摘要 在全面建设社会主义现代化国家新征程中加快建设体育强国，需要贯彻新发展理念，推动高质量发展，按照党中央提出奋力建设良法善治的法治要求，在现有基础和新的起点上进一步提质增效，努力进行以良法善治为标准和目标的法治提升。而新征程开启之际，恰迎《体育法》修订完成，为新征程体育强国建设进行良法善治的法治提升提供了有力的法律支撑。为此，结合新修《体育法》的贯彻实施，实现新征程体育法治的新发展，既需要从推进党和国家体育部署的立法转化、加大公民体育权利的立法保护、增强体育法规的体系化协调、健全体育社团的制度规范等方面，全面优化适应体育强国建设的体育法规体系；又需要从提升体育依法行政的积极作为、扩大体育解纷维权的法治服务、推进社会组织的体育依法治理、充实全面依法治体的综合保障等方面，着力扩增保障体育强国建设的依法治理实效，在法治与德治、良法与善治的综合施策和交融发展中，不断铸就更高水平的为体育强国建设保驾护航的法治体育新局面。
良法善治：新征程体育强国建设法治提升的审思——以新修《体育法》的颁布实施为标志
文 | 于善旭
（《体育与科学》2022年第4期）
在我国跨入全面建设社会主义现代化国家、迈向第二个百年奋斗目标新征程之时，我国的体育强国建设处于新的时代方位，开启新的发展阶段。全国人大常委会新修订通过的《中华人民共和国体育法》(以下简称《体育法》)，进一步明确了推进体育强国建设的法律规范。根据党中央对我国已转向高质量发展阶段的战略定位和到2035年建成体育强国的奋斗目标，在新征程中进一步加快体育事业发展，必须立足新发展阶段，坚持新发展理念，构建新发展格局，以更高质量的新发展来承载建成体育强国的历史使命。其中，基于体育强国的现代化属性和建设路径必然包括法治化的内在逻辑，在学习贯彻新修《体育法》的背景下，怎样在新的阶段和更高起点进一步强化依法治体，如何在建设现代法治体育上取得更高质量的新发展，成为探讨与推进新征程体育强国建设不应缺位的重要议题。以习近平同志为核心的党中央在领导全面依法治国的进程中，逐步推进由依法而治向良法善治的发展转变，并在开启新征程的布局中明确要奋力建设良法善治的法治中国，不断升华中国特色现代法治发展的理想境界。由此，也指引我们从良法善治的角度与高度，并结合《体育法》修订完善的新姿展现，深入思考和深刻解析新征程体育强国建设中的法治提升问题。现代法治是随着人类社会公共治理模式的两次革命性变革而不断发展变迁的。第一次，是从人治到以法而治或依法而治的法治，重点体现为公共治理模式的形式革命，从“国王就是法律” 演变为“法律就是国王”，实现了法律至上、权利平等和形式正义；第二次，从工具主义的以法而治或依法而治到良法善治，则是公共治理模式的实质性革命， 以法律的“人性化”“人文化”“人权化”消解了“法律暴政”, 实现了现代法治形式正义与实质正义的统一。虽然，人们对法治的认识和指向随时代发展而不断变化，包括学界对法治内涵侧重点在形式主义还是实质主义上长期争论，但就法治的一般理解而言，要同时包括良法与善治这两个不能分离的传统要素。古希腊思想家亚里士多德在其著述中阐述：“法治应当包含两重含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律本身又应该是制定得良好的法律。”随着政治文明的不断演进和民主人权的法治化发展，良法善治确立了在公共治理和现代法治中的内涵定位与内蕴价值，彰显着法治与德治相辅相成、良法与善治相得益彰的法治发展路径，体现了治理现代化和法治现代化的本质要求。新时代以来，在我国全面推进依法治国的进程中，良法善治成为高频出现的重要概念。2014年，党的十八届四中全会首次在中央重要文件论及良法善治，提出“法律是治国之重器，良法是善治的前提”。习近平总书记在这次会议的讲话中还专门引用王安石“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治”的名言，来论证完善立法和良法善治。2016 年，党中央在《关于加强党领导立法工作的意见》中明确提出，要“把党的领导贯彻到立法工作全过程，确保立法反映党和国家事业发展要求、体现社会主义核心价值观、回应人民群众关切期待，实现良法善治”。2017 年，党的十九大报告指出，“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”。2018 年，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上强调，“要推动把社会主义核心价值观贯穿立法、执法、司法、守法各环节，使社会主义法治成为良法善治”。2019年，党的十九届四中全会进一步指出，“不断提高立法质量和效率。完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，以良法保障善治”。2020年，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议讲话阐述坚持建设中国特色社会主义法治体系时，再次强调了良法善治的保障。2021年，恰逢我国踏入新征程之际，党中央印发了《法治中国建设规划(2020—2025 年)》，更加清晰地指明了良法善治的奋斗方向，明确提出“坚定不移走中国特色社会主义法治道路，奋力建设良法善治的法治中国”。习近平总书记和党中央不断确立并愈益强化良法善治的目标愿景，恰处在两个一百年奋斗目标历史交汇、我们党提出新发展理念和转向高质量发展阶段的重要时刻。这就必然使对良法善治的价值追求，与全面依法治国在新阶段高质量新发展形成有机契合，成为新征程法治中国建设的奋斗目标。建设体育强国，要全面增强我国体育的综合实力、发展水平和社会影响力，丰富体育现代化发展内涵。