亲历土改2 | 从探索有偿使用方式到推进土地市场建设 ——土地使用制度改革回顾
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【导读】1978年，中国开启了改革开放的伟大历程，随着国家改革开放的不断推进，亟待对原有的土地“三无”状态进行改革。1986年2月，国务院第100次常务会决定组建国家土地管理局，负责全国土地、城乡地政统一管理。1987年9月、11月和12月，深圳市规划国土局分别以协议、招标和拍卖方式，开创性地出让了3宗国有土地使用权。深圳的成功尝试，直接促进相关法律修改。1986年6月25日，全国人大审议通过《土地管理法》；1988年，《宪法》、《土地管理法》先后修改，明确：“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”、 “国家依法实行国有土地有偿使用制度” ，拉开了我国土地使用制度改革的大幕。而我，在1985年9月成为中国人民大学土地管理专业首届学生，开始与土地专业结缘。1989年大学毕业后，先后在国家土地管理局地籍司定级估价处、国土资源部土地利用司资产处和执法监察局工作，从事土地管理创新与改革工作，亲历和见证了我国土地使用制度改革的起源、发展与完善。
今年是中国改革开放四十周年，《中国自然资源报》组织土地改革四十年纪念。回首土改历程，解放思想、实事求是、发挥市场作用、回应实践问题始终是土地改革创新成功的源泉。无论是土地有偿使用方式探索、招拍挂制度的出台，还是今天自然资源改革的方方面面，崇尚实干，力戒空谈，精准发力，才会让改革任务落实下去，让惠及百姓的政策制定出来；其次，试点是我们工作的试金石，新思想、新观点、新举措，都需要在试点中检验和梳理，通过改革创新解决实践中的问题，通过对局部地区的实验，总结成败得失，完善改革方案，寻找规律，探索出可复制推广的方案；最后，最为重要的经验是对改革试点的总结完善，及时上升为制度。吾日三省吾身，小总结有小收获，大总结有大收获，不总结就没有收获。在改革中，对改革实践的每一次总结，都是一个回顾过去的过程，一个推陈出新的过程，一个制度完善的过程，一个改革促进的过程。
应编辑之约，回顾那些年亲历的土地改革。2018年10月26日，中国自然资源报刊出了第一篇回顾：《从寻找地价信号到建立估价体系——土地估价行业的产生与发展》；今天的中国自然资源报刊出了第二篇回顾：《从探索有偿出让到推进市场建设——土地使用制度改革回顾》，以下是详细内容。
2.从探索有偿使用方式到推进土地市场建设
——土地使用制度改革回顾
2.1 土地有偿使用方式的探索与完善
国家土地管理局时期，地籍管理司主要从两个方面参与和推进土地使用制度改革：一是组织开展土地定级估价工作，为土地使用权出让提供地价基础；二是结合企业股份制改革土地资产处置，探索创新土地有偿使用方式。我们今天熟悉的国有土地租赁、国有土地使用权作价出资或入股、国有土地使用权授权经营等土地有偿使用和资产配置方式，都是在企业改革土地资产处置实践中探索和总结出来的。一般来说，首先直面具体企业改制实践中遇到的土地处置难题；然后通过解放思想和改革创新提出解决问题方案，回应其改革实践需要，以企业改革土地资产处置批复文件明确下来；再总结提升写入规范性政策文件，以指导其他企业改制土地资产处置工作；进而总结上升为法律法规规定，形成制度。
1.抓住时机，将改制企业土地纳入有偿使用范围。1992年5月，国家体改委、国家计委、财政部、人民银行、国务院生产办联合印发《股份制企业试点办法》，部署开展股份制企业试点。这是推进企业存量用地使用制度改革的重要契机，时任地籍司司长的鹿心社同志带我们与国家体改委生产体制司协商沟通，双方很快制订出台了《股份制试点企业土地资产管理暂行规定》，明确试点涉及的企业划拨用地必须确权登记和评估处置，纳入有偿使用范围。当时法规明确的土地有偿使用方式只有土地使用权出让，在办理具体企业土地确权、评估和处置过程中，我们发现单一的土地使用权出让方式不能满足企业改制需要，必须要改革创新探索新的土地有偿使用和资产配置方式。
