本期推荐| 张鹏：奥运规则之于主办国立法影响研究
该文尝试探索奥运规则对于奥运会主办国立法影响的内在规律。鉴于奥运规则并非国际条约，因而不存在国内法转化适用问题。但是，因应奥运申办过程中“不承诺就出局”的评选要求，奥运会主办国通过制定、修改、废止国内法来兑现申报承诺。奥运规则因而对主办国国内法具有潜在的和间接的影响。从历时性而言，先举办奥运会的主办国立法也为其他奥运会主办国立法提供了可供借鉴的规则模板。我国立法对于奥运规则的回应将成为提升中国法域外适用和影响力的途径之一。
奥运规则之于主办国立法影响研究
文 | 张 鹏
（《体育与科学》2020年第4期新刊）
1 奥运规则的结构组成
奥运规则的主要组成部分是《奥林匹克宪章》《主办城市合同》和国际奥委会制定的奥林匹克法律文件。就奥运规则对于主办国国内法的影响程度而言，可分为具有直接影响的奥运规则和具有间接影响的奥运规则。前者主要包括：（1）《奥林匹克宪章》中国际奥委会对于奥林匹克运动和奥林匹克财产等所拥有的排他性权利作出的专门规定、反兴奋剂规则等规制条款；（2）奥林匹克宪章中要求申办城市提交的有法律约束力的承诺文件，表明主办国尊重并遵守奥林匹克宪章；（3）国际奥委会在主办城市评选过程中公布的评选要求，作用在于为主办国法律保障给出指导性要求，如2008年第29届奥林匹克运动会《申办城市手册（Manual for Candidate Cities）》中要求申办城市对本国“法律方面（legal aspects）”状况作出陈述和说明；（4）《主办城市合同》对主办城市、主办国奥委会和奥组委的法律义务作出书面规定。根据《奥林匹克宪章》的规定，有意举办奥运会的城市需按《奥林匹克宪章》规定的评选程序，经投票当选后，才有资格与国际奥委会签订《主办城市合同》以获得奥运会的主办权。该类奥运规则对于奥运会主办国提出了法律保障的直接要求，成为对主办国国内法进行型塑的直接动因和依据。例如，国际奥委会通过《主办城市合同》推动主办国执行前者知识产权保护的相关要求：《主办城市合同》中要求主办城市和主办国奥组委承诺采取一切必要法律措施尽力保障奥林匹克标志，国际奥委会为此发生的所有维护奥林匹克标志的费用都由主办城市承担。
另一类奥运规则对于主办国国内法的保障要求仅具间接影响。主要包括：（1）奥林匹克宪章中关于奥林匹克运动组织体系的规定，对奥林匹克大家庭的各个成员，特别是三大支柱（国际奥委会、国家奥委会和国际单项体育联合会）的法律地位、功能、任务以及相互之间的关系进行规定，从而为奥林匹克运动提供了组织基础；（2）《奥林匹克宪章》中关于处罚和纠纷解决机制的规定，明确当事人的听证权利、仲裁程序和上诉程序等。
值得注意的是，不同奥运规则组成部分的效力层次亦不相同。当《申办城市手册》与《主办城市合同》出现不一致和冲突时，以《主办城市合同》的规定为准。而当《主办城市合同》在解释和执行时出现歧义抑或冲突时，应以该合同条款规定为最高效力根据，第二层次效力依据是《主办城市合同—具体义务（Host City Contract Detailed Obligations）》的相关规定，最后则是《奥林匹克宪章》和相关法律规则。
2 奥运规则之于主办国立法的作用方式
鉴于国际奥委会作为国际非政府组织的特殊地位，不同于其他国际组织形成的与成员国政府的合作或授权关系，国际奥委会并未获得任何公私主体的授权。由此决定着奥运规则对于主办国国内立法的影响主要是间接影响而非直接转化，是通过奥运会主办国兑现在主办城市评选程序和《主办城市合同》中的承诺来实现。主办城市的评选过程又分为两个步骤。一是候选城市接受程序（Candidature Acceptance Procedure）。国际奥委会作为世界上体育领域最大的跨国机构，在选择奥运会的主办城市时，主办国的法律制度是考量因素之一。