其中，现代法治作为现代化的基本要素与特质，必然成为体育强国建设的内在构成和外部保障；加强体育法治建设，无疑是体育强国建设不可或缺的重要内容和有力支撑。随着国家对法治建设的不断重视，我国体育法治建设在改革开放后逐步展开，1995年“一法三纲”的颁行开始构建起全面发展的法治框架，新时代以来的全面依法治体又取得新的突破和进展。党的十九届五中全会指出，21世纪中叶要全面建成社会主义现代化强国，体育强国要在2035年建成，进一步提出了对体育强国及其法治建设提速的要求。同时，新征程作为坚持新发展理念高质量发展的新阶段，必然要求体育法治建设按照党和国家的法治部署，要在现有基础和新的起点上进一步提质增效，进行良法善治的法治提升。2022年3月，中共中央办公厅和国务院办公厅颁发规范性文件《关于构建更高水平的全民健身公共服务体系的意见》，6月，农业农村部、国家体育总局、国家乡村振兴局联合出台《关于推进“十四五”农民体育高质量发展的指导意见》等，从标题用语到内容制度安排，都凸显出对新征程体育强国建设法治提升的新要求。为此，一方面，要进一步使体育强国建设的所依之法，从内容、价值和形式三个方面要素进行健全与完善，更好地代表广大人民群众的意志和利益、符合公平正义要求、反映社会发展规律，全面提升科学立法的良法水平；另一方面，要进一步在体育强国建设的依法治理中，将已制定出来的良法真正转化为行动中的法，采取良法之治的治理模式，呈现政治开明、经济发达、人民幸福、国泰民安的法治秩序、结果和状态。要将制定良好的法律付诸实施，要求有良好的实施过程，善于依据法治原则和法治精神适用法律，发挥好法律的多方面作用，在体育强国的法治建设中实现严格执法、公正司法、全民守法的善治局面。《体育法》在刚刚开启高质量发展新征程的这一重要历史时刻修订完成，成为新征程体育法治迈向良法善治的重要标志和良好开端。新征程的体育法治建设，唯有在新修《体育法》的全面贯彻实施中，坚持良法善治的标准和目标，从优化体育立法和扩增法治实效两个方面同时发力，不断提升法治建设的质量和水平，才能匹配法治中国和体育强国建设的需要。
当前，中国特色社会主义法律体系已经形成，新时代肇启的全面依法治国，也从有法可依进入科学立法的新高度。党中央在进一步坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用时，必须抓住提高立法质量这个关键点，将法律规范体系的完备、以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的完善，作为全面依法治国立法工作的重心，进而又在新征程奋力建设良法善治的过程中，明确“建设完备的法律规范体系，以良法促进发展、保障善治”的立法任务，强调“加强和改进立法工作，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，不断提高立法质量和效率，以高质量立法保障高质量发展”。就当前我国的体育立法现状而言，虽然新《体育法》的修订实现了迈向良法的可喜飞跃，但国家体育部门在总结改革开放四十周年成就时提出了“体育法规体系基本建立”的目标，表明我国体育立法与国家法律体系尚存一定差异。在新修《体育法》的基础上，加快各方面相关立法的配套与完善，以更加健全的体系化良法来推进体育强国建设，是贯彻实施新修《体育法》的必然立法需求，任务仍很艰巨。需要至少在以下几个重点方面，对全面优化体育法规体系做出更大努力。2.1 进一步加强党对体育立法的领导，推进党和国家体育部署的立法转化坚持党对立法工作的领导，是形成中国特色社会主义法律体系最重要的一条经验，也是我国立法工作必须遵循的客观规律，是新时代以来党在领导全面依法治国中愈益强化的一项原则，也同样在体育立法中得到生动彰显。党对体育立法的领导，不但体现为根据党领导立法工作的组织和体制要求，各个层级的体育立法从规划到重大问题的处理，要经过相应党组织的决策程序，还更多地体现为党在领导和推动体育事业发展中，通过政治决策和制定文件所形成的各种体育政策，不断地向国家机关的体育立法进行转化，构建起不同时期适应我国体育事业发展的法律体系。《体育法》的修订与完成，充分显现出党的领导和国家推进的决定性作用。《体育法》修订在不同阶段的有序推进，无不是国家体育总局党组研究决策的重要成果；进入全国人大常委会立法规划以及各年度计划与目标的完成，更蕴涵着党中央给予的关心重视和全国人大常委会党组的决策推动。在修订内容上，贯彻落实习近平总书记关于体育的重要论述和党中央有关体育决策部署，对体育领域的若干重大关系和基本问题进行顶层设计，把党在新时期关于发展体育事业的既定方针政策及时转化为法律规定，将体育领域多年来的改革经验和成果转化为法律制度，同样印证了党对体育立法的现实领导。而且，“体育工作坚持中国共产党的领导”作为中国体育必须坚持的基本原则，被扩充为新修《体育法》的总则内容。将党发展体育事业的方针政策、党和国家对体育改革发展的最新部署体现与转化为体育立法，还需要有更多行政法规、部门规章、地方性法规规章以及专门的规范性文件，将党和国家的这些政策精神和文件部署转化为操作性更强的具体规范，在新修《体育法》实施中起到重要的保障作用。其中，这几个方面的立法需求应当引起必要的关注。一是2008年北京奥运会后，党中央做出了多项关于全民健身和全民健康的重要决策，全国人大通过的五年规划、国务院颁布的各类全民健身政策都为全民参与体育运动提供了诸多新举措，特别是全民健身已上升为国家战略，新修《体育法》在将“社会体育”更换为“全民健身”的同时，在“条件保障”等章节中，对构建高水平全民健身服务体系进一步做出了系统性的规定。因此，体育行政部门需尽快启动已实施多年的《全民健身条例》修改工作，以适应在建设体育强国高度上全民健身的新发展。