行政机关怠于履行监管职责是否违法 | 中国应用法学研究所 · 判解
在本期点评案件中，“张志伟诉房管局信息公开案”则为行政机关 “游戏式”的执法行为划上了句号，“霍新诉房山区政府不作为案”把行政机关与普通市民在邮政法中的权利义务作了区别对待，而“锦屏县检察院诉县环保局案” 向我们展现了在司法改革中刚刚诞生的行政公益诉讼类型，“斑马线罚款案”对于市民权利的界定冲击了所有人的旧有观念…… 我们期待有更多的行政案例裁判规则为相对人的权利“穿”上更加严密的保护衣。
编写人 · 王瑞萍
贵州省福泉市人民法院法官
点评人 · 黄斌
中国应用法学研究所副研究员
检察院提起公益诉讼
怠于履行监管职责检察建议
在生态环境和资源保护领域负有监督管理职责的行政机关作出行政行为后，没有按照法律规定履行监管职责或怠于履行监管职责的，人民检察院可提起行政公益诉讼。
《环境保护法》第10条、第41条
《建设项目环境保护管理条例》第16条、第 23 条
一审：贵州省福泉市人民法院（2015)福环行初字第2号
2014年8月5日，贵州省锦屏县环境保护局 (以下简称锦屏县环保局）在现场执法检查中发现，鸿发石材公司、雄军石材公司等七家石材加工企业自建成投产以来均未按建设项目环保“三同时”要求配套建设环境保护设施，主体工程已投人使用，并在生产中废水直接排放清水江，造成环境危害。
锦屏县环境保护局向鸿发石材公司、雄军石材公司等七家石材加工企业发出《环境违法行为限期改正通知书》，责令鸿发石材公司、雄军石材公司等七家石材加工企业立即停止生产，并于2014年9月30日前建设完成环境保护设施，并报锦屏县环境保护局验收合格后，方能投人生产。如在环境保护设施未建设完成前擅自投人生产，将按环保法律法规的规定，予以从严处罚。
锦屏县人民检察院在开展督促起诉专项工作中发现，鸿发石材公司、雄军石材公司等七家石材加工企业在锦屏县环境保护局下达《环境违法行为限期改正通知书》后，未建设完成环境保护设施的情形下擅自开工投人生产。
2014年8月15日，锦屏县人民检察院向锦屏县环境保护局发出检察建议书，建议其在下达限期改正通知书后，及时跟进对上述七家企业的督促与检查，确保限期内上述七家企业能够完成所需的整改要求，对于不按要求整改的企业依法依规进行处罚，并在一个月内将处理结果书面回复检察院。
2015年4月16日，锦屏县人民检察院在开展生态环境保护专项行动中发现，雄军石材企业和鸿发石材企业仍未修建环保设施一直生产，锦屏县环境保护局对该企业的违法行为未予以制止和处罚，遂向锦屏县环境保护局发出两份检察建议书，督促其履行监管职责。对上述两份检察建议书，锦屏县环保局逾期均未答复。
2015年7月9日，锦屏县人民检察院工作人员在走访中发现鸿发石材公司仍未建设环保设施开工生产，雄军石材公司环保设施未建成生产中废水直接排人清水江的情形。同年10月16日，锦屏县人民检察院走访锦屏县打岩塘沿线石材企业时再次发现鸿发石材公司、雄军石材公司等七家企业仍存在未建成环保设施或环保设施不合格等情况下开工生产的情形。
2015年12月18日，锦屏县人民检察院以锦屏县环保局为被告提起行政公益诉讼，请求法院判令：
（2）判令被告履行行政监管职责，依法对鸿发石材公司、雄军石材公司进行处罚。
被告贵州省锦屏县环保局认为，全国人大常委会授权检察机关提起行政公益诉讼的目的是有效保护公共利益，提起诉讼的前提是行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责。但锦屏县环保局在诉前已对本案诉请的违法企业进行处罚，所诉的违法行为已不存在。故本案并不存在社会公共利益受侵害而行政机关拒不履行法定职责的情形，请求法院驳回锦屏县人民检察院的全部诉请。
锦屏县人民检察院提起诉讼后，锦屏县人民政府在2015年12月31日开展全县非煤矿山集中整治专项行动中已关停本案涉及的鸿发石材公司及雄军石材公司等企业，被告锦屏县环保局也已对鸿发、雄军石材公司予以了相应处罚，原告诉请判令被告履行行政监管职责，依法对鸿发石材公司、雄军石材公司进行处罚的目的已得到实现，在庭审中，原告基于此，申请撤回该项诉请，符合法律规定，应予准许。
据此，贵州省福泉市人民法院于2006年1月13日依照《行政诉讼法》第74条第2款之规定作出判决：确认被告锦屏县环保局在2014年8月5日至2015年12月31 日对鸿发、雄军等企业违法生产的行为怠于履行监管职责的行为违法。
法院生效裁判认为，《环境保护法》第10 条规定：“县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”本案中被告锦屏县环保局应当依照职权，积极履行对锦屏县生态环境的保护和管理职责。
按照《环境保护法》第41条“建设项目中防治污染的设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施应当符合经标准的环境影响评价文件的要求，不得擅自拆除或者闲置。”
《建设项目环境保护条例》第28条“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投人生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款”的规定，被告作为锦屏县境内石材加工企业环评登记的审批机关，应当对企业在建设和生产过程中是否存在环境违法行为进行管理和监督，对企业已经发生的环境违法行为，应当按照法律法规的规定进行立案查处。