2.国有土地使用权作价出资、入股方式的产生。1992年末，中国石油化工总公司所属的上海石油化工总厂被批准进行股份制改革。因该厂涉及的原划拨土地使用权面积较大，经评估，土地使用权价格近20亿元，无论原企业还是改制后的公司都没能力缴纳土地使用权出让金。为此，再会同体改部门与企业进行深入研究和探讨后，创造性地提出采用国家以国有土地使用权土地作价出资投入新设的股份公司并作为国家股的方式处置。《国家土地管理局关于对上海石油化工总厂股份制改制中国有土地评估结果确认及其他有关问题的批复》（1993国土函字第113号）明确了国家投入新组建的股份公司国有土地面积、土地资产评估价值以及折算的国家股份额（5亿股）。该厂成为第一家以国有土地使用权作价出资、入股方式处置原划拨国有土地的改制企业。
3.国有土地租赁方式的产生。在办理其他企业改制土地资产处置时，企业没能力支付出让金又成新的难题，土地使用权作价出资（入股）方式又受改制后的总股本限制而无法采用。于是国有土地租赁方式孕育而生，由国家将一定年期的土地租赁给改制后企业使用，企业按年支付土地租金。
4.国有土地授权经营方式的产生。1996年底，国务院批准中国有色金属工业总公司等三家央企进行国家授权投资机构和国家控股公司试点，要求有关职能部门要进一步研究在投资、融资、产权转让及国有土地使用权管理等方面赋予上述总公司必要的权限。中国有色金属工业总公司所属江西铜业公司股份制改造时，我们对国有土地授权经营方式进行了研究探索。1997年1月，国家土地管理局以国土批【1997】3号文批复明确：将原江西铜业公司使用的58宗国有土地，授权中国有色金属工业总公司经营管理，土地使用年期为50年。中国有色金属工业总公司可将其取得的上述授权经营土地使用权作价投入到江西铜业股份公司或出租给股份公司。江铜也成为第一家采用国有土地授权经营方式处置的企业。
5.及时总结实践探索，形成法规制度。改革实践中的创新需要及时总结提升为政策文件固定下来，才能更好指导其他实践。1993年，国家土地管理局、国家体改委联合印发《关于到境外上市的股份制试点企业土地资产管理若干问题的通知》，明确土地资产处置方式包括：1.以土地使用权作价入股。国家以一定年期的国有土地使用权作价入股，土地资产折为国家股；企业以出让方式取得的土地使用权用价入股，土地资产折为法人股。2.股份制试点企业交纳年租金或土地使用权出让金。国家以租赁方式将土地使用权租赁给股份制企业有偿使用，每年收取相应的租金。
1994年12月，国家土地管理局、国家体改委印发《股份有限公司土地使用权管理暂行规定》（〔1994〕国土（法）字第153号）对包括国有土地使用权出让、国有土地租赁和国家作价出资（入股）等土地处置方式进行了具体规范。
1998年，《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》（国家土地管理局第8号令）颁布，明确对国有企业改革中涉及的划拨土地使用权，根据企业改革的不同形式和具体情况，可分别采用国有土地使用权出让、国有土地租赁、国家以国有土地使用权作价出资（入股）、国有土地授权经营和保留划拨方式予以处置，并对划拨土地使用权处置程序、要求等进行了明确。
正是因为有这些改革实践和政策文件积淀，1998年《土地管理法》修订时，新的土地有偿使用方式被顺利写入修改后的《土地管理法实施条例》，从法规上对相关有偿使用方式进行了确认和明确。《土地管理法实施条例》第29条明确规定，国有土地有偿使用方式包括：国有土地使用权出让、国有土地租赁和国有土地使用权作价出资或入股。
2.2 创建土地招拍挂出让制度，充分发挥市场配置作用
1998年国土资源部成立后，我到土地利用司资产处工作，全面参与土地使用制度改革。土改的首要工作是进行深入调研，全面了解土地使用制度改革的进展和问题，明确推进方向。调研发现，经过几年的土地使用制度改革探索实践，土地有偿使用有了较好的工作基础，但制度规范不够，现实中几乎只有协议出让方式，国有土地资产流失严重，亟待加强制度创新和规范建设，进一步发挥市场配置作用。目标和路径确定后，确定推进招标拍卖出让为市场化配置和制度建设的突破口，每年推进一步，逐步完善：
借鉴经验，倡导推进。1998年9月，转发推荐广东省政府出台的《广东省城镇国有土地使用权公开招标拍卖办法》，要求各地结合实际推行国有土地使用权招标拍卖出让工作。1999年1月，起草下发了《国土资源部关于进一步推行招标拍卖出让国有土地使用权的通知》（国土资发〔1999〕30号）要求各地：商业、旅游、娱乐和豪华住宅等经营性用地，有条件的，必须招标、拍卖出让国有土地使用权。