二是自国务院印发《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》以来，国务院和有关部门连续发布了促进有关体育业态和体育消费发展的综合或单行文件，新修《体育法》在总则中确立了体育产业地位并新增专章，还在其他有关各章综合体现，从宏观层面体现了国家发展体育产业的基本态度和主要政策，将体育产业促进与市场监管紧密结合，加快体育产业包括职业体育发展及其管理监督专门行政法规的研制，以适应体育产业成为体育强国支柱性产业的发展需求。三是根据党中央国务院长期以来不断加强改进学校体育的工作部署，以及近年来有关义务教育“双减”、推进教育改革发展、深化体教融合等方面的诸多举措，特别是新修《体育法》将原“学校体育”一章更名为“青少年和学校体育”，内容条款有了扩充，急切需要在今后的工作中，对学校体育的系列政策进行修改，尤其是加快《学校体育条例》的修订步伐，切实加大学校体育依法治理的力度。四是在落实党和国家推进健康中国建设的规划部署与行动方案等相关文件中，特别是在贯彻新修《体育法》关于推进健康中国建设、促进全民健身与全民健康深度融合的规定方面，如何有效解决在体医融合、体卫融合发展中出现的各种现实挑战和突出问题，除了在《全民健身条例》等修订中予以体现外，还亟待多部门协调并联合制定的规范性文件来加以推动。另外，国家关于公共服务的文件也陆续颁布，关于体育公共服务的具体要求和标准也在不断更新，如何根据新修《体育法》“构建全民健身公共服务体系”的新规定来调整公共体育服务的关系，也需要体育部门牵头研制专门规范。2.2 突出以人民为中心的价值理念，加大公民体育权利的立法保护
坚持以人民为中心是习近平法治思想的重要组成部分，是马克思主义法治理论中国化的最新成果，诠释了中国共产党的性质、宗旨、政治立场和根本取向。坚持以人民为中心，贯穿在新时代以来以习近平同志为核心的党中央治国理政的全部理论与实践之中，同样是我国体育事业发展和体育法治建设的共同价值基础，成为党领导体育立法进程中呈现出来的一个鲜明特点。在新征程体育法治建设高质量发展和体育法规体系健全优化中，“坚持以人民为中心”的发展理念，不但成为《体育法》修订过程的根本遵循和行动指南，更直接作为新修《体育法》最基本的方针条款。法治建设坚持以人民为中心，体现在以人民权利为本位，以保护和保障人权和公民权利为目的，积极回应人民群众的新需求新期待。笔者根据我国首部人权白皮书，提出了保护公民体育权利的命题，在《体育法》颁行后对其进行了人权保护视域的解读，明确提出体育权是人的一项基本权利，并与同仁在修改《体育法》的长期研究中对增加体育权利规范进行了多方面论证。在《全民健身条例》提出体育健身权利的基础上，新修《体育法》终于增加了“国家依法保障公民平等参与体育活动的权利”的明确权利条款，从国家提供保障义务的积极权利角度，为确认和明示体育权利是公民的法定权利画上了圆满的句号。新修《体育法》从促进公共服务和平等参与、对重点人群的特殊保障、对强化青少年学生和运动员等权利的全面保护等多个方面，来体现以人民为中心的立法旨向，体现了适应人民群众对新发展阶段追求美好生活新需求的历史进步和社会主义的法治本质。落实新修《体育法》的权利保障规定，更加全面地实现公民体育权利的法治保护，还需要在多方面的立法中加以体现，通过更多的立法完善和优化得以实现。这几个方面问题有必要深入探讨。一是在新征程中，要更好地实施健康中国和全民健身国家战略，需要集中解决好群众健身去哪儿的基本需求问题，提高全民健身公共服务水平。近年来，国家不断加大群众健身体育设施建设的力度，国务院办公厅就此专门印发文件，相关部委出台补短板方案，新修《体育法》更是在体育场地设施建设使用和保护方面，提出了更加完善的政策措施，更加严格了法律责任。为从立法上系统解决这一问题，是否可考虑在现行《公共文化体育设施条例》的基础上，融入上述这些新需求新举措和《体育法》的新规定，对公共体育设施进行专门立法，并根据公共体育设施的公益性质和参考图书馆、博物馆、纪念馆等公共文化设施的经费保障机制，从根本上解决公共体育设施建设运营的可持续发展问题。二是按照青少年与学校体育在体育强国发展中的重要定位，贯彻新修《体育法》为突出“优先发展青少年和学校体育，坚持体育和教育融合”而新增的一系列法律规范，针对我国运动员队伍中文化学习薄弱的问题，全面落实《宪法》《义务教育法》和新修《体育法》对青少年儿童受教育权的规定，有效解决加强青少年运动员文化学习的依法规范问题，高度重视在青少年儿童受教育权中全面发展权的保护，有必要对现行劳动法律法规中招用不满十六周岁未成年人为运动员的职业用工制度，进行审视和修改，消除少年儿童运动员的职业身份与受教育权的冲突和不良影响，保障青少年运动员的全面发展。三是在体育强国建设中，需要对运动员这一体育运动直接参与主体的权利保护予以更多关注，在现有关注运动员文化学习和退役再就业等相关政策法规保障的基础上，进一步针对运动员职业特殊性和风险性以及实践中经常发生权益受侵的现象，认真研究新修《体育法》有关运动员权利保障立法的内容，在解决好现实中运动管理方的权利扩张、训练参赛中选拔不公和交流障碍、欠薪或运动组织变更等造成权益受损、反兴奋剂过程中的权利漠视等各方面问题，在相关政策法规中扩大和明晰对运动员各方面权利的保护力度，并推进健全运动员工会组织、建立运动员协会团体和完善运动员集体合同等制度规范的研究与创设。四是要在保护体育纠纷当事人的救济权利、拓宽体育纠纷解决途径方面有实质性推进，抓住新修《体育法》新增“体育仲裁”一章的难得契机，抓紧进行我国体育仲裁具体制度设计以及运行规则和各种相关文件的系统研制，加快借鉴国际经验并不断健全和完善中国特色的多元化体育纠纷解决制度体系。