时，应当以竞争政策为优先。公平竞争审查制度作为竞争政策的重要支柱，旨在解决政府不合理干预经济而损害市场竞争的问题，从而保障市场主体公平参与市场竞争，因此当选择性财政补贴政策有损公平竞争时，应予以调整或及时废止。第二，竞争政策的基础地位体现为以竞争政策作为衡量其他经济政策的标尺。该项标准要求其他经济政策的制定与实施应当以不违反市场公平竞争为基本前提，而对于非经济政策的社会性政策而言，也应当在追求政策目标实现的过程中尽可能采用对竞争损害最小的方案。第三，竞争政策的基础地位还体现为竞争政策对市场主体行为和政府政策制定均具有一定的约束力。《反垄断法》与《反不正当竞争法》针对市场主体违背自由公平竞争所设定的法律责任与公平竞争审查制度和其针对政策制定机构所构建的监督与责任追究机制共同成为竞争政策约束力的核心。一旦市场主体竞争行为失范或政府经济政策未经竞争评估即得以出台，竞争执法机构可通过公平竞争审查制度中的责任追究机制予以规制。在加快建设全国统一大市场的进程中，地方政府应强化公平竞争审查制度的实施，明确诸项经济政策在制定与实施过程中应当遵循公平竞争基本原则，促进财政政策、产业政策（财政补贴）等经济政策与竞争政策间的协调。
（二）健全公平竞争审查制度与有关制度的有效衔接机制
公平竞争审查机制本质上并非线性单向的管理工具，而是在立体多维的治理体系，不仅包含实体规范而且包含程序机制，故不宜仅局限于反垄断法的范畴，而应将其置于整个法治体系中予以考量。我国多年来持续推动统一开放、竞争有序的“现代市场体系”建设，对此不仅在相关政策中多次重申和强调，在《反垄断法》《优化营商环境条例》等法律法规中亦有明确规定，其中现代市场体系、要素自由流动、公平参与竞争都与全国统一大市场建设直接相关。当下，在有效利用地方政府发展经济积极性的同时，通过制度环境竞争促进统一市场建设，以地方政府官员考核机制改革为抓手，扭转部分地方政府公司化不良倾向，推动部分地方政府基于财政补贴、税费减免、土地出让、金融优惠等地方性产业政策的竞争，转向依靠地区营商环境的比拼来吸引生产要素的新竞争方式。现有的政治晋升考核机制亟待转型，应提高对经济高质量发展贡献、市场统一建设的评价权重，构建多元化的政治晋升机制。通过适当的制度供给保障公平价值的实现，是公平竞争原则贯彻实施的前提，也是政府规制变革的基本逻辑。
同时，出于深化简政放权，政府职能转变的需要，还应当把营商环境的优化与市场公平竞争纳入政府绩效考核当中。这与减少政府对市场资源的直接配置、减少政府对市场活动的不当干预，提高政府治理的法治化要求高度契合。营商环境本质上是一种“市场友好型”制度性环境，通过营商环境的不断优化，政府对企业的不当干预逐渐减少，企业能够获得更为宽松自由的、良好的市场竞争环境。降低政治晋升考核机制中经济增长权重也会削弱部分地方政府出台违反公平竞争的财政补贴的动力，推动政府部门深化落实公平竞争审查制度。以维护公平竞争市场为基本要求的营商环境优化标准纳入政绩考核体系，则对政策制定机构出台违反公平竞争的财政补贴形成动机上的约束，克服财政补贴政策工具观偏差，规范和约束政府行为。
（三）加强公平竞争审查的区域化协调发展
从全局上看，作为防止滥用行政权力排除和限制市场竞争的顶层设计，公平竞争审查制度的落实能促成地方政府由地方利益视角转向更注重经济发展整体性效益，实现经济高质量发展。研究表明，公平竞争审查制度的实施能促进区域间贸易发展，是构建国内统一大市场、畅通国内大循环的有效措施，公平竞争审查制度能够降低地区市场分割、改善地区资源错配程度促进区域间贸易发展，对区域间贸易的促进作用更大。
为促进财政政策与公平竞争政策间的有效协调，需以促进区域经济协调发展的政策工具更好推动区域协同发展，打破由地方立法和地方红头文件所造成的“行政壁垒”，系统优化区域产业结构、市场结构和治理结构。为避免因区域经济发展失衡所带来的诸如环境污染、分配不均等各种问题，中央政府常运用宏观调控和市场规制手段，引导资源向欠发达地区流动，对欠发达地区进行倾斜性的促进和保障，实现“实质意义的均等化”，确保区域经济协调发展。2018年11月18日，中共中央、国务院发布《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，明确实施区域协调发展战略为新时代国家重大战略之一，并将统筹发达地区和欠发达地区发展作为重要任务。国家已制定了多个区域协同发展规划，以“规划纲要”为基本形式，如《京津冀协同发展规划纲要》《粤港澳大湾区发展规划纲要》《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》等，实现区域协调发展。通过促进区域的协调发展，逐步推进相关区域的均等化和一体化，不断解决市场统一与市场分割等“统分矛盾”。区域层面应考虑具体财政补贴对各类市场主体的影响，是否会影响市场主体之间的公平竞争与公平分配，使正向财政补贴有助于促进公平竞争，推动区域协调发展。
结 语
建设高效规范、公平竞争、充分开放的统一大市场是长期而复杂的系统工程，夯实公平竞争市场秩序基础至关重要。但部分地方政府部门出台的歧视性补贴政策，可能会使补贴超越市场机制成为资源配置的决定性因素，且易诱发地方政府的“逐底竞争”，在更深远的层次上有可能破坏市场的统一性。在统一大市场建设进程中，地方政府的财政补贴政策应进行严格依法规范，从而减少政府对市场的不当干预，保障所有市场主体都能公平竞争、平等竞争。
财政补贴的公平竞争审查应关注财政补贴对相关主体的无差别适用，以免其赋予市场主体“特权”或不适当差别对待，干扰市场机制而扭曲资源配置。当政策制定机关面临产业政策与竞争政策冲突时，应以“竞争中立”为核心强化竞争政策基础性地位，从而克服财政补贴政策工具观偏差，不让补贴因素成为市场主体进行生产经营决策时最主要的考虑因素。今后应适时将公平竞争审查的重心向实质层面延伸，对财政补贴政策文件是否产生“排除、限制竞争”效果进行“竞争中立”实质性审查，从而进一步完善落实对地方政府财政补贴的公平竞争审查。
〔责任编辑：童传轩 于若水〕
原文见于《东南学术》
2024年第4期
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