国际奥委会事先公布评选调查问卷，详细列明对于主办国的法治环境的要求。考察对象主要包括主办国法律概况、知识产权、海关和移民、反兴奋剂、媒体、安全、税收、环境、技术、政府支持等十个方面。有意申办奥运会的城市（被称为申请城市，Applicant Cities）对此要专门提交报告逐条加以回应。以2020年奥运会申办而言，这一程序中包含105条法律问题。国际奥委会对各申请城市提交的报告作出评估，淘汰部分无法满足要求的申请城市。二是申办城市程序（Candidature Procedure）。通过前述初步评估的申办城市继而进入这一程序，被称为申办城市（Candidate Cities）。国际奥委会会给出更为详尽的第二轮调查问卷。同样以2020年奥运会为例，这一程序中的法律问题增加至164个。在国际奥委会完成第二轮评估后，奥运成员国将投票选择主办城市。申办城市必须承诺通过推动国内立法确保奥林匹克核心商业利益、知识产权及奥林匹克运动的相关权利得到全面法律保障。对此，国际奥委会可能单方提出修改或执行相关法律的要求。如果申办城市认为这些要求不妥或无法接受，那么国际奥委会就不再批准该城市的申办请求。最终，国际奥委会通过《主办城市合同》形式要求主办城市、主办国奥委会和奥组委确保主办国采用立法形式对奥运会相关权益进行保障，奥运规则的要求由此渗透至主办城市立法以及主办国国内立法。
面对这一“不承诺就出局”的评选要求，奥运会申请城市和申办城市在报告中无一例外地积极回应评选调查问卷中列明的所有法律保障问题。仅以2012年至2020年奥运会共计32份申请报告的统计为例，在回答是否计划实施新的法律来促进奥运会承办这一问题中，17份报告声明将制定新的法律法规，其中7份详细列明了新法的规制措施。另有5份报告表示不会主动制定新法，但一经国际奥委会要求，则将无条件地制定新法。
3 奥运规则之于主办国国内立法的影响特点
奥运会主办国通过制定、修改、废止国内法来兑现申报承诺，而在先制定的主办国立法也为尔后国际奥委会的法律保障要求和其他奥运会主办国立法提供了可供借鉴的规则模板。透过往届奥运会申办和主办过程来看，这一过程具有以下三个方面的显著特点。
一是承诺履行性。奥运规则之于主办国国内立法产生影响的最显著特点在于承诺履行性，即奥运会主办国通过国内立法兑现其在申奥过程中所承诺的法律保障要求。但这并非是指奥运会主办国必须直接接受和转化奥运规则中的具体条款，而是指主办国必须履行申奥中的法律保障承诺，如何立法仍然完全掌握在各个奥运会主办国手中。如英国在获得2012年伦敦奥运会主办权后，于2006年出台《伦敦奥运会和残奥会法（London Olympic Games and Paralympic Games Act 2006）》保护奥林匹克标志。该法并非是英国议会对于国内既存问题的主动干预，也并非是针对道德困境的回应方式，而纯粹是来自国际奥委会《主办城市合同》和《奥林匹克宪章》的规定要求。2012年主办城市评选过程中公布的《候选程序与调查问卷（Candidature Procedure and Questionnaire）》在第三主题法律方面（Theme 3 Legal Aspects）的要求中详细列明了相关法律保障要求：申请城市必须书面保证采取适当措施保障“［城市］2012”奥运标志，并取得主办国有关采取所有必要法律措施保护奥林匹克标志的声明。彼时《奥林匹克宪章》在第51（2）条中亦规定，在举办奥运会的任何体育场、场地和其他比赛区域之内抑或上方，不得进行任何形式的广告或其他宣传，也不得使用任何商业装置。由于英国1995年《奥林匹克标志保护法（Olympic Symbol etc. (Protection) Act 1995）》仅为奥林匹克运动的商业权利作出一般性规定，无法满足《主办城市合同》和奥林匹克宪章的上述要求，英国国会制定2006年《伦敦奥运会和残奥会法》，提供细化规定并为奥林匹克赛事的组织提供成文法框架，并在第19条、第22条、第23条等条款中明确所有广告形式的法律规制权力及其行使。