2.3 扩大体育立法资源和提高立法层次，增强体育法规的体系化协调按照党中央明确的科学立法要求来审视和加强新征程的体育立法，既要在坚持政治方向和服务宗旨等方面，确立并追求符合社会发展规律和需求的价值理性，也要努力提升立法的形式理性，以适应全面依法治体和建设体育强国体育立法的体系化需求。在全面依法治国的总体布局中，建设中国特色社会主义法治体系是总目标和总抓手，包括法律规范在内的法治体系的各个部分，也都同样要体系化地存在，且要不断提高其系统化水平。这不但表现在内容体系的优化，也同样需要在形式体系的良好展现。法律体系迈向良法时代在形式上的品格提升，主要体现为系统性和层次性，要对各种法律规范进行合理组织，保证其内部结构和诸多要素之间协调一致，使之形成一种合理的协力关系而非矛盾冲突，构成法律体系的法律规范、法律制度和法律部门之间具有一致性，不同位阶的法律规范之间和同一位阶不同法律部门的法律之间具有融洽性。我国基本建立起来的体育法规体系得到进一步健全完善，需要各个法律规范和各部法规文件在形式要素上，进一步提升规范性和可操作性性，更需要体育法规体系在形式上的结构、规范等相互之间增强系统的匹配与协调性。改革开放初期，体育作为相对独立的社会事业和社会活动领域，在社会将解决温饱作为主要任务的历史阶段，与经济社会有着一定距离。在体育立法方面，难免存在法规数量总体较少、立法层次相对偏低的状态。新时代以来，随着“五位一体”总体布局的统筹推进，党和国家不断将体育事业融入中国特色社会主义现代化的大格局中进行谋划，立法上表现出国家层面有关体育的专门规范性文件，以及大量综合性或其他领域为主的政策中涉及体育内容的规范性文件越来越多。特别是在法律层面，在原来只有一部体育法律和少量法律有个别体育条款的基础上，近年新颁的《公共文化服务保障法》《基本医疗卫生与健康促进法》中，直接有着多个体育条款，《民法典》和《刑法修正案(十一)》也明确新增了关于体育的内容，拓展了体育改革发展中的立法支撑。在建设体育强国的新征程中，落实习近平总书记关于“体育是社会发展和人类进步的重要标志，是综合国力和社会文明程度的重要体现”“体育是提高人民健康水平的重要途径，是满足人民群众对美好生活向往、促进人的全面发展的重要手段，是促进经济社会发展的重要动力，是展示国家文化软实力的重要平台”的明确定位，根据“体育建设成为中华民族伟大复兴的标志性事业”“体育产业成为国民经济支柱性产业”的指导思想和战略目标，全面修订的《体育法》以更加宽阔的全局视野，实现了法律对体育事业高质量发展的全面保障，取得了体育立法从内容到形式的历史性进步。在此基础上，体育立法还需要在进一步整合立法资源和提高立法层次方面继续发力。一是要改变目前依法治体大量依靠政策文件而规范化立法依据不足的现象，将大量体育政策规范，转化和上升为经过立法程序的体育法律规范，以新修《体育法》这一体育基本法为核心，增加体育法律法规规章的数量，提升体育制度规范的法律效力，为体育解纷维权诉讼增加明确的体育法律法规依据。二是要在各种综合性和其他相关领域法律法规规章的创制和修改中，体现新修《体育法》关于促进体育与教育、健康、文化、旅游、养老、科技等融合发展的指向，更加广泛地体现出体育与经济社会的广泛联系和各种融合发展关系，直接增加关于体育内容的规范条款。三是要增大高层次体育立法的比重，汲取《国家体育锻炼标准施行办法》修订后由国务院行政法规降低为部门联合规范性文件以及某些地方体育法规规章简单废止的教训，珍惜现有的体育立法资源而避免轻易浪费，并要向有立法权的各级人大和政府积极争取，扩大有关体育的新法创制，保障《体育法》的有效落地。为此，体育行政主管部门需要在一系列相关研究的基础上，展开各层次、各领域体育立法项目的交流合作，加强《体育法》相关配套法规的科学规划和准备论证。另外，在如何进行体育法规体系化协调方面，还要解决目前有些方面体育立法不够平衡协调、不同规范文件对同一调整对象内涵不一等方面的问题。在当前新修《体育法》的贯彻实施中，国家体育总局明确提出了以新修《体育法》为依据，全面梳理体育领域现有的法规、规章和规范性文件，做好立改废释工作的要求。以社会体育指导员工作规范为例，在《体育法》作出“国家实行社会体育指导员技术等级制度”规定之后，经过多年发展，我国社会体育指导员队伍和制度已经形成了公益和职业两种类型并存发展的状态，并在《全民健身条例》中进行了明确。但在体育部门相关立法中，主要是公益社会体育指导员方面的内容，职业社会体育指导员工作的文件基本没有。同时，在关于全民健身一些规范性文件涉及社会体育指导员工作时，很多都不能全面包括两类人员，有的直接将两类人员一同与志愿服务进行连接，甚至将某一类人员整体称为社会体育指导员。新修《体育法》中“国家实行社会体育指导员制度”的规定，显然是确认了覆盖两类人员的制度范围，现行只适用于志愿服务指导而称为《社会体育指导员管理办法》的部门规章，需要根据“社会体育指导员管理办法由国务院体育行政部门规定”的要求作出新的调整。为此，加强体育立法中各方面内容之间的协调、同一内容在有关体育规范文件中表达口径的统一规范协调等，也需引起重视和改进完善。2.4 依法完善体育行业的自治规则，健全体育社团的制度规范在以行业自治为主要特征的多元主体参与的全球社会治理模式中，具有显著民间化、社会化和国际一体化特征的体育行业自治，成为全球性的体育治理常态，逐步得到国际的普遍承认。我国在改革开放后的体育社会化改革中，体育社会组织逐步成长，特别是新时代以来进行体育社团与行政脱钩的改革迅速推进，一些体育项目协会逐步向实体化运行过渡，加强和完善法治下的体育自治成为广受关注的实践议题。体育行业自治主要体现为体育社团运用其行业规则和组织规则进行内部的自主治理。这些体育社团的自治规则产生着相应的拘束效力和规范效果，成为依法治理的直接体现和法律规范在社会治理中的重要补充。在法治体系中和法治的引领规制下，建设和完善好这些作为自治规则的体育社团制度规范，是法治中国建设的重要历史使命，也是当前推进体育事业发展的紧迫任务之一。