抓住时机，国务院提出要求。1999年春，广东兴起了一阵“庄园、果园”风潮，在各地大肆销售。我们在参加某企业于人民大会堂召开的销售发布会时发现，这些企业基本都是通过承包方式取得一些农村集体所有的果园承包经营权，交了3-5年承包费后就以“庄园、果园”名义分割销售，不但擅自改变土地用途，还涉嫌非法转让和非法集资，引发金融风险。回来向部党组报告后，部党组高度重视，很快就与司法部、国家工商局和人民银行联合发文予以叫停和警示，并向国务院做了专题报告，建议国务院发文规范。1999年5月，《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发〔1999〕39号）下发，有效制止了“庄园、果园”风潮蔓延。在起草这个文件时，我们趁机对推行土地使用权招标拍卖进行了强调，明确：“商业、旅游、娱乐和豪华住宅等经营性用地，原则上必须以招标、拍卖方式提供。”文件把原来规定中“有条件的”改为“原则上”，这是国务院首次对招标拍卖出让土地使用权提出新的和更为严格的要求。
明确范围，严格要求。2001年初，就土地资产管理中存在的问题，部里专题向国务院进行报告，建议发文加强管理。2001年4月30日，《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）印发，明确提出：“商业性房地产开发用地和其他土地供应计划公布后同一地块有两个以上意向用地者的，都必须由市县政府土地部门依法以招标拍卖方式提供，招标拍卖必须公开进行。要严格限制协议用地范围。采用协议方式供地的，必须做到在地价评估基础上，集体审核确定协议价格，协议结果向社会公开。”文件从国家政策上，第一次明确具体地提出了国有土地使用权招标拍卖的范围和界限，第一次对商业性房地产等经营性土地协议出让亮红灯，成为经营性土地由协议方式为主向招标拍卖方式为主转变的分水岭，是国有建设用地使用权招标拍卖出让的纲领性文件。
起草规章，11号令出台。国务院15号文件提出了明确要求，但还需要具体的制度规范。为此，在做好文件宣传和人员培训的同时，着重对各地土地招标拍卖实践进行梳理和总结，着手起草部门规章。在总结起草过程中，发现一些地方在土地招标拍卖方式上进行了有益探索，出现了一种既有拍卖特征又有招标特征的新方式，非常适用当时的土地市场发育状况。于是，我们和法规司一起，对这一方式进行了总结和规范，明确为“挂牌”方式写入规章。2002年5月9日，《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第11号）发布，自2012年7月1日起施行。11号令明确规定：商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标拍卖挂牌方式出让。招标、拍卖、挂牌出让，必须按照规定的程序规范操作。这一制度改革被社会上称为是一场“新土地革命”。
借助监察机关力量，强力推进。经营性用地招拍挂出让制度与各地过去习惯的协议出让相比，是根本性变革，各地在推进过程中遇到很多阻力。我们研究发现，招拍挂出让不仅是市场公开配置土地资源的有效方式，也是从源头上和制度上防治土地出让领域腐败问题的有效手段，为此，我们主动和国家监察部对接，共同推进。2002年8月，国土资源部、监察部联合下发《关于严格实行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让的通知》（国土资发【2001】265号），从政治纪律上明确要求进一步规范领导干部从政行为，严禁干预招标拍卖挂牌出让，不推行招拍挂出让而继续审批的就是违纪行为。2004年初，中纪委监察部印发《关于领导干部利用职权违反规定干预和插手建设工程招投标、经营性土地使用权出让、房地产开发与经营等市场经济活动，为个人和亲友谋取私利的处理规定》（中纪发〔2004〕3号），明确了领导干部利用职权违反规定干预和插手经营性土地使用权出让行为的处理规定，加大了对违法违纪行为的查处和惩治力度。2004年3月，国土资源部、监察部联合下发《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》（国土资发【2004】71号），明确要求严格和规范执行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度，严格界定历史遗留问题，明确历史遗留问题处理的最后时限是2004年8月31日。这也是社会上所说的土地协议出让“8.31大限”。这一切，有效地推进了土地招拍挂出让制度建设进程。