承诺履行性并不代表主办国没有任何自由立法空间抑或国内法治需求。前者表现为《伦敦奥运会和残奥会法》比申办程序和《主办城市合同》采取了范围更广的保护措施和保护范围。该法新增“奥林匹克连接权（Olympic association right）”和“伦敦奥林匹克连接权”内容，分别规定于该法第32条和第33条。并将禁止广告宣传的范围由奥运规则中规定的体育场、场地和其他比赛区域扩展至伦敦的大部分地区和伦敦周边的多个城市。后者则表现为主办国国内法治需求与奥运规则的一致性。如倒卖门票行为被《主办城市合同》所禁止并要求处以刑事处罚，但英国国会制定《伦敦奥运会和残奥会法》并非源自这唯一动因，也有预防倒卖国内足球门票所引起的公共秩序混乱的国内法治需求。
二是概括保障性。奥运规则并非对主办国提出如何立法的具体要求，而是表现为概括性的法律保障要求。奥运会主办国根据本国国情，往往采取范畴更广的法律规制措施。美国、澳大利亚、英国等奥运会主办国对于奥林匹克标志的保障远远超过了本国法中其他知识产权的保障水平。如《奥林匹克宪章》和《主办城市合同》中仅规定禁止隐性营销行为，但彼时的《奥林匹克宪章》第51条亦要求禁止任何形式的政治、宗教和种族宣传行为。英国《伦敦奥运会和残奥会法》为落实这些概括指引性要求，对于“广告”一词采用了最为宽泛且模糊的概念界定，将所有非商业性质的公告和宣传均纳入广告的范畴之内加以禁止。这一规定的后果是，任何形式的对于奥运会的批评意见和宣传广告均不得在奥运场馆周围加以发布和传播。
三是奥运规则对于主办国国内立法的影响表现在共时性的法律影响和历时性的传承影响两个维度之上。共时性的法律移植，是指主办国为履行申办承诺而制定新法、修改和废止本国立法，以兑现申奥承诺。而历时性的传承影响，则表现为在先举办的奥运会主办国所采取的法律规制措施为尔后国际奥委会的法律保障要求和其他奥运会主办国提供了规则模板，在客观上促成了新主办国对于在先主办国立法的借鉴，并由此形成以奥运规则为主导的自我衍生的法律体系。如在1996年亚特兰大奥运会过度商业化的负面影响下，国际奥委会在《主办城市合同》中要求主办国必须立法禁止隐性营销行为。为此，澳大利亚国会制定《2000年悉尼奥运会（标记和形象）保护法》、加拿大为2010年温哥华冬奥会制定《奥运会和残奥会标志法》、英国为2012年伦敦奥运会制定《伦敦奥运会和残奥会法》，并在借鉴在先立法的基础上不断完善隐性营销的规制措施。有学者将这一现象称为“水平蠕变（horizontal creep）”，即一个国家提供的法律保障被用以为其他国家的法律建构提供正当性基础。
4 北京冬奥会的法律承诺与国内立法完善
回顾2008年北京奥运会的筹办历程可发现，为全面兑现申奥承诺，中国国内立法在奥林匹克标志保护、反兴奋剂等多个领域取得重要突破。国务院先后颁布了《奥林匹克标志保护条例》和《反兴奋剂条例》，北京市政府制定出台了《北京市奥林匹克知识产权保护规定》等规章，这一系列多样化的创新立法有效解决了国内法治环境与奥运会举办不完全适应的问题。因应北京2022年冬奥会履行承诺，建议从以下三个方面完善我国相关立法。
4.1 将体育赛事直播授予权纳入著作权法保护