党中央印发的《法治社会建设实施纲要(2020—2025年)》在“健全社会领域制度规范”部分，专门提出要促进包括行业规章、社会组织章程等在内的社会规范建设。由于我国体育事业长期的行政化管理体制，体育社团脱钩改革实体化运行的时间较短，有很多社团还未改革彻底或改革正在推进之中。近年来，体育社团的制度规范建设虽有了一定进展，但总体情况不容乐观。笔者曾就体育行业协会内部解纷制度建设的状况，对中华全国体育总会官网上列出的32个奥运项目协会的信息进行考察。仅从这一方面的制度建设来看，不但制度总量较小，在文件内容上也存在着各种不足，与《体育法》修订完成颁行后将要建起的体育仲裁及其前置救济需求差距较大。同时，在中华全国体育总会和中国奥委会的章程中，也存在缺少解纷维权内容的问题。在新征程体育强国建设的不断推进中，体育社团改革将进一步深化，对在发挥体育自治功能中起重要作用的制度规范建设提出了更高的要求。新修《体育法》回应这一需求，在章名调整后的“体育组织”一章中进一步强化了全国性体育社团的作用，并新增了全国性单项体育协会“制定相应项目技术规范、竞赛规则、团体标准和规范体育赛事活动”的明确规定。国家体育总局也在新修《体育法》的贯彻实施中，提出了各单项体育协会完善体育项目制度标准规范的相关要求，这对促进体育项目自治发展具有重要意义。落实新修《体育法》的这方面规定，有必要推动开展好以下几方面工作。一是将推进和加强体育社团的内部制度规范建设作为体育法治工作的一项内容，主管体育社团工作的民政部门和体育部门要共同负责采取可行举措加以实质推进。要对体育社团制度规范的制订情况、规范内容等进行检查、审查、评估和监督，根据国家体育总局在《“十四五”体育发展规划》中“开展全国性单项体育协会制度建设评估”的要求，有必要尽快就体育社团制度规范建设的框架和标准制定相应的指导规范文件，并要进一步通过明确授权制定、推广示范文本等提供引导和服务。二是要推动各类体育社团尽快完善工作机制，全国性的综合性和单项、行业、系统体育社团要发挥带头和示范作用，并对地方体育社团的相应工作进行指导。三是要依法制定体育社团的制度规范，坚持合法性原则，融入社会主义核心价值观，各项制度规范都不得有悖法律法规的规定，要对一些体育社团现设内部解纷为终局而剥夺公民诉权等内容进行修正调整，还要在制定过程中坚持民主程序，扩大会员参与和公开论证，提高制度规范的整体质量和可实施水平。
良法善治不仅要求制定的法律本身良好，而且要求良好法律置于良好的实施过程并获得应有的实施效果，产生理想化的治理效能。换言之，良法只是善治的前提而非目的，只有良法能够在善治的环境和过程中顺畅运行并实现善治的状态和局面，才是法治现代化对良法善治的终极追求。新时代以来，党中央对全面依法治国的高远擘画中，在新法治方针中提出科学立法的同时，并列了严格执法、公正司法、全民守法的任务；在建设中国特色社会主义法治体系总目标中提出形成完备的法律规范体系的同时，并列了高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系的内容，建构起良法善治的总体格局和对善治的全面要求。在新征程推进体育强国法治建设的高质量发展中，遵循与落实良好善治的系统化思维，更要追求法律法规的有效实施，切实形成良好的体育法治环境与局面。特别是在《体育法》修订完善之后，其修法的效果和作用必须在贯彻实施中得以彰显。而现实中仍存在“体育法治实践不足，体育执法队伍欠缺、缺乏执法能力和经验，体育普法形式和内容有待进一步创新”等问题，解决这些问题是当前体育法治更应突出的工作重点。笔者认为，需在强化体育依法治理实效上作出比完善体育立法更大的努力，至少在以下几个主要方面着实发力。3.1 完善体育执法机制，提升体育依法行政的积极作为“徒法不足以自行”“法律的生命和权威在于实施”，无不表明法律实施的重要和意义。而在执法、司法、守法等法律实施的多种方式中，以政府权力为保证进行普遍性管理的行政执法，是最为主要和最有效的方式，且因我国法治现代化的政府推进模式和法治政府建设作为全面依法治国的重点任务和主体工程，行政执法在法律实施和实现善治中必然具有非常显赫的地位和作用。在我国体育领域，长期采用高度行政化的体育管理模式，政府掌握着大量和主要的体育资源。虽然在不断推进体育社会化改革，但体育社团实体化建设和社会治理能力提升是一个渐进过程，在当下体育法律法规的实施中，行政执法依然是主导方式。近年来，随着法治政府建设的推进，我国体育执法的制度化建设得到加强，一些体育行政部门的体育执法实践取得一定进展。然而，体育执法在整体上仍然非常薄弱。有关研究发现，体育执法是我国体育法治体系建设中的短板，加强体育执法建设对我国未来的体育法治体系建设意义重大，决定着我国体育法治现代化建设水平。在新征程体育强国建设中，应该尽快改变体育执法的落后面貌，需要进一步对其提高认识和加大重视，通过完善和落实体育执法责任制来加大《体育法》的执法制度保障，还要进一步明晰体育执法事项范围，要从机制上解决体育执法资源配置不均衡的问题。根据国务院的统一要求，各级体育部门多次梳理、确认，公布了执法事项。其中，在推行和落实权力清单制度中，各省级体育行政部门均公布了经同级党委和政府确认的权力清单。有的研究对这项工作的发展概况进行统计考察，发现存在着对行政职权类型划分标准不一、行政职权数量差异明显、行政职权设定依据多元化以及内容要素和运行流程多样化等明显缺陷，阻碍制度的实际效用。根据国务院有关部署，国家体育总局在2019年底印发了加强和规范体育领域事中、事后监管的规范性文件，明确行政审批、行政检查等执法事项，但在2021年公布的体育行政执法事项指导目录中，却只有行政处罚一类。