本轮司法体制改革亟待厘清的11个重要问题(2015)|法客帝国
[原题]法院司法体制改革亟待厘清的11个基础性问题
阅读提示：改革由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中深化。随着当前司法体制改革试点工作的逐步深入，改革推动者、参与者在“问题导向”的指引下已将改革任务聚焦于完善司法人员分类管理制度、健全法官职业保障制度、完善司法责任制等核心问题。如何理解中央改革导向、如何把握改革的基础性问题，以避免和祛除根深蒂固的行政化观念对改革实践造成影响和妨碍，已成为改革实践者必须直面的现实。为此，笔者立足试点法院改革实践，就法院司法体制改革亟待厘清的11个基础性问题略抒管见。
1.人财物应当由谁统管?
党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出，要“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”，中央《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》（以下简称《司法体制改革框架意见》）进一步明确了试点地区“省级统管”的改革路径。为什么要推动省以下地方法院人财物的统一管理？《决定》站在宏观角度，给出的理由是“确保依法独立公正行使审判权”，“保证国家法律统一正确实施”。申言之，推动人财物统一管理，目的就是要排除地方各种因素对司法活动的干预，即我们通常所说的，司法“去地方化”。这已成为当前司法改革的基本共识，让各方无不寄予厚望。
但是，十八届三中全会提出省以下地方法院人财物统一管理后，对于“统一管理”的准确含义和具体实施方式，权威部门并未及时给出解释，这就引起了理论和实务上的一些不同看法。为了从法理上统一认识“去地方化”这一司法改革举措，中央政法委书记孟建柱同志在一篇文章中作了如下表述：“本着循序渐进的原则，逐步改革司法管理体制，先将省以下地方人民法院、人民检察院人财物由省一级统一管理。地方各级人民法院、人民检察院和专门人民法院、人民检察院的经费由省级财政统筹，中央财政保障部分经费。”最高人民法院司法改革领导小组办公室主任贺小荣对“统一管理”的解释更具体，即“配合省以下法院人事统管改革，推动在省一级设立法官遴选委员会，从专业角度提出法官人选，由组织人事、纪检监察部门在政治素养、廉洁自律等方面考察把关，人大依照法律程序任免。”中央《司法体制改革框架意见》则清晰地绘制了“统一管理”的基本路径：对人的统一管理，主要是建立法官统一由省提名、管理并按法定程序任免的机制。对财物的统一管理，主要是建立省以下地方法院经费由省级政府财政部门统一管理机制。从以上观点及表述可以看出，省以下地方法院人财物“统一管理”体现的特点是：由省一级统一管理。
长期以来，我国司法设置和行政区划设置高度重合，法院人财物高度依赖地方，使得案件的审理极易受到地方干扰，影响案件公正审理。地方法院人财物“省级统管”这项改革举措，对于确保法院排除地方干扰，依法独立公正行使审判权具有深远意义，也表明党中央更加重视改革的顶层设计，更加坚定地解决司法体制问题。因此，我们在已经提出并着手开展的“省级统管”改革试点过程中，务必要正确、深刻理解《决定》和《司法体制改革框架意见》的基本精神，对如何建立省以下地方法院人财物统一管理机制做出具体安排。当然，“省级统管”改革必然涉及人民代表大会制度等诸多重大问题，情况复杂，需要我们审慎进行，但也不能因此裹足不前，这正是改革先行试点的必要性之所在。
2.确定法官员额应参考哪些因素？
人的问题是根本问题。改革首先呼唤法官队伍的职业化、专业化建设，其基本路径首选去芜存菁、去伪存真地构建法官员额制度，以实现由合格法官行使裁判权，根本性重塑司法权主体。