北京2022年冬奥会《候选程序与调查问卷》第4主题第3条中，要求主办城市对于奥运会知识产权保护的法律措施进行描述，尤其是保障国际奥委会所享有的排他性转播权。《主办城市合同》第42条第5款中也专门要求将奥运赛事直播、报道和展示（broadcast, coverage and exhibition）纳入著作权法保护范畴，禁止一切形式的、未经授权的直播、报道和展示行为。并在第54条第4款中规定主办城市和主办国必须采取一切必要措施预防、制止未经许可的转播、报道和展示行为；在冬奥会预定举办日期至少两年之前，北京奥组委必须向国际奥委会提交对于防止网络盗版计划（online piracy prevention plan），详细列明规制法律框架和行政、司法机制。但目前，体育赛事直播授予权在我国知识产权保护方面缺乏法律依据，《体育法》和《著作权法》均未加以规定。这就导致制度供给落后于现实法律需求。近年来，网络直播、自媒体的兴起严重危害体育赛事节目的知识产权，各类侵权争议频繁发生。多主体、多方位、多角度的网络直播冲击着专业电视转播商对体育赛事的实时转播，并不受控于赛事组织者的准入许可和技术限制。这将对现行体育赛事转播的实际控制权保护方式构成根本颠覆。因此，有必要将体育赛事直播授予权纳入《著作权法》保护对象，在兑现《主办城市合同》约定义务的同时，充分满足国内体育产业发展日益旺盛的法律需求，充分释放体育赛事直播的巨大产业潜力。《著作权法》已列入2020年全国人大常委会立法计划，建议北京奥组委和国家体育总局协调推动体育赛事直播授予权列入修法内容。
4.2 将体育赛事数据纳入法律保护体系
数据是奥林匹克知识产权的新型客体，奥运赛事数据由此被纳入知识产权的保护范畴。北京2022年冬奥会《主办城市合同》第42条第6款规定，所有“奥运会成绩和信息服务（Olympic Results and Information Service）”中整编、处理、安排的数据和信息均应被纳入知识产权保护范畴。第65条则规定主办国奥组委负有数据报送义务，必须按照奥运会成绩和信息服务、奥林匹克数据联合会（Olympic Data Feed）的标准要求提交赛事结果和信息数据。2026年米兰、科尔蒂纳丹佩佐冬奥会及之后版本的《主办城市合同》及操作要求中均将数据保护作为单独条款加以规定，并明确“数据保护法”包含主办国数据保护立法、隐私立法和其他相关法律。鉴于奥运实践中存在的合同操作要求的追溯适用，奥运赛事数据应当成为我国冬奥会筹办过程中的关注焦点之一，以《著作权法》和《反不正当竞争法》形成体育赛事数据财产权益保障法律体系。
近年来，数据财产权益纠纷在我国频繁发生。究其原因，在于我国现行法律体系尚未形成应对大数据与互联网时代下数据业者利益冲突的规则基础。当下，数据财产权益的保护主要有两条不同的路径：一是具有原创性的数据信息保护，由《著作权法》承担；二是事实信息，主要是公开的事实信息，奥运会的相关数据主要归属于该类别之中。中国与美国均采用反不正当竞争法保护第二类数据财产权益。两国司法裁判的核心要义均在于承认数据控制者对其收集处理之数据享有财产权益的同时，为事实信息提供强度适中的有限度保护而非赋予其绝对性财产权。考量要素包括信息权益者投入了劳动与成本、信息盗用者实施了搭便车行为、双方之间具有竞争关系、搭便车行为对信息权益者造成了损害、信息具有一定时效性等。鉴于我国《反不正当竞争法》在2019年刚刚进行修订，短期内再次修订的可能性不大，因此，建议推动在《体育法》修订时或者以《反不正当竞争法》的立法解释或司法解释的形式，明确对于事实信息类数据财产权益的保护。明确数据控制者享有使用、许可他人使用或转让其合法收集与处理的数据的权利；涉及个人数据时，应遵守个人数据保护的相关法律规定。
4.3 隐性营销的规制调整