体育执法事项的确定是一项基础工作，仍存在着如上制约体育执法在法制统一和实际运行等方面的诸多问题，迫切需要精准务实的改进策略解决此类问题。地方体育行政部门普遍没有专门执法机构，体育执法力量短缺等现实问题，使本来就非常有限的体育执法内容仍无法落实。近年来，各地在体育执法方面取得了一些探索性成果和宝贵经验。国家体育总局2021年印发《关于进一步规范和加强地方体育行政执法工作的若干意见》，在深化综合行政执法体制改革的大背景下，可将体育执法事项纳入综合执法或委托执法领域的工作机制，对地方体育执法有推动作用。但在各地推进的实践中，如何协调体育部门与综合执法机构的关系、专业性强的事项如何委托以及委托权与执法权处罚权等关系协调方面，还存在一些实际难题，需要从执法资源配置和机制上进一步探索和解决。新时代以来，在法治政府建设和行政管理改革中，体育部门落实“创新行政管理方式”和“依法全面履行政府职能”的要求，深入推进“放管服”改革，从放管结合、有所不为和有所为这两条并行的路径上，不断确立体育行政工作的法治思维和法治方式。随着简政放权改革的日益深化，商业和群众性赛事审批已经取消，体育社团与行政脱钩的改革在逐步推进，如何做好监管和提供服务，越来越成为体育部门应积极履行的重要职责。国家体育总局近年出台有关运动员裁判员选拔、多项体育活动和赛事监管的文件，对脱钩体育社团的培育支持和指导，一些地方和基层体育赛事活动的“乱象”得到有效控制，但是这些“乱象”没有得到彻底解决，这对体育部门履行职责提出了新的要求。新修《体育法》为有效解决体育行政作为问题，增加了“监督管理”专章，对体育行政执法和监管作出多方面规定。为此，在新修《体育法》的实施中，体育行政部门和有关部门要积极履行法定职责，认真落实《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》关于“健全政府机构职能体系、更好地发挥政府作用”的规定，把该管的事务管好、管到位的要求，纠正和追责疏于行政执法与规制违法的消极怠政行为。同时，根据该文件关于“加快建设服务型政府，提高政务服务效能”的要求，体育部门还要广泛采用行政奖励、行政合同、行政指导等非强制性方式，包括运用“互联网+”的数字化智能化手段，在体育依法行政中展现新作为。3.2 畅通多种救济渠道，扩大体育解纷维权的法治服务众所周知，解决纠纷是法律最基本、最主要的任务和职能，法治是现代社会解决纠纷最可靠、最普遍的方法和模式。法治的公平正义，公民权利的维护，往往要在各种法律矛盾的化解和纠纷案件的解决中得以体现，形成法治权威的社会影响和人民群众信仰法治的文化氛围。党中央在对新征程法治中国建设的部署中，从建设高效的法治实施体系方面，明确提出要积极引导人民群众依法维权和化解矛盾纠纷，完善矛盾纠纷的多元预防调处化解综合机制。在体育强国建设的法治化推进中，必然越来越凸显公民体育权利保护的重要地位，对维护体育权利以及打击和救济对体育权利不法侵害的社会需求不断增长，以及体育产业化发展不断衍生增多各种利益矛盾，公平有效地解决体育纠纷对体育法治提出了更高的要求。有的研究甚至认为，体育法治建设应以构建体育纠纷解决机制为重。因此，按照党中央的最新部署要求，畅通多种法治渠道，为体育工作者和广大群众解纷维权提供高质量的法治服务，是当下体育法治建设的重要任务。司法是定纷止争和权利救济的最后保障，在体育法治建设中发挥的作用日益显著。有关实证调查和多个司法裁判网的数据，都显示出法院受理裁判的体育诉讼案件在逐年增多。近年来，一些案件判决结果显现出法官们对体育案件特殊性的愈益关注，不断出现的我国体育反垄断第一案、体育赛事转播权第一案、体育适用自甘风险规则第一案等，都引起了较大的社会反响。但是，这些结果也仍然存在着一些法官对相关体育文件不够熟悉、对体育法的理解不当、对体育专业问题了解不足和对体育特殊性考量不够等问题，各地法院对体育纠纷同案不同判的现象时而出现，甚至仍然存在以某些依据借口不想介入体育纠纷的情况。在新征程“建设公正高效权威的中国特色社会主义司法制度”的新目标中，也应进一步发挥诉讼方式对体育解纷维权救济的权威作用，根据人民法院立案登记制的改革要求，做到除有特殊规定或专门约定以外的体育纠纷案件有案必立，有诉必理。而且，要加强与体育部门的专业沟通和探索专家咨询陪审方式，深化对体育特殊性的专业把控，开展体育疑难案例司法解释或纳入案例指导制度的探索。同时，根据党和国家在构建更高水平全民健身公共服务体系中要强化法治保障的新要求，加大对体育公共利益的司法保护力度，期待在学校体育开展、公共体育服务中涉及不特定多数人公共利益的受损，能够进入公益诉讼渠道予以救济。《体育法》自1995年颁布以来，学者们关于建立我国体育仲裁制度的研究和呼吁，为体育仲裁制度落地运行提供了诸多思路，新修《体育法》增加了极富亮点的“体育仲裁”专章规定，要建立以体育仲裁为特色并衔接体育行会内部解纷与司法审查的体育纠纷多元救济方式，化解一些体育纠纷面临欲诉无门的窘境矛盾，应对来自我国已加入的世界反兴奋剂体系在体育仲裁程序方面的挑战等，都具有重要而深远的意义。这不仅是立足国内体育解纷维权的现实需要，更是在体育全球化中与国际体育制度接轨、体现一个负责任大国建设体育强国的现代法治形象与能力。在为新修《体育法》正式施行的准备中，体育仲裁机构的筹备、体育仲裁法规和规则的制定、体育仲裁员队伍的建设等，均是当下需抓紧展开的具体工作。同时，按照体育仲裁须先行用尽内部救济的惯例和规则，国家体育总局在《“十四五”体育发展规划》中提出了“完善申诉、内部争议解决等体育协会内部纠纷解决机制，引导单项体育协会内部纠纷解决机制与体育仲裁有效衔接”的要求，新修《体育法》将其上升为“鼓励体育组织建立内部纠纷解决机制”的法律规定。可见，这方面工作也是与当前建立体育仲裁制度紧密相伴而不可或缺的重要任务。