确定法官员额需要考虑的因素非常复杂，需要根据当地的人口数量、经济发展水平、案件数量、案件的复杂难易程度等确定每名法官的工作量，进而根据案件总量确定法官员额。同时经费装备、司法辅助人员的配置、交通环境条件等方面因素，也都与员额比例的设置有直接关系。
容易被忽略的是，在确定法官工作量时应对法官的生理承受极限给予必要关注，以避免鞭打快牛，单纯以提高法官人均办案量为目的。在以往的法官员额制改革探索中，大多数被选任的精英法官年均办案量均大幅增加，致使改革后的法官疲于奔命，违背了改革初衷。相应的解决办法应当是注重完善审判辅助队伍建设，扩张其规模，提高其效能，使法官从繁杂的程序性事务中解脱出来，专注于公正裁判。这就需要立足于实际，对法官与审判辅助人员的比例进行“此消彼长”地逐步调整，避免用指标式“一刀切”的办法确定法官员额。
3.员额确定标准与员额比例之间如何协调？
员额一旦确定，不得随意变更，追求员额制相对固定是设计者、管理者的便捷化思维。当员额确定的影响因素发生变化，员额比例必然需要适当调整。员额确定标准是基础和前提，员额比例是在员额确定标准基础上，对各类司法人员之间占总人数的量化反映。如果恒定了具体比例，以法院总人数来确定法官员额，不仅与法官员额确定的通行标准不符，也将使法官员额的确定具有了很大的随意性和不可控性，很难照顾到不同法院的实际。因此，改革应侧重于法官员额的确定标准而非具体的比例值。笔者认为，本轮司法体制改革，各个具有代表性的试点地区要根据本区域的实际情况在确定员额标准上下功夫，设定富有弹性的员额确定方案，而非统一确定员额设置比例。
4.办案责任如何界定？
完善办案责任制具有重要意义。权力、责任、利益是管理过程中管理者实施管理的“三要素”，缺一不可。落实“权责利统一”的原则，“责”在其中居于核心，承上启下。要实现人民法院审判权运行中的“权责利统一”，必须完善办案责任制。
办案责任可以界定为：依法取得审判权的法官，在履行执法办案、审判管理、审判监督过程中，违反法律法规和纪律规定、管理规定以及法官行为规范、道德准则，严重损害和影响人民法院司法为民、公正、公信形象，依法、依规应当承担的办案岗位责任。
有关办案责任的制度设计，旨在解决好办案责任如何发现、如何认定、如何追究的问题，特别是责任追究程序如何启动、由谁来启动等具体操作的问题，力求办案问责制度落到实处。相关的制度规范大体应包括以下一些内容：一是建立办案质量终身负责制。在保障合议庭依法独立行使审判权的前提下，按照“权责利统一”的原则，明确和细化承担责任的程序事项和实体事项以及免责事由等，区分审判绩效责任与违法违纪责任、司法过错责任，理顺启动责任追究的工作程序，建立法官申辩机制，既强化责任追究又保障法官的正常履职行为。二是合理划分办案责任。笔者认为，办案责任可以划分为：案件审理的法律事实认定责任、办案程序公正责任、法律依据适用责任、案件管理监督责任、审核签批把关责任以及案件裁判效果责任等。三是有效落实办案责任。在办案责任的监督、管理、追究方面，要强调以权定责，并将违法、违纪、违规、不当履职行为责任统一量化为岗位目标责任，记入法官审判业绩档案，进行科学考评，严格奖惩。
5.办案责任主体如何确定？
完善办案责任制的前提是要构建符合审判权运行规律的审判组织体系。在审判组织体系中，独任庭、合议庭、审判委员会是其基本构成，在这些基本构成中又包含了院长、副院长、审判委员会委员、审判长、主审法官、合议庭其他法官等基本构成要素。对于这些构成及其要素，均要首先明确其意义，不能相互混淆，否则就会导致制度设计上的矛盾和模糊，更不可能具有可操作性，也将与诉讼法的规定相冲突。