集成细化政策，制订工作规范。在明确政策持续推进土地招拍挂工作的过程中，很多地方反映地方情况复杂一些政策规定难执行，具体的招拍挂操作程序也需要细化明确等。针对这些问题，必须制订具体的操作规范，集成相关政策，规范出让程序，细化操作规范，以指导、规范和整体提升土地招拍挂水平。从2005年开始，利用司组织部整理中心、辽宁、江苏、福建、山东、广东等省国土资源厅和深圳市国土局着手起草土地出让工作规范。2006年5月，国土资源部正式颁布了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和《协议出让国有土地使用权规范》。两个《规范》集成了与土地出让相关的法律法规和政策文件，从程序上和操作性上对土地出让活动进行了细化和规范，两个《规范》的出台，标志着全国土地招拍挂出让进入全面规范阶段。
持续推进，不断扩大范围。2006年8月，《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发【2006】31号）明确：工业用地实行招标拍卖挂牌出让制度。2007年3月颁布的《物权法》明确规定：工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅用地等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。对于31号文件和《物权法》提出的新要求，国土部门及时跟进落实。2007年4月，国土资源部、监察部联合下发《关于落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度有关问题的通知》，明确规定政府供应工业用地，必须采取招标拍卖挂牌方式公开出让或租赁，必须严格执行《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》和《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》规定的程序和方法。同时，启动了国土资源部11号令修订，2007年9月，修订后的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》颁布，11月1日实施。
2.3 明确各方权利义务，完善土地市场机制
在大力推进土地招拍挂出让制度建设的同时，我们认识到明细权利、完善市场机制对土地使用制度改革的重要性，同步有针对性地逐步开展了以下几个方面的工作：
制订出让合同示范文本，明确双方法律关系。1999年《合同法》出台后，一些人强调土地出让合同的行政性和管理性，认为出让合同不是民事合同不适用《合同法》。为此，我们进行了认真研究，在国有土地使用权出让中，以合同形式明确出让方市、县国有资源部门和受让方土地使用者之间的权利义务关系，是国务院55号令、《城市房地产管理法》、《土地管理法》的明确规定，尽管出让合同中关于土地用途、规划条件等土地使用条件约定是关于土地使用的行政性规定，但这部分规定实际上是来自于出让土地的规划行政许可，出让合同只是把规划行政许可的内容抄录到合同中而已。也就是说，国有土地使用权出让合同作为体现出让行为民事性质的协议或契约，在订立时，不仅要以土地法律法规为法律依据，也要以《合同法》为法律依据。因此，国土资源部和国家工商局联合组织起草了《国有土地使用权出让合同》示范文本，2000年10月印发各地执行。土地出让合同示范文本，对出让土地交付、出让年期起算时间、出让金缴纳、土地登记、提前收回土地的处理、年期届满的处理和违约责任等，都进行了明确和规范，厘清了双方的法律关系。
明确已购公有住房和经济适用住房土地权益，简化上市交易程序和土地收益补交标准。为深化住房制度改革，培育和发展住房二级市场，规范已购公有住房和经济适用住房上市出售的收益分配，配合财政部、建设部制订了《已购公有住房和经济适用住房上市出售土地出让金和收益分配管理的若干规定》（财综字〔1999〕113号），明确职工个人购买的经济适用住房和按成本价购买的公有住房，房屋产权归职工个人所有；简化了已购公有住房和经济适用住房上市出售程序，取消转让方申请补办出让手续程序，直接由新的购房者按规定缴纳土地出让金或相当于土地出让金的价款；明确出让金缴纳标准按不低于所购买的已购公有住房或经济适用住房座落位置的标定地价的10％确定；购房者缴纳土地出让金或相当于土地出让金的价款后，按出让土地使用权的商品住宅办理产权登记。