建立多元化的渠道为体育维权解纷提供服务，在行政手段方面，除了要提高体育行政复议工作质量外，有些体育纠纷案件，还可由体育行政部门通过行政调解、行政裁决等发挥作用。一些研究呼吁借鉴商事领域的调解制度方式，在我国建立独立的体育调解制度，也可考虑在一些地方进行创设试验。同时，随着体育产业的逐步兴旺和体育法律服务需求的日益增多，特别是2008年北京奥运会自筹备以来，投入体育法律服务的律师越来越多，很多大型赛会和活动采取了组织律师团队发挥作用的方式，中国政法大学也在进行建立体育律师库开展服务的探索。根据新征程体育法律服务应拓展新空间、搭建新平台的需要，还有必要组织协调各种社会力量和专业资源，开展体育领域的志愿法律服务，构建面向体育的公共法律服务体系。3.3 构建多元共治格局，推进社会组织的依法体育治理随着社会的转型，党中央提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的时代命题，并将其确定为全面深化改革的总目标。同时，在治理模式上，明确要坚持系统治理，建立良性互动的社会治理模式，后又进一步强调建立共建、共治、共享的社会治理制度，完善“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”，使多元主体协同治理的多元共治，成为国家治理现代化发展的重要指向。按照“坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”这一习近平法治思想的核心要求，现代治理的多元共治必须依法推进，全面提高社会治理的法治化水平，“发挥人民团体和社会组织在法治社会建设中的作用，发挥社会规范在协调社会关系、约束社会行为、维护社会秩序等方面的积极作用”。政社互动的多元共治，最为关键的是要坚持依法治理，社会管理实行制度化、规范化和法治化，建设以政府管理为主导、以社会自治为基础的法治主导型社会，才能实现良法和善治的理性契合。由此，有关研究提出，要实现新时代中国体育法治模式的转向，包括从体育法律规范到体育法治实践的各个方面和全部过程，要由过去的公权单方治理转化为公私合作治理。在不断深化的体育社会化改革中，根据党中央依法推进社会治理、发挥社会力量作用的要求，既要加强与共青团、工会、妇联、残联等人民团体在发展体育中的工作协调与配合，推动这些具有较强政治民主地位和在相应群体中高度权威性的组织，在体育发展中发挥更大的作用；也要积极引导和激励企业事业单位等各类社会、市场主体以及广大公民的体育参与和贡献，更要下大力量将专门组织民众开展体育活动的体育社团和基层体育组织依法建设好、作用发挥好。民间性的体育社团是国际和各国发展体育最为普遍的组织方式，也是我国体育改革中不可或缺的重要力量。鉴于过去大多体育社团存在的行政依附和组织虚化现象，与行政脱钩的实体化运行，成为当前体育社团改革的主要任务。2015年以来，在国家直接推动足球改革和对行业协会与行政机关脱钩的统一部署下，全国性单项体育协会和行业系统体育协会以及一些地方体育社团，已有部分完成脱钩，其他也正在推进，中国足协、中国篮协等部分体育社团的实体化建设和发挥行业治理作用方面取得了较大进展。然而，在体育社团改革不断向纵深发展的过程中，也面临一些亟待突破的挑战和瓶颈。在《社团法》修订迟缓的情况下，要根据改革发展要求和现行规范，实现依法自治和行业治理，运用好社团章程规则，在协调体育行业关系、约束行业行为、深化行风建设、维护行业的秩序中，进行积极的实践创新。追求实体化后的正常生存和规范发展，尽快壮大组织实力和激发活力，完善好社团法人治理结构，是当前体育社团共同面临的重要任务。如何在坚持公益性质的同时获得市场资源和参与市场竞争，怎样合法运营并提供政府购买的公共服务，无不需要相关政策法规指引下的探索和突破。特别期待中华全国体育总会、中国奥委会等具有枢纽功能的全国综合性社团，能够尽快地启动改革，以便发挥应有的龙头作用。活跃在群众身边的各类基层“草根”体育组织，是体育改革发展必须重视的重要社会力量，也要规范有序地做好组织建设为其提供服务。要按照党和政府关于大力培养发展社区社会组织的要求，采取降低准入门槛的办法，支持鼓励发展，对符合登记条件的要优化服务、简化程序办理，达不到等级条件要由街道办事处或乡镇政府实施管理，充分依托各种社区综合服务平台，为基层体育组织提供多方面支持，发挥其在创新基层社会治理和全民健身公共服务中的积极作用。特别要在健全全民健身组织网络和夯实社区全民健身基础上，鼓励在社区内活动的群众自发成立健身组织，培育融入社区的基层体育俱乐部和运动协会，设立社区健身活动站点。这些基层社区体育组织的工作，应纳入各级单项和行业系统体育社团的行业治理范畴，并希望有关主管部门能够出台相应的法规政策文件，更全面地对各类基层体育组织的建设和发展提供支持与保护。新修《体育法》在“体育组织”和“全民健身”等章的内容中，对上述群团组织、体育社团和基层自治性体育组织的建设与作用发挥作出了规定，进一步明确和丰富了这些组织参与体育治理的法律依据，需要结合各方面工作的开展进行有效的落实。3.4 建设体育法治文化，充实全面依法治体的综合保障新修《体育法》在首条立法目的条款中，增加了“弘扬中华体育精神，培育中华体育文化”的内容，并在其他多个部分，增加了弘扬奥林匹克精神、树立和践行科学健身理念、培育和增强青少年体育健身意识、激励运动员勇于奉献顽强拼搏等有关规范，成为新修《体育法》又一亮点。在以实施新修《体育法》为开端的更高水平的依法治理中，同样需要加强体育法治文化的建设。法治文化是一个国家在不断推进法治建设基础上经过长期积淀形成的一种文化形态，是一个国家从人治社会走向法治社会的重要标志，是社会主义法治建设深入发展的重要体现。