例如，实践中就存在对“主审法官”这一概念的模糊认识。2013年11月发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以及2014年7月公布的《法客帝国按:点击阅读→ 人民法院第四个五年改革纲要》，在中央层面正式提出了“主审法官”的概念。自“主审法官”这一概念出现以来，对之内涵的争议始终未绝。笔者认为，“主审法官”与“法官”的区别仅在于各自在合议庭中的职责分工不同，“法官”因承办某一具体案件而成为“主审法官”。“主审法官”本身是一个动态的概念，仅仅是对具有法官身份的人当其参加到合议庭承办某一具体案件时的职责上的称谓。由于合议庭中的审判长具有法定的核心地位（诉讼法明确规定），主持合议庭审理案件是其基本职责，故不能将“主审法官”中的“主审”理解为主持合议庭审理案件，而应理解为承担主要的案件审理职责，并对其承办的案件在其职权范围内享有独立的相对完整的裁判权。否则就将混淆“主审法官”与“审判长”的界限，势必影响整个办案责任制的制度设计，也将难与相关诉讼法的规定相符，亦与法理不通。
6.审判职权如何优化配置？
所谓审判职权，是指享有裁判权的机构、组织或个人，针对申请者向其提交的诉讼案件，依照法律规则做出具有法律约束力的裁决结论，从而以权威的方式解决争议的权力。作为人民法院职权的核心组成部分，审判职权的优化配置，内涵丰富、外延宽广。从审判职权内容上看，包括审判权和与审判权相关的辅助性权力两大组成部分，其中，审判权又包括管辖权、审理权和裁判权三项权能；与审判权相关的辅助性权力又包括审判事务管理权、审判解释权和审判指导监督权三项权能。从审判职权配置的表现形式上看，可分为纵向和横向两个方面，所谓纵向的审判职权配置，主要是指审判职权在上下级法院之间的分配与设置。所谓横向的审判职权配置，包括两个层面：一是审判职权在同一层级法院之间的分配与设置，比如地域管辖分工等；二是审判职权在同一法院内部的分配与设置，比如审判机构的职能分工、审判组织的权限等。
就同一法院内部的审判职权配置来讲，应着重在审判职权的横向优化配置方面进行制度设计，最主要的是对审判权、审判事务管理权和审判指导监督权等进行合理配置。只有如此，才能在权力的制约监督上做到管控到位、管控有度、管控有序、管控有效。
7.错案责任追究制度应如何修正？
由于司法过程中对于事实和法律的认知存在多样性，因此我们必须谨慎地使用“错案”这一概念。从实践角度看，“错案”的产生极其复杂，往往掺杂了司法人员主客观方面的多重因素，如果不问具体情形，一律追究其责任会使司法人员因履职而处于不利境地，也与国际倡导的司法豁免权理念不符。从某种程度上说，现在关于错案责任追究制的一切问题，都可以归咎于我们如何评价和处理“错案”，也就是“错案”的认定标准、认定机制问题，而对此又是仁者见仁，智者见智，莫衷一是，尚无定论。因此，笔者建议不再使用“错案”这一颇受争议和诟病的概念，改之以“司法过错责任追究制度”，其好处是，一方面可以不再探究是否构成错案，只要在司法活动中出现违反法定程序的行为即可认定为存在过错，这样就将过错客观化了，也符合基本的过错行为理论；另一方面，能够与司法职业责任豁免制度相配套、相协调，有利于法官排除不必要的案外因素的干扰，潜心严格依法办案，确保司法活动的独立与公正。
8.法官等级为何应当“自然晋升”？
建立法官职业保障制度，是由法官职业所决定的，也是完善司法廉洁机制的重要途径。法官职业保障的内涵较为丰富，它包括法官的权力、地位、收入、安全、教育和监督保障等内容。其中，法官等级晋升制度是法官职业保障的重要内容之一。
司法体制改革后，法官已不是官，故法官等级也与行政官级无关，其仅代表法官的自身素质及其司法能力，因此，不能再简单地套用行政职数来限制法官等级职数，否则会使对法官的管理重新陷入行政化的怪圈，进一步压缩法官的职业发展空间，不利于法官自身素质的养成，不利于留住优秀人才。《法官法》对于法官等级实行的是“等级评定”制度。“等级评定”意味着只要具备法定条件，均应自然晋升法官等级，而不是“择优”或“竞选”。因此，不能将行政级别的晋升方式原封不动地移植到法官等级的晋升规则之中。只要法官的自身素质及其司法能力达到了相应等级的基本要求或资格条件，即应自然晋升法官等级。