明确各类土地使用权权能，实行平等保护。法律法规对出让国有土地使用权权能规定相对比较明确，但通过国有土地租赁、国有土地使用权作价出资、入股、授权经营等方式取得的土地权利则不够明确，严重影响了这些有偿使用方式的应用，还会产生产权纠纷和混乱，不利于市场机制运转。为此，我们及时总结实践成果，逐步对各类土地权利进行明确和规范。1999年7月，国土资源部印发《规范国有土地租赁的若干意见》（国土资发〔1999〕222号），对承租土地使用权的权能进行了明确：“国有土地租赁，承租人取得承租土地使用权。承租人在按规定支付土地租金并完成开发建设后，经土地行政主管部门同意或根据租赁合同约定，可将承租土地使用权转租、转让或抵押。”《国土资源部关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》（国土资发〔1999〕433号）和《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》（国土资发〔2001〕44号）明确了作价出资、入股土地使用权和授权经营土地使用权的适用范围和相应权能；44号文件还首次明确了划拨土地使用权的权能和相应权益。同时，上述文件还进一步细化了土地权利配置，明确企业因铺设地上、地下管线需要通过集体土地或其他单位、个人使用的国有土地的，可以通过设定土地他项权利的方式保证企业生产经营，并对他项权利的权益等进行了明确。
起草《土地市场建设专题报告》，明确土地市场建设目标、路径和措施。2003年5月，为党的十六届三中全会研究完善社会主义市场经济体制做准备，在部党组领导下，利用司专题研究提出了《土地市场建设专题报告》。报告总结了土地市场建设的总体进展和基本经验，分析了需要进一步深化改革的问题，研究提出了今后20年土地市场建设的总体目标、阶段目标、主要任务，明确了土地市场建设的原则和重大措施。报告为此后的土地使用制度改革和土地市场建设明确了方向、任务和路径，极大促进了土地改革各项相关工作进展。
逐步扩大试点，探索改革集体建设用地使用制度改革。集体建设用地总量巨大，国土资源部高度重视集体建设用地使用制度改革工作。1999年至2000年，利用司、法规司在芜湖、苏州和湖州等地布置了集体建设用地流转试点，一些地方还自行组织开展集体建设用地流转试点，有的地方专门制定了具体政策。1999年，利用司组织力量对城乡结合部土地市场管理情况进行了专题调研；2001年，利用司对河南、浙江、上海、江苏、广东五省市农村集体建设用地流转工作进行了专题调研；2001年-2002年，利用司配合法规司在苏州、安阳、湖州召开了三次集体建设用地流转制度创新座谈会，从理论上和实践上对集体建设用地流转进行探索创新。2002年5月，部利用司、法规司组织起草了《农民集体所有建设用地使用权流转管理办法》（征求意见稿），印发各地征求意见；2002年8月，修改完善形成《规范农民集体所有建设用地使用权流转若干意见（讨论稿）》，再次征求了中农办、人大农工委、农业部、建设部、国务院法制办、全国政协提案办及部分政协委员、各省区市国土部门和试点城市意见。在征求意见基础上，根据中发[2003]3号文、国办函[2003]15号文、国发［2004］28号、国发［2006］31号文要求，不断修改完善，在2006年底形成了《农民集体所有建设用地使用权流转管理办法》（建议稿）。《办法》建议稿总结了集体建设用地使用制度改革进展，对各地集体建设用地流转试点工作起到一定参考作用，也为此后中央部署的三项农村土地制度改革试点提供了良好的基础。
回顾这些年的土地使用制度改革工作，可以看出，回应实践要求、发挥市场作用、解放思想、实事求是始终是一切改革创新成功的源泉。无论是土地有偿使用方式的探索、招拍挂制度的出台，还是今天自然资源改革的方方面面，崇尚实干，力戒空谈，精准发力，才会让改革任务落实下去，让惠及百姓的政策制定出来；其次，试点是我们工作的试金石，新思想、新观点、新举措，都需要在试点中梳理制度，通过改革创新解决实践中的问题，迈开步子，趟出路子，试点的目的是通过对局部地区的实验，总结成败得失，完善改革方案，寻找规律，探索出可复制推广的方案；最后，最为重要的经验是对调研试点的总结完善，及时上升为制度。吾日三省吾身，小总结有小收获，大总结有大收获，不总结就没有收获。在改革中，对调研试点的每一次总结，都是一个回顾过去的过程，一个推陈出新的过程，一个制度完善的过程，一个改革促进的过程。
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