被告在执法检查中发现鸿发石材公司、雄军石材公司等七家石材加工企业存在环境违法行为，于2014年8月5日对上述企业发出《环境违法行为限期改正通知书》，上述企业在未按要求完成环保设施建设的情况下仍然继续违法生产。
锦屏县人民检察院发现上述企业环境违法行为后，于2014年8月15日、2015年4月16日两次向被告发出检察建议，要求被告履行行政职责，被告于2015年11月11日、12月1日对鸿发石材公司、雄军石材公司等企业作出立即停止生产和罚款1万元的行政处罚。
但被告在2014 年8月5日、2015年11月11日对鸿发、雄军等石材厂作出《环境违法行为限期改正通知书》和 2015年12月1日作出行政处罚后未及时履行监管责任，致使鸿发、雄军等石材企业违法生产至 2015年12月31日。因此，原告诉请确认被告对鸿发石材公司、雄军石材公司等企业违法生产行为怠于履行监管职责的行为违法理由成立，应予以支持。
本案由《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》（以下简称《全国人大常委会公益诉讼试点决定》）中规定的试点地区法院审理，对检察院提起行政公益诉讼的范围和检察建议作为诉前程序等问题进行了有益的探索，符合《全国人大常委会公益诉讼试点决定》等相关规定的要求。
本案的焦点问题是行政机关作出行政行为后怠于履行监管职责是否违法，检察院可否提起行政公益诉讼？本案依据《环境保护法》《建设项目环境保护管理条例》等相关规定对行政机关怠于履行监管职责是否违法的问题，给出了肯定的答案。但是对于检察院是否可基于行政机关怠于履行监管职责提起行政公益诉讼则仍需明确。
本案的贡献在于法院准确把握了《全国人大常委会公益诉讼试点决定》在试点地区开展检察院提起公益诉讼制度改革的精神，对检察院在生态环境领域提起公益诉讼进行了有益的实践探索。
关于这个问题，最高人民法院2016年3月1日起施行的《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》（以下简称《人民法院公益诉讼实施办法》）中作了全面的规定。该办法第11条规定：
该规定作为十八届四中全会提出的探索建立检察机关提起公益诉讼制度改革的重要成果，为法院审理检察院提起的公益诉讼案件提供了直接的依据。
《人民法院公益诉讼实施办法》《全国人大常委会公益诉讼试点决定》《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》以及《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《人民检察院公益诉讼实施办法》）等规定共同构成了我国开展检察机关提起公益诉讼改革的制度基础。试点地区法院的实践探索为上述公益诉讼制度的构建做出了重要贡献。
检察建议作为检察院提起行政公益诉讼的前置程序是本案另一个焦点问题。该案对于今后检察院如何在实践中发出检察建议具有重要的指导意义。作为试点地区法院的改革探索成果，《人民法院公益诉讼实施办法》中已对行政公益诉讼的前置程序作了明确规定。
该办法第12条第3项要求，人民检察院起诉时应当提交已经履行向相关行政机关提出检察建议、督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责的诉前程序的证明材料。作出上述规定的目的就是通过检察院对行政机关进行有力监督，弥补在维护公共利益方面对行政机关或者法律规定的机关和有关组织进行监督的短板，发挥检察院的重要监督职责。
《全国人大常委会公益诉讼试点决定》是《人民法院公益诉讼实施办法》的直接依据。《全国人大常委会公益诉讼试点决定》规定，提起公益诉讼前，检察院应当依法督促行政机关纠正违法行政行为、履行法定职责，或者督促、支持法律规定的机关和有关组织提起公益诉讼。该决定同时规定，授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼诉讼试点。
该决定的上述规定一方面授予了检察院提起公益诉讼的起诉权；另一方面强调检察院在公益诉讼中发挥监督作用的重点是行政机关。这是《全国人大常委会公益诉讼试点决定》对检察院进行“授权”的两个重要方面：
一是授予检察院从来没有出现过的 “起诉权”；二是授予检察院在公益诉讼案件中对原来已经具有的法律监督权在监督重点上有所转变，也就是说，公益诉讼案件中的检察院仍然享有法律监督权，但是其监督的对象是行政机关。这也符合十八届四中全会提出开展检察机关提起公益诉讼制度改革的初衷。
对于检察院而言，通过诉前程序向相关行政机关提出检察建议，弥补了在维护公共利益方面监督行政机关方面主体缺失的短板，也将为检察院监督职能的转型和监督领域的新探索提供有益经验。
对于法院而言，诉前程序的设置可以使得侵害社会公共利益的行为在提起公益诉讼前得以解决，而不必全部进人法院；这样可以让法院集中精力审理具有重大社会影响的行政公益诉讼案件。
对于社会公众而言，诉前程序的设置将会让社会公众认识到，通过检察院提起公益诉讼维护国家和社会公共利益不仅是一诉了之，而且是既通过诉讼途径，也通过诉前程序共同实现维护国家和社会公共利益的目的。
本案中锦屏县人民检察院先后两次向锦屏县环保局发出检察建议，被告逾期均未答复，锦屏县检察院据此提起行政公益诉讼完全符合《全国人大常委会公益诉讼试点决定》等相关规定。
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