进入新征程后，党和国家专门对加强社会主义法治文化建设作出部署，明确“社会主义法治文化是社会主义法治国家建设的重要支撑”，强调要“把建设社会主义法治文化作为建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的战略性、基础性工作和建设社会主义文化强国的重要内容”。新征程体育强国建设中的体育法治发展，也同样不可缺少体育法治文化的保护和支撑。与新征程体育强国建设相协调的体育法治文化建设，不只是要发挥其精神引领与环境培育作用，而且要不断提升体育法治文化建设的层次和境界。新征程的时代发展，要求更加深入地学习宣传贯彻习近平法治思想，在体育系统、体育领域和体育工作中全面增强法治观念，提高体育工作队伍的法治素养，提高全民在参加体育活动和处理体育事务中的法律意识，尤其要抓住领导干部这个重点，提高各级体育决策者、管理者运用法治思维和法治方式推动体育工作的能力，并发挥他们对整个体育队伍的带动作用。在继续做好体育系统普法宣传教育中，需要进行内容形式方法上的改进，在提升法治理念和最新法律知识以及了解《体育法》一般理论常识的基础上，结合工作实践和典型案例，重点学习掌握与岗位职责、工作实践密切相关的体育法律法规政策，包括学习了解一些国际体育法治惯例与规则，深化对依法治体的理解，掌握体育事务中依法办事与维权的方法。体育作为参与面极其广泛的公共事务和社会活动，与各个社会领域和行业都有着密切的关系，因而也需要在全社会广泛传播体育法治文化。要借助大型体育赛事活动以及重大体育事件的契机，利用各种出版物、新闻媒体和新媒体的平台，特别要结合社会关注度高、影响面大的典型体育案例，进行体育法治精神和体育法律知识的普及宣传，为依法治体营造更为广泛的良好环境与氛围。不断发展和深化体育法治理论，是加强体育文化建设的重要方面。新征程加快体育强国建设对良法善治的科学化需求，对在习近平法治思想指导下发展创新体育法治理论提出了更高的期待。一方面，要对体育行政部门提出体育法治理论建设的要求，树立和提高法治思维，在运用法治视角和法治理论审视处理各项体育工作和事务的同时，主动对依法治体实践进行规律总结和理论凝练，善于运用调查咨询研究方式和发挥智库作用。另一方面，要推进和壮大体育法学的研究，组织和激励体育学、法学等更多学术力量和学术资源，发挥好全国和地方的体育法学组织及相关机构作用，开展多种方式和各方面内容的体育法学研究，产出有理论和实践创新价值的学术成果，加强优秀研究成果的宣传和向体育法治实践的转化。要在体育法治理论创新和为体育法治实践服务的同时，加强外部的联系交流，对丰富和促进我国的法治理论和法学研究有积极贡献，不断扩大中国体育法治理论与体育法学研究的国际影响。为新征程推进体育强国建设提供有力的法治保障，除了通过体育文化建设增强文化软实力外，还要根据党中央的部署，从政治、组织、队伍、人才、科技、信息等方面，根据体育法治的特点和需要加强系统化建设，为促进体育法治健康发展提供综合保障和全面支撑。其中，有关研究认为，我国体育法治保障体系中最迫切需要解决的问题，是体育法治人才的短缺。新修《体育法》明确了发展体育专业教育，培养各类体育专业人才的要求，体育法治人才应是其中的一个方面。新征程的体育强国建设，对包括体育法治人才在内的各类体育人才队伍的培养建设尤为关键。无论是高水平体育法治理论研究人才，还是实践经验丰富的体育法律实务人才，特别是能够在国际体育法治事务中进行交流和解决问题的涉外体育法律人才，都需要有组织地进行教育培养和激励发展。一方面，要建立多种形式的体育法治人才库和高端智库，吸纳各类体育法治人才，并畅通体育法治人才与体育部门和各类组织机构联系的渠道，在实践中促进体育法治人才队伍的成长和业务水平提高。另一方面，希望我国体育法治人才培养模式的正式建构，促进体育法学适时地成为独立专业和学科，普遍进入高等院校的专业与课程教学体系。要在体育和法学院校中增设体育法学专业和专业方向，探索分类设置体育法学专业和课程的方式，加快培养不同类型的体育法治人才。
习近平总书记在2021年12月主持中共中央政治局集体学习时强调，我国正处在实现中华民族伟大复兴的关键时期，已经踏上了全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军的新征程，立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，推动高质量发展，满足人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等日益增长的要求，提高人民生活品质，促进共同富裕，都对法治建设提出了新的更高要求。到二〇三五年建成体育强国的目标定位，决定了新征程中为建成体育强国保驾护航的体育法治建设，必须实现高质量的新发展，以代表现代法治理想境界的良法善治为目标，全面提升体育法治建设的水平，在新的起点上形成良法善治的法治体育新格局。这是奋力建设良法善治的法治中国对体育法治的必然要求和在体育强国建设中的具体体现，也是新征程体育强国及其法治建设的内在需要和根本途径。在开启新征程体育强国建设之际，经过多年多方努力而更加完善的新修《体育法》颁布实施，无疑为向建设更高水平的体育法治局面的奋力攀升，提供了迈向良法善治的坚实基础和有力支撑。为此，要在习近平法治思想的引领下，以全面贯彻实施新修《体育法》为中心，全面推进以良法善治为追求的体育法治建设新发展，继续推进体育法治的良法完善和善治运行，不断实现法治与德治、良法与善治的综合施策和交融发展，努力开启新征程中国特色体育法治建设高质量发展的新纪元。
文献引用格式：
于善旭.良法善治：新征程体育强国建设法治提升的审思——以新修《体育法》的颁布实施为标志[J].体育与科学,2022,43(04):1-10.
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