9.司法职业责任豁免制度应否建立？
所谓司法职业责任豁免，是指司法人员对于自己在司法活动中依法实施的行为、发表的言论和裁判的结论，享有不受指控或法律追究的权利。
司法职业责任豁免制度起源于西方国家，它不同于违反职业伦理的个人责任。《法官法》和最高人民法院的相关规定已赋予法官一定范围内的责任豁免权。赋予法官这一权利，旨在确保法官的独立性，使得法官能够自主履行审判职能。一般地讲，强化法官的办案责任制是以赋予其独立的审判权和充分的职业保障为前提的，而且权、责、利必须配套同步推进，没有充分的司法职业保障，包括司法职业责任豁免，甚至让法官以有限的权力去承担无限责任，就不会有自由心证和独立审判，更不可能吸引和留住优秀人才，如此，改革的成效就将大打折扣。
10.人员分类管理改革为何要配套推进？
北京大学法学院傅郁林教授有一句名言，是说司法体制改革可以“打折”，但必须“打包”。所谓“打包”，是说改革所涉及的各个元素和环节必须同步推进，因为单项推进会导致制度结构失衡。因此，改革在设计思路上和推进方向上一定要全盘考虑、配套推进，必须考虑到各个环节之间的系统性问题。
实践中，审判辅助机构、司法行政机构的综合管理、服务保障对发挥审判职能机构的作用影响至关重要。因此，相配套的审判辅助机构、司法行政机构改革必须同步进行，相应的审判辅助人员、司法行政人员的分类管理改革也须跟进，否则不可能全面优化司法人力资源配置结构，也会影响整体改革的应有效果。
尤其重要的是，要突出审判辅助人员的职业特殊性。人员分类管理后，审判辅助工作的服务与支撑作用必定会越发重要，专业化甚至职业化的法官助理、书记员将日益凸显其区别于一般公务员的职位要求和职业特点，如果将他们按《公务员法》有关综合管理类公务员的规定予以管理，未顾及其职业特殊性，将会极大地削弱这部分人员的工作积极性，进而降低其职业尊荣感，不利于相关工作的有效开展和顺利接续。
11.改革应否突破现行法律？
本轮司法体制改革已然涉及深层次问题，必然面临是否可以突破法律框架这一不可回避的问题。比如，我国目前虽有《法官法》，但现行《公务员法》已将法官纳入普通公务员进行管理，《法官法》实际上已被虚化了。申言之，我国立法目前并无对法官作有别于普通公务员进行管理的制度规范，而目前的改革政策明确提出将法官按有别于普通公务员的制度进行管理，改革目标本身不仅挑战改革适法性，而且必然推动新一轮修法、立法。如果硬性要求司法体制改革必须“坚持在法律框架内开展”，必将使改革裹足不前。突破现行法律框架的束缚，是司法体制改革的必然结果。
事实上，最高人民法院公布的《人民法院第四个五年改革纲要》所确定的多项司法改革措施，以及中央政法委关于司法体制改革的总体要求和部署，均已体现了突破现行法律规定的基本精神。鉴于此，笔者建议，在司法体制改革试点过程中，有权机关应直接就改革所触及的法律修改问题向有关立法机关提出修法意见，或者取得立法机关对改革试点单位的法律适用授权，以确保改革取得预期效果。
结 语
司法体制改革作为我国推进政治体制改革、推进法治建设的关键点和切入口，是凸现“法治中国”的标志和宣言，足以激荡起全社会的法律信仰和法治情怀，对国家融入法治世界乃至未来发展都将产生深远的影响。司法改革的力量源泉，来自于对司法权性质的正确认知和对改革阻力的准确估量。在这场举足轻重、复杂艰巨的改革中，面对横亘在现实面前的深层困境，需要改革者的智慧、勇气、魄力和担当，要以“杀出一条血路”的气概来谋划和推动改革，最终让每一起案件的裁判不论特殊与否，都只遵循法律判断而无其他因素的纷扰，让每一个公民都能在自己所亲历的司法体验中确定无疑地见证公平。
（全文完）
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