在北京2022年冬奥会《候选程序与调查问卷》中，第4主题和第7主题中均有细化要求。第4主题第4条中，要求主办国政府提供书面保证，确保2020年1月1日前出台削减和惩治隐性营销的专门立法，并在开幕式前两周至闭幕式期间，消除奥运场馆周围的街头贩卖行为，以预防未经授权的广告、门票再次销售等。第7主题要求主办城市无条件地保护奥林匹克标志并预防隐性营销。并在第7主题第3条中专门列出预防隐性营销的措施，要求主办城市确保从第三方处获得现存的和未来开发的户外广告空间的具有约束力的选择权，包括：（1）在冬奥会的比赛、官方活动场所，以及以这些场地周围不超过五百米的邻近土地和设施；（2）在主办城市和在举办冬季奥运会中发挥作用的城市（例如共同主办城市，进入港口，交通运输，包括机场的室内和室外广告）的公共交通工具（例如公共汽车、地铁、电车等）和邻近的停车枢纽。国际奥委会对申办城市的评估报告中指出，从申办档案来看，北京作为申办城市已经完全理解预防隐性营销的必要性，并且由于所有奥运场地都是国有资产，因此更容易加以控制和管理。最终达成的北京2022年冬奥会《主办城市合同》在第41b条、第44b条规定主办国采取立法和其他措施预防和终止隐性营销行为的发生。并在第44条第2款规定，隐性营销是指一切故意或无意地创造与奥林匹克运动和赛事具有虚假联系、未经授权的商业联系的行为。而《主办城市合同》详细义务第6.2部分“品牌保护（brand protection）”中要求制定详细的权利保护项目，内容包括：其一，制定反隐性营销的预防计划书，报告面向奥组委内部和社会公众所可能采取的教育、交流等预防措施；其二，制定反隐性营销的监督和行动计划；其三，制定与奥运会有关的展示、广告和清洁场地的管理措施。与此同时，加强与主办国执法机关、奥运合作伙伴等的合作关系，采取所有必要措施监督、预防并终止隐性营销行为。从我国《奥林匹克标志保护条例》2018年的修订来看，与《主办城市合同》的要求具有一致性。修订前《奥林匹克标志保护条例》第5条第6项规定，“本条例所称为商业目的使用，是指以营利为目的，以下列方式利用奥林匹克标志：……（六）可能使人认为行为人与奥林匹克标志权利人之间有赞助或者其他支持关系而使用奥林匹克标志的其他行为”。而在修订后新增第6条，规定“除本条例第五条规定外，利用与奥林匹克运动有关的元素开展活动，足以引人误认为与奥林匹克标志权利人之间有赞助或者其他支持关系，构成不正当竞争行为的，依照《中华人民共和国反不正当竞争法》处理”。此次修改的两处变化因应《主办城市合同》的要求，扩大了隐性营销的调整范畴：一是将目的要求剥离出来，不再对隐性营销设置目的方面的前提条件，这与前述《主办城市合同》第44条第2款中故意或无意地创造虚假联系的界定相吻合；二是明确隐性营销行为的对象并非限于奥林匹克标志，而是涵盖暗示与奥运会存在联系的所有相关元素。
值得注意的是，隐性营销的奥运规则在2019年迎来新的变化，国际奥委会执行委员会在修订《奥林匹克宪章》时明确规定运动员等个人赛事赞助不再属于隐性营销的范畴。修订前的《奥林匹克宪章》第40条对非官方赞助商借助奥运会进行的广告营销进行了严格限制，规定“除非获得国际奥委会执委会的批准，任何参加奥运会的运动员、教练、训练人员或官员，都不得让自己、自己的名字、照片或者运动表现在奥运会期间被用于广告目的”。该条款一直被认为是国际奥委会打击隐性营销的利器，防止非奥运赞助企业通过赞助运动员个人以达到搭便车的宣传目的。但在此次修订中，《奥林匹克宪章》第40条细则第3条规定：“参加奥运会的运动员、代表队工作人员和其他代表队工作人员，可以按照国际奥委会执行委员会确定的原则，在奥运会期间将其姓名、照片或者体育赛事用于广告宣传。”这就意味着在奥运会期间运动员个人赞助的展示和曝光不再严格受限。尽管北京奥运会《主办城市合同》及其《详细义务》中并无此项规定，建议在《奥林匹克标志保护条例》适用时，明确将运动员等个人赛事赞助作为隐性营销的例外规定。
5 主办国国内法对于奥运会法律保障的提升作用
文献引用格式：
张鹏. 奥运规则之于主办国立法影响研究[J].体育与科学,2020,41(04):88-94.
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